konů č. 15/1998 Sb. a č. 362/2000 Sb.
I. Opatření k nápravě podle $ 86 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, může Komise pro cenné papíry uložit pouze osobě, v jejíž činnosti zjistí nedostatky. Osobě, na kterou byl na základě smlouvy o prodeji podniku převeden majetkový prospěch, získaný domnělým či skutečným porušením tohoto zákona, opatření k nápravě uložit nelze.
II. Jako opatření k nápravě lze uložit i jiná opatření než ta, která výslov- ně uvádí demonstrativní výčet obsažený v $ 86 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech; podmínkou je jejich podobnost s ná- pravnými prostředky správního dozoru v citovaném ustanovení výslovně uvedenými, jakož i to, že jejich cílem musí být buď 1) odstranění stavu udr- žovaného kontrolovaným a rozporného s podmínkami obsaženými v po- volení vydaném podle zákona o cenných papírech nebo s právními předpisy či opatřeními podle $ 83 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, nebo 2) zamezení tomu, aby kontrolovaná osoba svým jednáním i nadále uvedené povinnos- ti porušovala.
Opatření k nápravě nemůže spočívat v uložení povinnosti jednomu subjektu uhradit druhému subjektu peněžní částku odpovídající 64 -98 —— 746 majetkové újmě, jež mu v důsledku protiprávního jednání vznikla; nosite- lem takové pravomoci není Komise pro cenné papíry, ale výlučně soud jed- nající a rozhodující v civilním řízení soudním. INI. Jestliže správní orgán přibere osobu, která nejednala nikterak proti- právně, ale toliko od porušitele právních povinností nabyla smluvně pod- nik, za účastníka řízení, jehož předmětem je právě protiprávní jednání pře- vodce, teprve v rámci řízení o rozkladu a v rozhodnutí o rozkladu uloží nabyvateli opatření k nápravě, porušuje tím zásadu dvojinstančnosti správního řízení.
Nejvyšší správní soud považuje za ne- zbytné předeslat, že zákon o cenných pa- pírech je právním předpisem obsahují- cím normy veřejnoprávní povahy, jejichž účelem je zajistit ochranu kapitá- lového trhu. K dosažení tohoto účelu slouží řada institutů, z nichž vyplývají povinnosti osob pohybujících se na tom- to trhu. Součástí veřejnoprávní regulace je i státní dozor nad činnostmi těchto osob, vykonávaný Komisí. Nástrojem používaným při výkonu státního dozoru jsou opatření k nápravě a pokuty. Cha- rakter obou nástrojů je odlišný: zatímco pokuta má výrazný sankční charakter, opatření k nápravě slouží zásadně k ukončení protiprávního jednání či od- stranění protiprávního stavu vzniklého porušováním právních povinností.
Je-li cílem opatření k nápravě odstranění protiprávního jednání, pak samo toto opatření může směřovat jenom vůči to- mu, kdo protiprávně jedná, a nikoliv vů- či třetí osobě, byť ta by měla z takového jednání majetkový prospěch. Přitom pla- tí, že Komise může volit při výkonu do- zoru jen takové prostředky, které jí zá- kon výslovně svěřuje, a může je uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Pro- středky, které má Komise k dispozici, se týkají oblasti kapitálového trhu a nelze ji- mi zasahovat do sféry soukromopráv- ních vztahů.
Ad žalobní bod 1: Nejvyšší správní soud přisvědčil právnímu názoru žalob- ce, že opatření k nápravě může Komise 67 | 746 uložit pouze té osobě, v jejíž činnosti zji- stí nedostatky. Podle $ 86 odst. 1 zákona o cenných papírech platilo, že opatření k nápravě uložila Komise tehdy, zjistila-li „nedostatky v činnosti osob uvedených v $ 82 odst. 1 písm. a) nebo b) nebo osob majících povinnosti ve smyslu $ 82 odst. 1 písm. c), které spočívají v porušení pod- mínek stanovených v povolení uděle- ném podle tohoto zákona nebo v poru- šení právních předpisů nebo opatření podle $ 83 odst. 1 písm. b)“.
Opatření k nápravě tedy mohlo směřovat proti dvěma skupinám osob: první skupinu představovaly osoby uvedené v $ 82 odst. 1 písm. a) nebo b) zákona o cen- ných papírech, tedy emitent cenného papíru, který byl přijat k obchodování na veřejném trhu, osoba činící veřejnou nabídku cenného papíru, Středisko cen- ných papírů, organizátor veřejného trhu, obchodník s cennými papíry, po- bočky, osoba podle $ 45a, makléř, provo- zovatel tiskárny cenných papírů, osoba provádějící vypořádání obchodů s cen- nými papíry a osoba oprávněná k vedení části evidence střediska (v rozsahu této činnosti); druhou skupinu potom osoby mající povinnosti uložené ustanoveními $ 48a, $ 79 až $ 81 zákona o cenných pa- pírech, jakož i obchodníci s cennými pa- píry co do plnění jejich povinností ve vztahu ke Garančnímu fondu obchodní- ků s cennými papíry.
Tímto výčtem je v obecné rovině vymezena osobní pů- sobnost Komise, co se týče ukládání opatření k nápravě; osobám nacházejí- cím se mimo tyto dvě skupiny uložit opatření k nápravě nelze. V konkrétní rovině je uložení opatření k nápravě vá- záno na zjištění nedostatku v činnosti některé z těchto osob. Uvedený nedosta- tek může spočívat buď v porušení pod- mínek stanovených v povolení vydaném podle zákona o cenných papírech, nebo V porušení samotného zákona o cen- 68 ných papírech či zvláštních zákonů re- gulujících kapitálový trh, jakož i v poru- šení jiných právních předpisů a opatření vydaných Ministerstvem financí na zá- kladě návrhu Komise; nedostatkem ve smyslu citovaného ustanovení je tedy protiprávní jednání.
Vzhledem k tomu, že podle $ 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech má opatření k ná- pravě směřovat k odstranění zjištěných nedostatků, přičemž se jedná o nedo- statky v činnosti některé z osob spadají- cích do jedné ze dvou shora uvedených skupin, je zřejmé, že opatření k nápravě může směřovat jedině vůči takové oso- bě. Jedině osoba, v jejíž činnosti byly zjiš- těny nedostatky, může učinit opatření směřující k jejich odstranění, tedy opat- ření k ukončení porušování svých práv- ních povinností.
V dané věci Komise dospěla k závěru, že banka I. coby obchodník s cennými papíry porušila povinnost stanovenou v $ 79 odst. 2 zákona o cenných papí- rech tím, že dala přednost obchodování na vlastní účet před obchody na účet kli- enta. V tomto jednání také spočívá nedo- statek v činnosti této osoby a výlučně k odstranění tohoto nedostatku mohlo být uloženo opatření k nápravě. Kon- krétně řečeno to znamená, že opatření k nápravě mohlo spočívat jedině v ulo- žení zákazu provádět obchody na svůj účet přednostně před obchody na účet klienta, přičemž adresátem tohoto opat- ření mohla být toliko banka I.
Argumentace žalovaného, že v rámci prodeje podniku přešla na žalobce (ban- ku Č.) i aktiva nabytá bankou I. v důsled- ku porušení $ 79 odst. 2 zákona o cen- ných papírech, pročež lze opatření k nápravě uložit žalobci, není správná. Žalobce jednak není osobou, v jejíž čin- nosti byly zjištěny nedostatky spočívající ——————>— —————————————— a v 746 v porušení jejích právních povinností, a jednak nelze mít za to, že by soukro- moprávní úkon mohl způsobit změnu v osobě adresáta nápravného prostřed- ku správního dozoru.
Zásadně lze sou- hlasit s konstatováním Ústavního soudu, že „smlouva o prodeji podniku, resp. části podniku, je závazkovým vztahem soukromoprávní povahy, kde subjekty mají rovné postavení, a podle tohoto hlediska je nutno posuzovat i charakter přecházejících práv a závazků. Smlou- vou o prodeji podniku přecházejí zá- vazky vzniklé ze závazkových právních vztahů bez ohledu na to, zda mají či ne- mají obchodní povahu, nikoliv však ve- řejnoprávní povinnosti“ (sp. zn. IV. ÚS 499/98). Výhradu lze zaujmout jedině k tomu, že citovaná právní věta ztotož- ňuje smlouvu se závazkovým vztahem, neboť smlouva není právním vztahem, ale je pouze právním titulem, na základě něhož závazkový právní vztah vzniká; právní důvod a právní následek nelze rozhodně zaměňovat.
Z tohoto důvodu lze mluvit jedině o tom, že nikoliv smlou- va, ale samotný prodej podniku či jeho části představují závazkový právní vztah soukromoprávní povahy. To však pouze pro upřesnění. Podstatné je, že v důsled- ku prodeje podniku dochází ke změně pouze v osobě dlužníka či věřitele v rám- ci soukromoprávních vztahů, a nikoliv iv rámci vztahů veřejnoprávních. Přesto- že tedy došlo k převodu práv a povinnos- tí ze soukromoprávních závazkových vztahů souvisejících s prodejem podniku z banky I.
na banku Č., nedošlo tím záro- veň k převodu či přechodu veřejnopráv- ní povinnosti strpět uložení opatření k nápravě za porušení zákazu obsažené- ho v $ 79 odst. 2 zákona o cenných papí- rech z prvé banky na banku druhou. Ad žalobní bod 2: Správní řízení je zá- sadně dvoustupňové. Musí vycházet ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu věci, účastníci v něm musí mít rovná procesní práva a povinnosti a musí mít reálnou příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit. K tomu jim správní řád dává řadu procesních instrumentů, mimo jiné i rozložení řízení do dvou stupňů, což umožňuje přezkoumávání rozhodnutí a je pojistkou (zárukou) k eliminaci nezákonných či nespráv- ných správních rozhodnutí, a posiluje tak důvěru ve správnost rozhodování a právní jistotu.
Zásada dvojinstančnosti správního ří- zení vyjadřuje subjektivní právo účastní- ků správního řízení napadnout zásadně každé rozhodnutí vydané v prvém stup- ni řádným opravným prostředkem, tedy odvoláním či rozkladera; výjimkou z této zásady jsou případy, kdy buď takové oprávnění vyloučí zákon, nebo kdy se účastník svého práva podat odvolání či rozklad vzdá ($ 53 a $ 61 odst. 3 správní- ho řádu). Aby tato zásada mohla být reál- ně naplněna, tedy aby účastník řízení skutečně mohl podat proti správnímu aktu odvolání či rozklad, musí být účast- níkem řízení již v prvém stupni.
Jestliže správní orgán přibere určitou fyzickou či právnickou osobu za účastníka až v rámci řízení o odvolání či o rozkladu a v tomto řízení meritorně rozhodne o právech či povinnostech této osoby, zbavuje ji tím možnosti brojit proti tako- vému rozhodnutí řádným opravným prostředkem, a tedy i přezkoumání věci z hlediska zákonnosti, věcné správnosti a účelnosti i v dalším stupni. V souzené věci bylo správní řízení za- hájeno oznámením ze dne 19. 12. 1997 vůči bance I.; jí byla také rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 31.
3. 1998 uložena pokuta ve výši 5 000 000 Kč. To- to rozhodnutí bylo k rozkladu banky I. 69 O E. O OUŮů M O 746 rozhodnutím Komise ze dne 15. 9. 1998 zrušeno a věc byla vrácena zpět k řízení v prvém stupni. V dalším řízení Komise rozhodnutím ze dne 2. 12. 1998 uložila opatření k nápravě bance I. Proti tomuto rozhodnutí podala banka I. dne 16. 12. 1998 rozklad. Teprve v rámci tohoto ří- zení o rozkladu byla oznámením ze dne 16. 10. 2000 přibrána za účastníka řízení banka Č. (žalobce), které bylo posléze žalobou napadeným rozhodnutím ulože- no opatření k nápravě.
Z tohoto stručné- ho přehledu průběhu správního řízení vyplývá, že banka Č. po převážnou dobu vůbec nebyla účastníkem správního ří- zení. Především se neúčastnila řízení v I. stupni, ale až v rámci rozkladového řízení, a nemohla tedy proti rozhodnutí, jež nepříznivě zasáhlo do její majetkové sféry, podat řádný opravný prostředek, a účinně tak hájit svá práva v rámci správního řízení. I ohledně této námitky tedy dal soud žalobci za pravdu. Ad žalobní bod 3: Soud přisvědčil i třetímu žalobnímu bodu, a to pokud jde o závěr, že Komise není oprávněna jako opatření k nápravě uložit povinnost hradit finanční částky získané protipráv- ně bankou I.
do majetku jednotlivých fondů. Opatření k nápravě podle $ 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech pat- ří mezi tzv. nápravné prostředky správ- ního dozoru. Jejich cílem je odstranění nedostatků zjištěných v činnosti určité- ho okruhu osob (viz výše aď 1), a to ne- dostatků spočívajících v porušování právních povinností. Jinak řečeno, cílem opatření k nápravě je buď odstranit stav či jednání, které jsou v rozporu s pra- vidly, jejichž dodržování je předmě- tem správního dozoru (viz návěta $ 86 odst. 1 zákona o cenných papírech), in concreto odstranit stav udržovaný kon- 70 trolovaným a jsoucí v rozporu s podmín- kami obsaženými v povolení vydaném podle zákona o cenných papírech nebo s právními předpisy či opatřeními po- dle $ 83 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, nebo zamezit tomu, aby kontrolovaná osoba svým jednáním i nadále uvedené povinnosti porušovala.
Banka I. svým jednáním - podle názoru správních or- gánů - porušovala $ 79 odst. 2 zákona o cenných papírech tím, že dala před- nost obchodům na vlastní účet před ob- chody na účet zákazníků. Takový nedo- statek bylo možno v mezích $ 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech od- stranit jedině uložením zákazu pokračo- vat v takovém jednání; uložení povin- nosti uhradit do majetku fondů peněžní částky odpovídající újmě vzniklé těmto fondům nesměřuje k odstranění nedo- statků (porušení kontrolovaných povin- ností), ale k odstranění následků proti- právního jednání.
Tento závěr plně potvrzuje i demon- strativní výčet opatření k nápravě, obsa- žený v $ 86 odst. 1 písm. a) zákona o cen- ných papírech. Patří sem omezení či ukončení některé činnosti, pozastavení nebo zákaz veřejné nabídky cenných pa- pírů, změna nebo odnětí (dočasné či tr- valé) povolení nebo souhlasů udělených podle zákona o cenných papírech. Výčet má sice demonstrativní (otevřenou) po- vahu, a lze tedy použít i jiná opatření k nápravě než ta, která vypočítává zákon o cenných papírech. Na druhé straně je při výkladu příkladmých výpočtů třeba vždy použít i jeden ze zvláštních argu- mentů právní logiky, a sice argument per analogiam (a simili).
Jestliže zákon sta- noví, že určité pravidlo platí „zejména“ o nějakém prvku A, B, Ca D, pak to samé platí i o prvcích E, F až X výslovně neu- vedených v zákoně, ovšem za předpokla- du, že jsou prvkům A, B, C a D podobné je —————————— ŠÍ mm hi ———— — MON o 747 (srov. Knapp, V.: Teorie práva. C. H. Beck, 1995, str. 173). Jestliže tedy de- monstrativně vypočtená opatření k ná- pravě mají povahu zákazů určitého chování (non facere), pak z dalších, vý- slovně neuvedených, nápravných pro- středků budou přípustné jenom ty, které mají obdobnou povahu.
Povinnost uhra- dit někomu určitou peněžní částku je povinností někomu něco splnit facere), a demonstrativnímu výčtu nápravných prostředků podle zákona o cenných pa- pírech se tedy vymyká. Nadto je třeba poznamenat, že Komi- se není vůbec nadána pravomocí rozho- dovat o povinnosti jednoho subjektu uhradit druhému subjektu peněžní část- ku, která odpovídá majetkové újmě, jež mu v důsledku protiprávního jednání vznikla; to přísluší výlučně soudu jednají- címu a rozhodujícímu v civilním řízení soudním.
Lze tedy konstatovat, že správní orgány nerespektovaly ústavní zásadu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví, ale naopak tyto meze výrazně překročily. 747 Služební poměr příslušníka Policie České republiky: náhrada škody k $ 79 zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (v textu též „zákon o služebním poměru“) V rozhodnutí, jímž se policistovi ukládá povinnost nahradit škodu, se správní orgán musí vypořádat s otázkou, zda a z jakého titulu přichází v úvahu odpovědnost policisty za škodu.
Je třeba rozlišovat mezi odpověd- ností za hodnoty svěřené k vyúčtování na základě dohody o hmotné odpo- vědnosti ($ 77 a $ 78 zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru pří- slušníků Policie České republiky) a odpovědností za ztrátu součásti výstroje, výzbroje, nástrojů a jiných předmětů, které byly policistovi svěře- ny na písemné potvrzení ($ 79 téhož zákona).
Banka Č. proti Komisi pro cenné papíry o opatření k nápravě.
Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného rozhodnutí prezídia ze dne 10. 4. 2001 dospěl k jednoznačnému závěru o jeho nezákonnosti, a proto je dle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Vzhledem k tomu, že zjištěná nezákonnost má svůj původ v rozhodnutí Komise, jsou dány okolnosti pro použití § 78 odst. 3 s. ř. s., tedy pro zrušení i tohoto rozhodnutí. Věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení, v němž budou správní orgány vázány právními názory vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud podotýká, že v tomto řízení nerozhodoval meritorně o otázce, zda I., a. s., porušila § 79 zákona o cenných papírech či nikoliv. Předmět soudního řízení byl jiný, a pokud by se za této situace soud vyjadřoval i k vině či nevině I., a. s., ohledně porušení § 79 zákona o cenných papírech, zasahoval by tím do sféry vyhrazené veřejné správě. Žalobce dosáhl v řízení plného úspěchu, a proto má dle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Náklady řízení představují celkem 9 146 Kč; tato částka se skládá ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 1 000 Kč, z paušální odměny advokáta ve výši 3 500 Kč [§ 11 vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů řízení v občanském soudním řízení, a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb. o odměnách advokátů a náhradách za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], pěti paušálních náhrad po 75 Kč, náhradě cestovních nákladů ve výši 2 470 Kč (cesta Praha - Brno a zpět) a náhradě za promeškaný čas [5 hodin při sazbě 50 Kč za započatou půlhodinu (§ 14 odst. 3 advokátního tarifu)]. Protože zástupcem žalobce je advokát, který je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 1 301 Kč, odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í: Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 20. července 2004 JUDr. Josef Baxa předseda senátu