I. Nepředloží-li žalovaný správní orgán k žádosti soudu spisy ve věci, bude zpra- vidla namístě zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost.
II. Utajení informací podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných sku- tečností, může být důvodem pro odepření poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nikoliv však za situace, kdy utajení podléhala příprava dokumentu, ale již ne dokument samotný. 162 Smluvní orgán se nemůže zprostit své povinnosti poskytnout informace tvrze- ním, že požadovaný dokument, který je smlouvou, celý obsahuje informace poskyt- nuté druhou smluvní stranou. Této povinnosti se nezprostí ani doložkou obsaženou v požadované smlouvě, podle níž si strany sjednaly zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy. Své povinnosti se pak nezprostí ani možným poruše- ním mezinárodních závazků České republiky, není-li smlouva podřaditelná čl. 10 a ani čl. 10a Ústavy.
III. Správní orgán, který má obecnou povinnost poskytovat informace podle zá- kona o svobodném přístupu k informacím, nemůže jejich poskytnutí omezit nad rá- mec zákonných výjimek i svým vlastním úkonem. Postup soudu podle $ 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, přichází v úvahu teprve tehdy, je-li rozhodnutí o odepření informace přezkoumatelné.
Na prvním místě se soud zabýval otázkou, zda je možné ve věci rozhodnout při neúpl- nosti předloženého správního spisu. V soula- du s ustálenou judikaturou správních soudů, plně použitelnou i v úpravě správního soud- nictví pro období po 1. 1. 2003, přitom do- spěl k závěru, že je nemyslitelné, aby nebyla poskytnuta ochrana tomu, kdo se cítí na svých právech zkrácen rozhodnutím správní- ho orgánu, jen pro neschopnost správního orgánu předložit spisy. Vyžaduje-li soud mar- ně a opakovaně na správním orgánu spisy ve věci, bude zpravidla namístě zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30.
7. 1996, Soudní judikatura ve věcech správních č. 552/1999). Je přitom lhostejno, zda se rozhodnutí vůbec o spisy neopírá, pro- tože vůbec neexistují, anebo zda se soud v důsledku indolence správního úřadu ne- může správních spisů domoci. Podle $ 74 odst. 1 s. ř. s. je totiž zákonnou povinností správního úřadu předložit soudu úplný správní spis. I v případě, kdy správní spis ne- ní předložen úplný a správní orgán nevyhoví výzvě soudu k jeho doplnění, soud dojde k zá- věru, že žalovaný není schopen doložit, z ja- kých skutkových zjištění vlastně správní of- gány vycházely při svém rozhodování, a že je tedy správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Vrch- ního soudu v Praze ze dne 27.
2. 1998, Soudní judikatura ve věcech správních č. 923/2002). Taková skutečnost je důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí bez jednání, a to i za situace, kdy žalovaný na nařízení jednání tr- val [$ 51 odst. 2 s. ř. s. za použití $ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. C.) Napadené rozhodnutí nemá oporu ve spisu, který žalovaný v rámci soudního řízení doložil. Nejvyšší správní soud je proto ve shodě s předchozí judikaturou zrušil pro nepřezkou- matelnost, spočívající v nedostatku důvodů. Rozhodnutí sice bylo zrušeno pro nepře- zkoumatelnost, a soud by se jím proto nemu- sel zabývat věcně z hlediska jeho obsahu.
Ne- přezkoumatelnost ovšem byla vyvolána zřídka se objevujícím nepředložením úplné- ho správního spisu (nikoliv - jak to v podob- ných případech bývá spíše pravidlem - nedo- statkem v argumentaci rozhodnutí). Proto soud považuje za vhodné vypořádat se s odů- vodněním napadeného rozhodnutí a s vyjá- dřením k žalobě. Právní názor Nejvyššího správního soudu, byť vyslovený pouze obíter dictum, by měl být právním východiskem pro další rozhodování žalovaného. Soud se nejprve zabýval argumenty pro odepření informací o Dodatku č. 2 ze dne 9.10.2001 mezivládní dohody uzavřené me- zi vládou České republiky a Ruské federace o vypořádání zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České republice ze dne 17.
6. 1994. C.) Utajení informací podle zákona o ochraně utajovaných skutečností může být důvodem pro odepření poskytnutí informa- ce, nikoliv však za situace, kdy utajení podlé- hala toliko příprava dokumentu, ale již ne do- kument samotný. Jinými slovy, nepodléhá-li utajení samotný Dodatek č. 2 (o informace z jehož obsahu žalobce žádá), nemůže se ža- lovaný úspěšně dovolat výjimky z povinnosti poskytnout informaci podle $ 7 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Rozhodnutí o rozkladu vychází z úvahy, že žádané informace byly poskytnuty oso- bou, jíž zákon takovou povinnost neukládá (ruskou smluvní stranou), a ta s poskytnutím informací nesouhlasí.
Tento právní názor ne- může obstát. Smlouva je dvoustranným práv- ním aktem, a lze jen obtížně tvrdit, že její ob- sah se skládá pouze z informací poskytnutých jednou ze smluvních stran. Za této situace by snad bylo možné uvažovat o podřazení ně- kterých částí smlouvy, prokazatelně obsahují- cích informace poskytnuté pouze druhou smluvní stranou, výjimce podle $ 11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k in- formacím. Žalovaný ovšem ani netvrdí, že by smlouva takové části obsahovala. Podřazení celé smlouvy citovanému zákonnému ustano- vení se tu dovozuje jenom proto, že si smluvní strany sjednaly zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy.
Na takový pří- pad ovšem výjimka chránící informace po- skytnuté jinou osobou zjevně nedopadá. 165 1469 Poslední argument žalovaného pro neve- řejnost Dodatku č. 2 vychází z povinnosti České republiky dodržovat své závazky z me- zinárodního práva. Nejvyšší správní soud ten- to argument posoudil jak z hlediska meziná- rodního, tak českého práva. V prvně jmenované rovině je třeba uvést, že zásada pacta sunt servanda je stěžejní zá- sadou mezinárodního práva, v souladu s níž stát musí dodržovat své závazky vyplývající z mezinárodních smluv, kterých je stranou.
Stát se nemůže zprostit mezinárodněprávní- ho závazku ani odvoláním na zásady své ústa- vy a nemůže se ospravedlnit před mezinárod- ním soudem tím, že jeho chování, které odporuje mezinárodnímu právu, mu bylo předepsáno ustanoveními jeho ústavy, ostat- ními zákony, nebo rozhodnutím jeho soudů. Ve vztahu k projednávané věci je třeba ta- ké zmínit, že uzavírání tajných dohod nemusí být samo o sobě v rozporu s mezinárodním právem, pokud obsah takových smluv je v souladu se základními zásadami obecného mezinárodního práva.
Lze oprávněně uzavřít tajnou smlouvu, nebo připojit tajné dodatky k veřejné smlouvě z důvodů bezpečnostních, vojenských, či ekonomických. Ačkoliv se me- zinárodní smlouvou nelze vyvázat z dopadu kogentně mezinárodně normované ochrany lidských práv, je nepřehlédnutelnou skuteč- ností, že tato ochrana je ve srovnání s čl. 17 Listiny užší, a vyplývá z ní především právo na svobodu projevu, nikoliv striktně formulo- vané právo na získávání informací o činností státní správy. Soud proto uzavírá, že zveřejnění textu smlouvy či jejího dodatku, byť na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, který se bezprostředně opírá o článek 17 Listi- ny, by bylo porušením mezinárodněprávních závazků České republiky, pokud text smlouvy obsahuje ustanovení o zachování důvěrnosti je- jího obsahu a podmínek.
U vědomí tohoto zá- věru soud dále posoudil otázku z hlediska vnit- rostátního práva, zejm. pak ústavního pořádku. V době rozhodování správního orgánu vycházela Česká republika z dualistické kon- » | Publikovaný pod č. 154/2006 Sb. * Publikovaný pod č. 434/2006 Sb. 166 cepce vztahu národního a mezinárodního práva, s jedinou výjimkou tvořenou ratifiko- vanými a vyhlášenými mezinárodními smlou- vami o lidských právech a základních svobo- dách, kterým byla přiznána bezprostřední závaznost a přednost před zákonem.
Za situa- ce, kdy je Česká republika svrchovaným stá- tem, jehož normy ústavního pořádku jako předpisy nejvyšší právní síly samy vymezují nejen hierarchii vnitrostátních právních no- rem, ale také účinky přiznané normám mezi- národního práva ve vnitrostátním právním řá- du a míru vázanosti jednotlivých orgánů státní moci, včetně moci soudní, předpisy vnitrostát- ního a mezinárodního práva, je proto nutno uzavřít, že vnitrostátní úprava musí při rozho- dování soudu převážit nad konkurenční nor- mou mezinárodního práva, nezávisle na dů- sledcích, které takové řešení vyvolá z hlediska mezinárodněprávní odpovědnosti České re- publiky.
Ústavněprávní prostředí ovšem doznalo od okamžiku rozhodování žalovaného neza- nedbatelné změny. Jakkoliv Česká republika neakceptovala důsledně monistickou kon- cepci vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva (a názor, že vnitrostátní a mezinárodní právo tvoří jednotu s předností mezinárodní- ho práva, tak možná odpovídá situaci ve svě- tě, nikoliv však v České republice), učinila vý- znamný posun, a článkem 10 Ústavy, ve znění účinném od 1. 6. 2002, přiznala přednostní použití před zákonem všem vyhlášeným me- zinárodním smlouvám, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána.
Specifické postavení v rámci právního řá- du pak požívají také mezinárodní smlouvy, kterými v souladu s článkem 10a Ústavy Čes- ká republika přenesla některé pravomoci svých orgánů na mezinárodní organizaci ne- bo instituci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. PI. ÚS 50/04*, a nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. PL ÚS 66/04*»). Článek 1 odst. 2 Ústavy nyní také obecně deklaruje vůli České republiky dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Od tohoto článku se odvíjí povinnost zákonodárných, výkonných i soudních orgánů dodržovat mezinárodní zá- vazky, jimiž je Česká republika vázána, při- čemž zařazení do úvodního článku Ústavy představuje základní výkladové pravidlo, v jehož světle by měla být vykládána i ostatní ustano- vení Ústavy.
S přihlédnutím k článku 1 odst. 2 Ústavy se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda na jeho hodnocení v posuzované věci mů- že něco změnit nová právní úprava postavení mezinárodních smluv v českém právním řádu. Vycházeje z předpokladu, že předmětná smlouva, resp. její Dodatek č. 2 nesplňují kri- téria článku 10 ani článku 10a Ústavy, Nejvyš- ší správní soud konstatuje, že jediná možnost poskytnutí ochrany ustanovení o důvěrnosti v předmětné smlouvě vyplývá z článku 1 odst. 2 Ústavy. Takový postup by ovšem zna- menal, že soud přizná přednostní aplikační postavení před zákonem ve prospěch ustano- vení mezinárodní smlouvy, která nesplňuje kritéria článku 10 ani článku 10a Ústavy.
Tím by se ovšem stalo zbytečným nejen ustanove- ní článku 10, ale do značné míry i článku 10a Ústavy, a soud by pouze na základě článku 1 odst. 2 Ústavy použitého nikoliv jako inter- pretační vodítko, ale jako přímo aplikovatel- né ustanovení relativizující nejen zákonné normy, ale i normy ústavního pořádku, de facto důsledně uplatnil monistickou koncep- ci vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva. Takový postup by byl nejen contra le- gem, ale zjevně protiústavní, a v rozporu se svrchovanou pravomocí České republiky sta- novit nezávisle účinky, které ve svém práv- ním řádu přizná normám mezinárodního práva.
Soud proto uzavírá, že i za současného znění Ústavy musí ustanovení zákona o svo- bodném přístupu k informacím převážit kon- kurující ustanovení Dodatku č. 2 o důvěrnos- ti tohoto mezinárodněprávního aktu. Soud si je zajisté vědom, že hrubé poruše- ní mezinárodní smlouvy (odmítnutí plnit smlouvu, nebo porušení podstatných ustano- vení smlouvy s ohledem na její předmět a cíl) dává poškozené straně právo dovolávat se ukončení platnosti smlouvy, nebo jejího sus- pendování zcela nebo částečně, neboť norma mezinárodního práva, jejímž obsahem je do- statečně určité a jednoznačné pravidlo cho- vání a která splňuje právní formu podmiňují- cí závaznost pravidla chování, je s to při svém porušení vyvolat právní odpovědnost.
Je při- tom irelevantní, že se jedná o porušení orgá- ny ústavně nezávislými, jako např. soudy. Je vhodné připomenout také to, že orgán sjednávající mezinárodní smlouvu je povinen při jednání respektovat veškerá ustanovení českého právního řádu; v opačném případě může vytvoření konkurence obsahu smlouvy s českým právním řádem vést ke vzniku me- zinárodněprávní odpovědnosti České repub- liky. Snaha napravit pochybení při sjednávání smlouvy později, např. v průběhu soudního jednání a za cenu porušení nejen zákonných, ale i ústavních norem pak není v prostředí právního státu akceptovatelná.
Již pouze aka- demicky lze vznést také otázku, zda po sjed- návání smlouvy v režimu utajení nebylo vhodné stejným způsobem zabezpečit za účelem splnění mezinárodněprávního závaz- ku také výsledný dokument. Ostatně, právě takový postup by zřejmě nejlépe zajistil - v souladu s článkem 1 odst. 2 Ústavy - ochra- nu mezinárodněprávního závazku České re- publiky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11.2. 2004, sp. zn. PI. ÚS 31/03, č. 105/2004 Sb.). Podrobnější úvaha na toto téma by ovšem pře- kročila rámec rozhodovací činnosti soudu.
Soud dále, rovněž obíter dictum, zhodno- til argumentaci žalovaného pro neposkytnutí údajů o Smlouvě o postoupení pohledávky, navazující na Dodatek č.
2. Stejně jako v před- chozím případě, i zde se argumentace pro ne- poskytnutí informace vyvíjela. Je vhodné nej- prve připomenout, že Smlouva o postoupení pohledávky, přestože bezprostředně navazuje na Dodatek č. 2, je smlouvou uzavřenou s čes- kým právním subjektem; její režim tedy plně podléhá normám českého právního řádu. C.) Názor o ochraně celé smlouvy z důvo- du obchodního tajemství neobstojí. Smlouva je dvoustranným právním aktem, a lze jen ob- tížně tvrdit, že celý její obsah je obchodním tajemstvím jedné ze smluvních stran.
Teore- ticky by bylo možné uvažovat o podřazení ně- kterých částí smlouvy, prokazatelně obsahují- 167 1469 cích obchodní tajemství, výjimce podle usta- novení $ 9 odst. 1 zákona o svobodném pří- stupu k informacím. Žalovaný ovšem ani ne- tvrdí, že by smlouva takové části vůbec obsahovala (obsah smlouvy, jak jej žalovaný ve vyjádření k žalobě parafrázuje, se zdá nasvěd- čovat spíše opačnému závěru). Rozhodnutí o rozkladu a vyjádření k žalobě navíc výslov- ně konstatují, že smlouva samotná neobsahuje ustanovení o ochraně obchodního tajemství, ale pouze o zachování důvěrnosti obsahu smlouvy.
Požadavek ochrany obchodního ta- jemství se tak zřejmě odvíjí až od stanoviska druhé smluvní strany k možnému zveřejnění obsahu smlouvy. V tomto směru není závěr žalovaného správný. Soud odkazuje na svoji jednoznačnou a konstantní judikaturu, podle které z hledis- ka $ 9 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístu- pu k informacím musí být určitá skutečnost za obchodní tajemství výslovně označena již před doručením žádosti o poskytnutí infor- mace, v opačném případě je namístě rozhod- nutí © neposkytnutí informace | zrušit (č. 768/2006 Sb. NSS a č. 654/2005 Sb. NSS).
Obchodní tajemství navíc může požívat ochrany pouze v případě, že jsou naplněny jeho materiální pojmové znaky ve smyslu $ 17 obchodního zákoníku. Žatovaný by tedy pro udržení svého stanoviska musel proká- zat, že smlouva jako celek, případně její části, tyto znaky naplňují. Rovněž případná existence dodatku ke smlouvě, kterým smluvní strany omezily možnost nahlížení, je z hlediska povinností žalovaného zcela irelevantní. Na prvním mís- tě je třeba vyslovit pochybnosti o existenci takového dokumentu, a i v případě jeho €xis- tence o jeho důvěryhodnosti, a to především s ohledem na procesní fázi a okolnosti, za kte- rých se o něm žalovaný poprvé zmínil.
Soud dále doplňuje, že i v případě, kdyby smluvní strany skutečně uzavřely takový dodatek, jed- nalo by se o skutečnost z hlediska posuzované věci právně nepodstatnou. Obecnou zása- dou, řídící právní postavení osob soukromé- ho práva a vztahy mezi nimi, je možnost činit vše, co není zákonem zakázáno (ČI. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny). Proto je zásadně 168 přípustné, nestanoví-li zákon jinak, aby si osoby soukromého práva sjednaly při uzaví- rání smlouvy povinnost zachovávat důvěr- nost jejího obsahu.
Oproti tomu obecnou zá- sadou vymezující činnost veřejné sféry je možnost konat pouze v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Sta- noví-li proto zákon výjimku z obecné povin- nosti správního orgánu poskytovat informa- ce o své činnosti, nemůže správní orgán poskytování informací omezit nad zákonný rámec vlastním úkonem. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou repub- likou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti sou- kromých subjektů.
Neznalost zákona neo- mlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vzta- hovala pouze na jednu z nich. Za těchto pod- mínek smluvní ujednání, překračující zákon- ný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva tře- tích osob (práva na informace) a správní or- gán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat. Nejvyšší správní soud na závěr uvádí, že při svých úvahách nepřehlédl novelu zákona o svobodném přístupu k informacím, prove- denou zákonem č. 61/2006 Sb. Klíčovým se v tomto kontextu jeví především $ 16 odst. 4 citovaného zákona v současném znění, podle kterého při přezkumu rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti.
Nejsouli žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Citované ustanovení připouští dvě inter- pretace. Při použití obou z nich je ovšem tře- ba respektovat zásady soudního přezkumu správních rozhodnutí. Soud bude při přezku- mu správního rozhodnutí a posuzování otáz- ky, zda v něm uvedená argumentace obsahu- je relevantní důvody, pro které mohl správní orgán negativně rozhodnout o žádosti 0 in- formaci, vždy vycházet pouze z rámce napa- deného rozhodnutí (a správního rozhodnutí L stupně).
Soud nemůže zásadně stíhat po- vinnost aktivně vyhledávat možné důvody re- levantní pro odepření informace. Takovým postupem by porušil nestrannou roli v řízení, a stejně jako je při svém přezkumu vázán ža- lobními námitkami, je obdobně vázán rozsa- hem a argumentací správního rozhodnutí (srov. $ 75 odst. 2 s. ř. s.). První výklad $ 16 odst. 4 zákona o svo- bodném přístupu k informacím se odvíjí od přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Jinými slovy, soud věcně zhodnotí důvody pro odepření informace uváděné správním orgánem a zváží, zda ospravedlňují neposkyt- nutí požadované informace.
Dojde-li k nega- tivnímu závěru, zruší rozhodnutí a nařídí správnímu orgánu, aby informaci poskytl. Tento postup může ovšem zvolit pouze teh- dy, lze-li správní rozhodnutí a jeho důvody přezkoumat. V opačném případě soud napa- dené rozhodnutí pouze zruší a vrátí správní- mu orgánu k dalšímu řízení. Druhá možná interpretace vztahuje $ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k infor- macím i na případy, kdy je správní rozhodnu- tí rušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Vychází totiž z pre- sumpce, že v takovém případě správní roz- hodnutí neobsahuje žádné důvody, tedy ani důvody pro odmítnutí žádosti.
Správní orgán proto musí informaci poskytnout. xxí Nejvyšší správní soud se přiklonil k první- mu možnému výkladu. Existence $ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou lex spe- cialis namísto obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soud- nictví.
Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však proti- ústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. Ústavněprávní výbor Senátu namítl nekoncepčnost řešení při projednávání návr- hu novely, a Senát proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu zákona $ 16 odst.
4. Poslanecká sněmovna návrh neakcep- tovala a zákon schválila v původní podobě. V současné době analyzované ustanovení tvo- ří platnou součást českého právního řádu; ja- ko výjimku z obecně kasačního způsobu roz- hodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní ne- rozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu. Nejvyšší správní soud si je vědom skuteč- nosti, že vládní návrh novely zákona o svo- bodném přístupu k informacím nynější $ 16 odst. 4 neobsahoval.
Byl do návrhu zařazen teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Po- slanecké sněmovně. Zařazení ustanovení by- lo vyvoláno potřebou reagovat na praxi ně- kterých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s po- změněným právním odůvodněním. Nové právní prostředí, právě popsané, nejspíše může - pokud by praxe správních orgánů vedla k odpírání informací prostřed- nictvím popsaného mechanismu účelového zneužití institutu nepřezkoumatelnosti správ- ních rozhodnutí - vést k dalšímu vývoji judi- katury směrem spíše ke druhému shora nastí- něnému výkladu, jinak řečeno, i v takovém případě soud může poskytnutí informace na- řídit.
(...) 169 1470 1470 Daň z příjmů: určení základu daně k $ 23 odst. 8 písm. b) a $ 24 zákona ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 1998 Ustanovení $ 23 odst. 8 písm. b) zákona ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, se užije nejen v případech poplatníků uvedených v $ 2 téhož zákona, pokud přeruší svoji podnikatelskou nebo jinou samostatnou činnost, ale dopadá i na poplatníky, kteří změní způsob uplatňování výdajů. Stanovíli zákon, že stejným způsobem jako při ukončení činnosti postupují poplat- níci i při změně způsobu uplatňování výdajů podle $ 24 zákona ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, nebo při zahájení účtování, jestliže nebyli účetní jednotkou, pak se základ daně (dílčí základ daně) upraví za zdaňovací období předcházející zdaňo- vacímu období, ve kterém ke změně způsobu uplatňování výdajů došlo.
Petr H. proti Ministerstvu financí o poskytnutí informace.
oť norma mezinárodního práva, jejímž obsahem je dostatečně určité a jednoznačné pravidlo chování a která splňuje právní formu podmiňující závaznost pravidla chování, je s to při svém porušení vyvolat právní odpovědnost. Srov. např. Č. Čepelka, P. Šturma: cit. dílo, str. 139, a M. Dixon, R. McCorquodale: cit. dílo, str. 468. Je přitom irelevantní, že se jedná o porušení orgány ústavně nezávislými, jako např. soudy. Srov. M. Dixon, R. McCorquodale: cit. dílo, str. 111-112, 474.
Je vhodné připomenout také to, že orgán sjednávající mezinárodní smlouvu je povinen při jednání respektovat veškerá ustanovení českého právního řádu; v opačném případě může vytvoření konkurence obsahu smlouvy s českým právním řádem vést ke vzniku mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky. Snaha napravit pochybení při sjednávání smlouvy později, např. v průběhu soudního jednání a za cenu porušení nejen zákonných, ale i ústavních norem pak není v prostředí právního státu akceptovatelná. Již pouze akademicky lze vznést také otázku, zda po sjednávání smlouvy v režimu utajení nebylo vhodné stejným způsobem zabezpečit za účelem splnění mezinárodněprávního závazku také výsledný dokument.
Ostatně, právě takový postup by zřejmě nejlépe zajistil - v souladu s článkem 1 odst. 2 Ústavy - ochranu mezinárodněprávního závazku České republiky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 31/03, č. 105/2004 Sb.). Podrobnější úvaha na toto téma by ovšem překročila rámec rozhodovací činnosti soudu.
Soud dále, rovněž obiter dictum, zhodnotil argumentaci žalovaného pro neposkytnutí údajů o Smlouvě o postoupení pohledávky, navazující na Dodatek č. 2. Stejně jako v předchozím případě, i zde se argumentace pro neposkytnutí informace vyvíjela. Je vhodné nejprve připomenout, že Smlouva o postoupení pohledávky, přestože bezprostředně navazuje na Dodatek č. 2, je smlouvou uzavřenou s českým právním subjektem; její režim tedy plně podléhá normám českého právního řádu.
Správní rozhodnutí I. stupně odmítá poskytnutí informací s poukazem na § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, tvrdí-li, že smlouva obsahuje ustanovení, podle kterého se její obsah považuje za obchodní tajemství. Smlouva se prý navíc netýká používání prostředků státního rozpočtu a nevztahuje se na ni proto ustanovení § 9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozhodnutí o rozkladu již uvádí, že smlouva obsahuje ujednání, podle kterého je její obsah důvěrný a smluvní strany nejsou oprávněny prozradit třetí osobě předmět a obsah smlouvy.
Ochrana obchodního tajemství se odvozuje od požadavku druhé smluvní strany. I rozhodnutí o rozkladu se tak opírá o ustanovení § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Vyjádření k žalobě uvádí, že smlouva obsahuje známé podmínky deblokační operace, ustanovení zamezující riziku dovozu elektrické energie do České republiky a do zemí západní a střední Evropy, ustanovení zamezující riziku praní špinavých peněz a prohlášení smluvních stran o důvěrnosti smlouvy, jejíž předmět a obsah není jedna smluvní strana oprávněna prozrazovat třetím osobám.
Žalovaný požádal druhou smluvní stranu o souhlas se zveřejněním smlouvy, ale obdržel negativní stanovisko s tím, že zveřejnění obsahu smlouvy by bylo považováno za porušení obchodního tajemství. I zde se žalovaný domnívá, že závazek zachovávat důvěrnost obsahu smlouvy, tj. povinnost smluvní strany neprozrazovat předmět a obsah smlouvy třetím osobám, souvisí s ochranou obchodního tajemství a požívá příslušné ochrany podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Takový názor o ochraně celé smlouvy z důvodu obchodního tajemství neobstojí. Smlouva je dvoustranným právním aktem, a lze jen obtížně tvrdit, že celý její obsah je obchodním tajemstvím jedné ze smluvních stran. Teoreticky by bylo možné uvažovat o podřazení některých částí smlouvy, prokazatelně obsahujících obchodní tajemství, výjimce podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný ovšem ani netvrdí, že by smlouva takové části vůbec obsahovala (obsah smlouvy, jak jej žalovaný ve vyjádření k žalobě parafrázuje, se zdá nasvědčovat spíše opačnému závěru). Rozhodnutí o rozkladu a vyjádření k žalobě navíc výslovně konstatují, že smlouva samotná neobsahuje ustanovení o ochraně obchodního tajemství, ale pouze o zachování důvěrnosti obsahu smlouvy. Požadavek ochrany obchodního tajemství se tak zřejmě odvíjí až od stanoviska druhé smluvní strany k možnému zveřejnění obsahu smlouvy. V tomto směru není závěr žalovaného správný.
Soud odkazuje na svoji jednoznačnou a konstantní judikaturu, podle které z hlediska § 9 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím musí být určitá skutečnost za obchodní tajemství výslovně označena již před doručením žádosti o poskytnutí informace, v opačném případě je namístě rozhodnutí o neposkytnutí informace zrušit (č. 768/2006 Sb. NSS a č. 654/2005 Sb. NSS).
Obchodní tajemství navíc může požívat ochrany pouze v případě, že jsou naplněny jeho materiální pojmové znaky ve smyslu § 17 obchodního zákoníku. Žalovaný by tedy pro udržení svého stanoviska musel prokázat, že smlouva jako celek, případně její části, tyto znaky naplňují.
Rovněž případná existence dodatku ke smlouvě, kterým smluvní strany omezily možnost nahlížení, je z hlediska povinností žalovaného zcela irelevantní. Na prvním místě je třeba vyslovit pochybnosti o existenci takového dokumentu, a i v případě jeho existence o jeho důvěryhodnosti, a to především s ohledem na procesní fázi a okolnosti, za kterých se o něm žalovaný poprvé zmínil. Soud dále doplňuje, že i v případě, kdyby smluvní strany skutečně uzavřely takový dodatek, jednalo by se o skutečnost z hlediska posuzované věci právně nepodstatnou.
Obecnou zásadou, řídící právní postavení osob soukromého práva a vztahy mezi nimi, je možnost činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Proto je zásadně přípustné, nestanoví-li zákon jinak, aby si osoby soukromého práva sjednaly při uzavírání smlouvy povinnost zachovávat důvěrnost jejího obsahu. Oproti tomu obecnou zásadou vymezující činnost veřejné sféry je možnost konat pouze v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Stanoví-li proto zákon výjimku z obecné povinnosti správního orgánu poskytovat informace o své činnosti, nemůže správní orgán poskytování informací omezit nad zákonný rámec vlastním úkonem. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z nich.
Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat.
Nejvyšší správní soud na závěr uvádí, že při svých úvahách nepřehlédl novelu zákona o svobodném přístupu k informacím, provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. Klíčovým se v tomto kontextu jeví především ustanovení § 16 odst. 4 citovaného zákona v současném znění, podle kterého při přezkumu rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.
Citované ustanovení připouští dvě interpretace. Při použití obou z nich je ovšem třeba respektovat zásady soudního přezkumu správních rozhodnutí. Soud bude při přezkumu správního rozhodnutí a posuzování otázky, zda v něm uvedená argumentace obsahuje relevantní důvody, pro které mohl správní orgán negativně rozhodnout o žádosti o informaci, vždy vycházet pouze z rámce napadeného rozhodnutí (a správního rozhodnutí I. stupně). Soud nemůže zásadně stíhat povinnost aktivně vyhledávat možné důvody relevantní pro odepření informace. Takovým postupem by porušil nestrannou roli v řízení, a stejně jako je při svém přezkumu vázán žalobními námitkami, je obdobně vázán rozsahem a argumentací správního rozhodnutí (srov. § 75 odst. 2 s. ř. s.).
První výklad § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se odvíjí od přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Jinými slovy, soud věcně zhodnotí důvody pro odepření informace uváděné správním orgánem a zváží, zda ospravedlňují neposkytnutí požadované informace. Dojde-li k negativnímu závěru, zruší rozhodnutí a nařídí správnímu orgánu, aby informaci poskytl. Tento postup může ovšem zvolit pouze tehdy, lze-li správní rozhodnutí a jeho důvody přezkoumat. V opačném případě soud napadené rozhodnutí pouze zruší, a vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Druhá možná interpretace vztahuje ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím i na případy, kdy je správní rozhodnutí rušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Vychází totiž z presumpce, že v takovém případě správní rozhodnutí neobsahuje žádné důvody, tedy ani důvody pro odmítnutí žádosti. Správní orgán proto musí informaci poskytnout.
Nejvyšší správní soud se přiklonil k prvnímu možnému výkladu. Existence § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou lex specialis namísto obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. Ústavněprávní výbor Senátu namítl nekoncepčnost řešení při projednávání návrhu novely, a Senát proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu zákona ustanovení § 16 odst. 4. Poslanecká sněmovna návrh neakceptovala a zákon schválila v původní podobě. 250. usnesení Senátu ze schůze dne 30. 11. 2005 (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz). Čtení návrhu zákona po vrácení Senátem (Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2005 - IV. volební období, sněmovní tisk 991, www.psp.cz). V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozhodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že vládní návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím nynější ustanovení § 16 odst. 4 neobsahoval. Bylo do návrhu zařazeno teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně. Zařazení ustanovení bylo vyvoláno potřebou reagovat na praxi některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním. Projednání návrhu zákona Senátem (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz).
Nové právní prostředí právě popsané nejspíše může - pokud by praxe správních orgánů vedla k odpírání informací prostřednictvím popsaného mechanismu účelového zneužití institutu nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí - k dalšímu vývoji judikatury směrem spíše ke druhému shora nastíněnému výkladu, jinak řečeno, i v takovém případě soud může poskytnutí informace nařídit. Pro úplnost je vhodné poznamenat i to, že zákon č. 61/2006 sloužil, mimo jiné, implementaci směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES ze dne 17. 11. 2003, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, do českého právního řádu. Z hlediska posuzované věci tato skutečnost není relevantní, neboť ustanovení § 16 odst. 4 citovaného zákona není normou bezprostředně sloužící implementaci. Nejvyšší správní soud zrušil se shora uvedeným odůvodněním rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1 s. ř. s., a to bez jednání za podmínek § 76 odst. 1 písm. a, b) s. ř. s. a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému. Soud nepostupoval podle § 78 odst. 3 s. ř. s. a nezrušil současně i správní rozhodnutí I. stupně. Jeho vady proto odstraní žalovaný v novém odvolacím řízení. Žalobce měl v soudním řízení úspěch, podle § 60 odst. 1 s. ř. s. má právo na náhradu nákladů řízení. Ty jsou tvořeny částkou 1000 Kč za zaplacený soudní poplatek, částkou 3500 Kč jako odměny za zastupování advokátem (§ 11 vyhlášky č. 484/2000 Sb., § 133 s. ř. s.), 3 x 75 Kč na úhradu hotových výdajů advokáta (§ 11 odst. 1 písm. a, d), § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 133 s. ř. s.), celkem 4725 Kč. Žalovanému proto bylo uloženo uhradit tuto částku žalobci k rukám jeho zástupce v přiměřené lhůtě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 31. července 2006
JUDr. Michal Mazanec předseda senátu