576 Ceny: nájemné a úhrada za plnění poskytovaná s užíváním bytu - k$5a 615 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (v textu též „zákon o ce- nách“) k'$ 11 odst. 3 vyhlášky č č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění posky- tovaná 5 užíváním bytu 94 téxtu též „vyhláška o nájemném z bytu“) : VA odst. 3 vyhlášky č. 176/ 1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za pl- nění poskytovaná s užíváním bytu,*) vyplývá, že cena za užívání výtahu mů- že být mezi pronajímatelem a nájemci sjednána. jen do výše ceny obvyklé. Překročení této ceny je sice porušením cenových předpisů, avšak nikoliv takovým, které by bylo možno kvalifikovat podle $ 15 odst. 1 písm. a) záko- na č. 526/ 1990 Sb., o cenách, neboť se nejedná o cenu úředně stanovenou.
Soud se nejprve zabýval otázkou ulo- žení pokut podle $ 17 odšt. 1 písm. b) zá- kona o cenách. K tomu zejména uvádí, že úvaha týkající se uložení pokuty musí vycházet z kritérií v právním předpise k tomu určených. Pokud cenové kontrol- ní orgány podle $ 17 odst. 1 zákona o ce- nách zjistí, že došlo k porušení cenových předpisů podle $ 15 tohoto zákona, uloží prodávajícímu nebo kupujícímu poku- tu. Podle $ 17 odst. 2 téhož zákona při- hlédnou cenové kontrolní orgány při ur- čování výše pokuty podle odstavce 1 písm. b) citovaného ustanovení zejména k době trvání protiprávního jednání, mí- ře zavinění a rozsahu poškození kupují- cích nebo prodávajících.
Jak patrno, ustanovení $ 17 odst. 2 zákona o cenách uvádí demonstrativní výčet kritérií pro stanovení výše pokuty. Dává-li právní předpis správnímu orgánu pro určení výše pokuty k dispozici výslovně určitá kritéria, je třeba, aby se jimi správní ot- gán zabýval. V odůvodnění rozhodnutí Finanční- ho ředitelství v Brně ze dne 24. 1.2001 je k uložení pokuty ve výší 5000 Kč (celko- vá výše 36 761 Kč) toliko uvedeno, že po- kuta byla uložena s přihlédnutím k době trvání zjištěného stavu a rozsahu poško- zení; v odůvodnění však chybí nejen dal- ší kritérium (míra zavinění), ale přede- vším dostatečné odůvodnění všech kritérií.
Z odůvodnění rozhodnutí žalo- vaného o odvolání pak vyplývá, že žalo- vaný pro stanovení výše pokuty, která je podle něj uložena při spodní hranici možného rozsahu, přihlížel k míře zavi- nění, k době trvání protiprávního jedná- ní i k tomu, že účastníkovi řízení by po zaplacení vznikl neoprávněný majetko- vý prospěch. V odůvodnění rozhodnutí pro stanovení pokuty ve výši 1000 Kč, která je podle žalovaného rovněž ulože- nana spodní hranici možného rozsahu, je dále toliko uvedeno, že žalovaný při- hlédl k zákonným kritériím uvedeným v $ 17 odst. 2 zákona o cenách.
Institut správního uvážení s ohledem na jeho možnou přezkoumatelnost ve správním soudnictví, ale i s ohledem na jeho sro- zumitelnost pro účastníky řízení, vyža- duje, aby se správní orgán výslovně zmí.. nil o všech v demonstrativním výčtu uvedených kritériích a dostatečně je odůvodnil. Dále je nezbytné objasnit, která další v demonstrativním výčtu vý“ slovně neuvedená kritéria byla. vzata v úvahu, a pokud nikoliv, z jakého důvo- du k nim správní orgán nepřihlížel. Vzhledem k tomu, že správní orgány VÝ- še uvedený postup neakceptovaly, při- svědčil Nejvyšší správní soud žalobci a konstatoval, že se jedná o vadu řízení.
K námitce týkající se nesprávného právního posouzení věci při výkladu $ 1 odst. 4 zákona o cenách soud nejprve připomíná, že podle tohoto ustanovení se zákon nevztahuje na odměny, úhrady, poplatky, náhrady škod a nákladů a úro- ky, upravené zvláštními předpisy. Ač ne- ní v žalobní námitce přímo uvedeno, že se jedná o výklad ve vztahu k nájemné- mu z bytu, dovozuje soud tuto skuteč- nost z celého řízení v dané věci. Soud dále konstatuje, že pro dostatečný a uspokojivý výklad právních norem zpravidla nepostačuje použít metody 571 576 jazykové, nýbrž že je nutno využít i me- tody další a výsledný Závěr se musí jevit jako průnik všech v úvahu přicházejí- cích metod.
Jelikož samotný zákon o ce- nách zmocnil k vydání vyhlášky o nájem- ném z bytu, bylo by nelogické a úmyslu zákonodárce odporující, kdyby na jeho základě vydaná prováděcí vyhláška byla z použití zákona vyloučena. Na tom ne- mění nic ani skutečnost, že zmocňující ustanovení bylo ze zákona o cenách později vypuštěno a nahrazeno jiným (k tomu srov. nález. Ústavního soudu č. 3/2000, Sb. ÚS, sv. č. 18, nález č. 93). Ostatně existence předpisu upravující- ho pouze způsob určení maximální výše cen bez jakékoliv možnosti jejich kon- troly se za této situace z pohledu soudu jeví jako nesmyslná, neboť argumentem reďductio ad absurdum by z tohoto vy- plývalo, že vyhláška by toliko určila, v ja- ké výši má být stanoveno nájemné z bytu a úhrady za plnění poskytované s užívá- ním bytu, avšak tato povinnost by nemo- hla být vymáhána, resp. nemohlo by být kontrolováno její dodržování, což by ná- sledně umožnilo pronajímatelům stano- vit nájemné v jakékoliv výši.
Tomuto vý- kladu svědčí i skutečnost, že nájemné je zařazeno výměrem Ministerstva financí č. 01 do seznamu zboží, s nímž výslovně počítá zákon o cenách. Na základě výše uvedených interpretací proto soud do- vozuje, že pokud je určitá úhrada upra- vena zvláštním předpisem, nemusí být za takovéto formulace zákona (ustanove- ní $ 1 odst. 4 zákona o cenách) bez další- ho vyloučeno, aby se podle daného záko- na postupovalo, resp. se podle něj ukládaly pokuty. Konkrétně pro vztah zákona o cenách a vyhlášky o nájemném z bytu platí, že citovaný zákon se na vy- hlášku vztahuje a za její porušení lze podle tohoto zákona ukládat sankce.
V této námitce proto soud žalobci nepři- svědčil. 572 Společně k námitce týkající se ne- správného právního posouzení účtování ceny za užívání výtahu a námitce týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů při určení ceny ob- vyklé soud uvádí, že podle ustanovení $ 15 odst. 1 zákona o cenách, které bylo podkladem pro rozhodnutí o uložení pokuty, prodávající poruší cenové před- pisy, jestliže prodává za cenu vyšší než maximální nebo pevnou úředně stano- venou cenu v souladu s $ 5.
Jelikož v předpisech nebo rozhodnutích není stanovena regulace ceny pro užívání vý- tahu, tedy cena této služby (cena výta- hu), a tuto službu poskytuje sám pronají- matel, vyplývá z ustanovení $ Il vyhlášky o nájemném z bytu, že cena za užívání výtahu se sjednává do výše cen obvyklých v místě a čase plnění. Ustano- vení $ 5 zákona o cenách, které žalobce údajně porušil, pak uvádí, že úředně sta- novené ceny jsou ceny určeného druhu zboží stanovené cenovými orgány jako maximální, pevné nebo minimální, nebo místními orgány jako maximální, a dopl- ňuje, že maximální cena je cena, kterou není přípustné překročit; pevná cena je cena, kterou není přípustné změnit; a minimální cena je cena, kterou není přípustné snížit.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že má-li se jednat o cenu maxi- mální, je třeba, aby se jednalo o cenu ur- čeného druhu zboží, a především, aby ji stanovil cenový orgán. Protože cena za užívání výtahu takovýmto rozhodnutím cenového orgánu stanovena nebyla, ne- ní cena obvyklá (tedy cena za užívání vý- tahu) zároveň i cenou maximální v kon- textu ustanovení $ 5 zákona o cenách a žalobce nemohl porušit jeho $ 15 odst. 1 písm. a). V této námitce soud proto ža- lobci přisvědčil a konstatuje, že se jedná o nesprávné právní posouzení věci; roz- hodnutí je proto v této části nezákonné.
Soud však dále poznamenává, že $ 11 odst. 3 vyhlášky o nájemném z bytu v pří- padě, že některé služby poskytuje sám pronajímatel (což je i případ výtahu), stanoví, že v takovém případě se ceny sjednávají jen do výše cen obvyklých v místě a čase plnění. Z tohoto podle soudu vyplývá, že cena za užívání výtahu může být sjednána právě jen do výše ce- ny obvyklé. V případě překročení ceny obvyklé pak dochází k porušení ceno- vých předpisů, avšak takové porušení ce- nových předpisů nelze podřadit pod ustanovení $ 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách.
K námitce týkající se samotného určení ceny obvyklé soud doplňuje, že z odů- vodnění rozhodnutí vyplynulo, že žalo- vaný stanovil průměrnou cenu za užívá- ní výtahu aritmetickým průměrem cen za užívání výtahů a na základě provede- né analýzy dospěl k závěru, že zjištěné ceny převyšující částku 596 Kč/osoba/rok mají marginální význam. Z těchto závěrů poté žalovaný dovodil, že jako cenu ob- vyklou je možno akceptovat cenu maxi- : málně ve výši 596 Kč/osoba/rok. Taková- to úvaha: dovozující, že právě ceny převyšující danou částku mají marginál- ní význam, a následně vedoucí k závěru, že cena v této výši je cenou obvyklou .
(navíc beroucí v potaz nahodile vybrané domy), se tak nutně jeví jako nepřezkou- matelná. Soud proto konstatuje, že ne- ní-li právní normou stanoven mechanis- mus určení ceny obvyklé a k jejímu ur- čení je povolán správní orgán, je třeba k určení.ceny obvyklé přistupovat se zvláštním zřetelem a její výši určovat na základě objektivních kritérií a tak, aby závěry správního orgánu vedly ke spo- lehlivému úsudku a bylo možno způsob jejího určení a samotnou výši ceny obvy- klé přezkoumat. Vzhledem k tomu, že ža- lovaný takto nepostupoval, se tedy jedná o vadu řízení.
Soud proto přisvědčil žalobci i v této námitce a rozhodnutí shledal v dané části nepřezkoumatelným. K dalším námitkám, zda cena obvyklá má být stanovena jedinou konkrétní částkou či matematickým výpočtem, pří- padně zda je třeba vycházet z dalších re- levantních informací, soud uvádí, že za- sahovat do výběru kritérií nebo určovat, ke kterému z kritérií má správní orgán pro určení ceny obvyklé přihlížet, mu nepřísluší a nechává výběr kritérií na správním orgánu, přičemž však opakuje, že tato kritéria musí vést ke spolehlivé- mu a objektivnímu závěru.
Rovněž k ná- mitce, zda je třeba odpisy výtahu zahr- nout do ceny za užívání výtahu, soud připojuje, že mu o této námitce nepří- sluší rozhodovat, neboť je povolán k pře- zkumu zákonnosti, a nikoliv k určování ceny obvyklé a jejích složek. Nejvyšší správní soud se z důvodu podobnosti a vzájemné provázanosti vy- jádřil společně rovněž k námitkám týka- jícím se nepřezkoumatelnosti rozhodnu- tí v části, která se věnuje překročení maximální ceny při účtování nákladů na odečty měřidel a jejich zpracování, a k námitkám týkajícím se nesprávného právního hodnocení nákladů odečtů měřidel, jejich zpracovávání a rozúčtová- ní.
K tomu konstatuje, že ustanovení $ 11 odst. 1 vyhlášky o nájemném z bytu uvá- dí, že v nájemném nejsou zahrnuty ceny služeb. Ve výslovném výčtu v rámci to- hoto ustanovení náklady na odečty měři- del a jejich zpracování a rozúčtování me- zi službami uvedeny nejsou, nicméně lze je případně jako tzv. další služby pronají- matele s nájemcem dohodnout. Soud proto přisvědčil žalobci v námitce, zda lze tyto náklady sjednat na základě vzá- jemných dohod mezi pronajímatelem a nájemcem, a v této námitce shledal ne- zákonnost rozhodnutí žalovaného.
Ob- 573 577 dobně lze podle soudu samozřejmě sjed- nat i náklady na správu domu, do kte- rých by tato položka mohla být zahrnuta. Avšak pro případy, kde by takovéto ná- klady dohodou sjednány nebyly, není ža- lobce s ohledem na citované ustanovení vyhlášky oprávněn k rozúčtování nákla- dů, a považovalli žalovaný tuto okolnost za cenovým předpisům odporující, cito- vaná ustanovení zákona či vyhlášky ne- porušil. V těchto námitkách proto soud žalobci nepřisvědčil. (uch)
Ing. Jan V. v B. proti Ministerstvu financí o uložení pokuty
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 16. prosince 2009
JUDr. Bohuslav Hnízdil předseda senátu
i za poskytování těchto služeb. Žalobce dále uvedl, že odečty měřidel slouží ke stanovení množství poskytnuté služby a proto odečty měřidel, jejich zpracovávání a rozúčtování na nájemce je nutno zahrnout do ceny příslušné služby, přičemž lze navíc v souladu s § 11 odst. 1 citované vyhlášky (…mezi služby patří i další služby, na nichž se pronajímatel s nájemcem dohodne…) uzavřít i na jejich poskytování dohody, které pronajímatel (žalobce) uzavřel a předložil ve správní řízení.
Žalobce dále uvedl, že považuje za nesporné, že ceny uvedených služeb nejsou cenami úředně stanovenými podle § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, neboť se nejedná o ceny maximální, pevné či minimální. Proto podle žalobce nemohl účtováním poplatků za odečty měřidel, jejich zpracování a rozúčtováním na jednotlivé nájemce v ceně příslušné služby porušit § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách nerespektováním závazného postupu dle § 5 citovaného zákona a rozhodnutí je v této části nezákonné, neboť spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Na základě výše uvedeného žalobce navrhuje zrušení označených rozhodnutí, tedy rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně a požaduje náhradu nákladů řízení. Žalovaný podal k žalobě na výzvu soudu písemné vyjádření, ve kterém uvedl zejména následující podstatné skutečnosti:
K námitce týkající se porušení zásady dvojinstančnosti žalovaný uvedl, že v souladu § 59 odst. 1 správního řádu odstranil zjištěné vady rozhodnutí týkající se účtování cen za používání výtahu, a proto nebylo třeba, aby celou věc znovu projednávalo Finanční ředitelství v Brně, neboť všechny podklady byly k dispozici žalovanému a v zájmu rychlosti a hospodárnosti řízení bylo vhodnější zjištěné nedostatky odstranit v odvolacím řízení.
K námitce, že žalovaný rozhodoval na základě skutečností, které nebyly součástí spisu, nebo s nimiž žalobce nebyl seznámen, žalovaný uvedl, že podkladem pro rozhodnutí žalovaného byly výhradně písemnosti, které byly součástí zaslaného spisu od prvoinstančního orgánu. Z těchto písemností však žalovaný vyvodil jiné závěry a důsledky než prvoinstanční správní orgán a na základě toho uložil nižší pokutu. Žalobce měl podle žalovaného možnost se podrobně seznámit s celým spisovým materiálem, měl možnost se vyjádřit ke všem podkladům obsaženým ve spise, navrhnout jejich doplnění, popř. vznést další námitky. Na dopis žalovaného, ve kterém byl žalobce k tomuto vybízen, žalobce podle žalovaného nijak nereagoval.
K námitce, že rozhodnutí není přezkoumatelné pro nedostatek důvodů v části, která se týká určení obvyklé ceny za užívání výtahu, žalovaný uvedl, že odkazuje na své vyjádření k předchozí námitce (viz výše). Žalobce neprojevil podle žalovaného v odvolacím řízení žádný zájem, aby se seznámil s podklady pro rozhodnutí, ačkoliv byl k tomu písemně vyzván, včetně možnosti osobního projednání věci. Dále žalovaný zdůrazňuje, že spis obsahuje dostatek podkladů pro určení ceny obvyklé; postup jejího určeníje uveden v odůvodnění rozhodnutí, přičemž jako cena obvyklá byla navíc shledána cena, která výrazně převyšuje cenu průměrnou.
K námitce týkající se překročení maximální ceny při účtovaní nákladů na odečty měřidel a jejich zpracování a námitce, že odečty měřidel a jejich zpracování mohou být chápány jako zvláštní služba, žalovaný uvedl, že v rozhodnutí žalovaného je poukazováno na to, že náklady na odečty měřidel nemají charakter nákladů vynaložených na konkrétní službu a odkazuje na vyhlášku č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu.
K námitce týkající se ukládání pokut podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona o cenách žalovaný uvedl, že porovnával výši pokuty 4000 Kč s možným získaným neoprávněným majetkovým prospěchem a pokutu uložil v částce, která je podstatně nižší, než tento prospěch (cca 1/3). Tím tak konkretizoval jedno z důležitých hledisek pro výši pokuty, kterým je rozsah poškození kupujících. Totéž se týká druhé části pokuty ve výši 1000 Kč, kde byla pokuta uložena zhruba v 1/4 možného neoprávněného prospěchu. K námitce týkající se nesprávného právního výkladu § 1 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách žalovaný uvedl, že odkazuje na své vyjádření v rozhodnutí o odvolání.
K námitce týkající se účtování ceny za užívání výtahu žalovaný uvedl, že není možné ze zákona č. 526/1990 Sb., o cenách vyvodit závěr, že maximální cena musí být stanovena konkrétní absolutní částkou a doplnil, že výše ceny obvyklé představuje maximální hranici ceny, kterou není možné překročit. S ohledem na uváděné skutečnosti žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl a účastníkům nepřiznal náhradu nákladů řízení. Soud vyžádal od žalovaného spisový materiál, ze kterého vyplynuly následující podstatné skutečnosti:
Finanční ředitelství v Brně zahájilo u žalobce dne 25. září 2000 cenovou kontrolu, která byla ukončena dne 8. listopadu 2000. Dne 20. prosince 2000 bylo na základě podnětu z cenové kontroly zahájeno vůči žalobci správní řízení. Rozhodnutím Finančního ředitelství v Brně ze dne 24. ledna 2001, č. j. 270/11055/378/00 R - 1 byla žalobci v souladu s § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a § 17 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách uložena pokuta ve výši 36 761 Kč za porušení § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, kterého se měl žalobce dopustit nerespektováním § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách při účtování nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a to v období od 1.
června 1998 do 30. června 2000. Podle odůvodnění rozhodnutí byla, z celkové výše pokuty, pokuta ve výši 31 671 Kč uložena podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, a pokuta ve výši 5000 Kč podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 15. února 2001 odvolání. Dne 12. března 2001 byl žalobci zaslán dopis, ve kterém žalovaný uvedl, že Finanční ředitelství v Brně žalovanému podle ustanovení § 57 odst. 2 správního řádu postoupilo odvolání; současně žalovaný uvedl, že s tímto odvoláním byl žalovanému zaslán Protokol o kontrole dodržování zákona č. 526/1990 Sb., o cenách ze dne 13.
11. 2000, dopis Ing. V. z 27. 11. 2000, Dodatek č. 1 k Protokolu, dopis Ing. V. z 12. 12. 2000, oznámení o zahájení správního řízení ze dne 20. 12. 2000 a výše uvedené prvostupňové rozhodnutí. Žalovaný dále v dopise uvedl, že v souladu s ustanovením § 33 a § 34 správního řádu tímto umožňuje, aby se žalobce před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k výše jmenovaným podkladům, popř. navrhl jejich doplnění, tak aby rozhodnutí žalovaného mohlo být vydáno na základě úplných a přesně zjištěných skutečností a žádá o sdělení dalších skutečnosti, které by mohly ovlivnit správní řízení a konečné rozhodnutí.
Kontrolou dokumentů obsažených ve správním spisu, který byl předložen Nejvyššímu správnímu soudu, bylo zjištěno, že Přehled cen za užívání výtahu v Brně v roce 1999 se ve správním spisu nachází. Rozhodnutím žalovaného ze dne 26. dubna 2001, č. j. 16/26513/2001/884 bylo v odvolacím řízení prvostupňové rozhodnutí změněno tak, že pokuta se ukládá v celkové výši 23 382 Kč, a to podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Z celkové výše pokuty byla pokuta ve výši 18 382 Kč uložena podle písm. a) citovaného ustanovení zákona, kterého se žalobce dopustil tím, že v období od 1.
června 1998 do 30. června 1999 při vyúčtování ceny z užívání výtahu v domě R. 4, B. uplatnil vůči nájemníkům vyšší než maximální cenu podle § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách; pokuta ve výši 4000 Kč byla uložena podle písm. b) citovaného ustanovení zákona, kterého se žalobce dopustil tím, že v období od 1. července 1999 do 30. června 2000 vyúčtování cen služeb (užívání výtahu) v domě R. 4, B. uplatnil vůči nájemníkům vyšší než maximální ceny podle § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách; a pokuta ve výši 1000 Kč byla uložena podle písm. b) citovaného ustanovení zákona, kterého se žalobce dopustil tím, že v období od 1.
července 1999 do 30. června 2000 při účtování ceny dalších služeb (dodávka tepla, vody, apod.) uplatnil vůči nájemníkům vyšší než maximální ceny podle § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Při stanovení pokuty ve výši 4000 Kč žalovaný uvedl, že pokuta je stanovena při spodní hranici možného rozsahu, a že při stanovení výše pokuty bylo přihlédnuto k míře zavinění, k době trvání protiprávního jednání i tomu, že účastníkovi řízení by po zaplacení vznikl neoprávněný majetkový prospěch ve výši cca 11 000 Kč. Při stanovení pokuty ve výši 1000 Kč žalovaný uvedl, že pokuta je uložena na spodní hranici možného rozsahu, a že přihlédl k zákonným kritériím uvedeným v § 17 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
V daném případě se jedná o žalobní věc, která napadla v roce 2001 u Vrchního soudu v Praze. Protože věc nebyla Vrchním soudem v Praze skončena do 31. 12. 2002, byla dle ustanovení § 132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), postoupena Nejvyššímu správnímu soudu k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu.
Nejvyšší správní soud vyzval žalobce, aby označil důkazy k prokázání žalobních námitek (žalobních bodů), které uvedl v žalobě. Rovněž vyrozuměl žalovaného k možnosti navrhnout důkazy k vyvrácení žalobních námitek uvedených v žalobě. Výzvou ze dne 19. 3. 2003 vyrozuměl Nejvyšší správní soud žalobce i žalovaného o možnosti dokončit řízení rozhodnutím ve věci samé bez toho, aby bylo nařizováno jednání. Žalobce souhlasil, aby bylo o věci rozhodnuto bez nařízení jednání, žalovaný se ve stanovené lhůtě nevyjádřil a Nejvyšší správní soud na základě ustanovení § 51 s. ř. s. dovodil, že s projednáním věci bez jednání souhlasí; námitka podjatosti k složení senátu Nejvyššího správního soudu, který věc podle rozvrhu práce rozhoduje, nebyla žádným z účastníků vznesena.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení předcházející jeho vydání a shledal žalobu důvodnou. O jednotlivých námitkách uvážil soud takto:
K námitce týkající se porušení dvojinstančnosti správního řízení z důvodu, že Finanční ředitelství v Brně uložilo pokutu za porušení cenové regulace při účtování nájemného, žalovaný však uložil pokutu za porušení účtování ceny za službu užívání výtahu, tedy rozhodoval o otázce, o které nebylo doposud jednáno, čímž došlo podle žalobce i k odnětí možnosti podat proti takovému rozhodnutí řádný opravný prostředek, Nejvyšší správní soud uvádí, že s ohledem na zásadu jednotnosti správního řízení před oběma stupni, je pro zodpovězení této námitky třeba vyjít z důvodů pro zahájení řízení před Finančním ředitelstvím v Brně, z údajů uvedených v protokolu o cenové kontrole a jeho dodatků, resp. z údajů uvedených ve vyrozumění o podkladu rozhodnutí a tyto porovnat s konečnými závěry v celé věci, tedy se správními rozhodnutími.
Protože řízení bylo zahájeno pro porušení cenových předpisů, resp. protokol a jeho dodatky výlučně pojednávají o porušení cenových předpisů, a nejen o porušení § 15 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách a rovněž vyrozumění o podkladu rozhodnutí s tímto koresponduje, přičemž v řízení v prvním stupni byla uložena pokuta za porušení § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, kterého se měl žalobce dopustit nerespektováním § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, tedy za porušení cenových předpisů a v řízení v druhém stupni byla uložena pokuta sice podle § 17 písm. a) a b) citovaného zákona, ale rovněž za překročení maximálních cen podle § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, tedy obdobně za porušení cenových předpisů, zůstává předmět řízení stejný a nejde o změnu skutkové podstaty, pro kterou byla pokuta uložena, ale pouze o jeho jinou právní kvalifikaci.
Toto zdůvodnění uvádí Nejvyšší správní soud i k dalším námitkám, zda k porušení dvojinstančnosti správního řízení nedošlo i v případě uplatnění odpisů výtahu a navazující námitce týkající se účtování nákladů resp. odečtů měřidel a jejich zpracování do ceny příslušné služby. Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud neshledal v souzené věci porušení dvojinstančnosti řízení a žalobci v této námitce nepřisvědčil. Nejedná se proto o vadu řízení.
Rovněž u námitky týkající se podkladů pro rozhodnutí nepřisvědčil Nejvyšší správní soud žalobci a konstatuje, že žalobce měl možnost se podrobně seznámit se spisovým materiálem, měl možnost se vyjádřit ke všem podkladům obsaženým ve spise, navrhnout jejich doplnění, této možnosti však, jak vyplynulo ze správního spisu, nevyužil; ze správního spisu také vyplynulo (viz výše), že Přehled cen za užívání výtahu v Brně v roce 1999 byl ve správním spisu založen a žalobce se s ním v případě nahlédnutí do spisu před rozhodnutím žalovaného seznámit mohl.
Skutečnost, že žalovaný opomenul v dopise, kterým vyrozumíval žalobce v souladu s § 33 a § 34 správního řádu (ostatně tak činil nad rámec povinností vyplývajících ze správního řádu a naopak všechny tam stanovené povinnosti splnil) jmenovitě uvést veškeré dokumenty, nezpůsobuje porušení práva vyjádřit se k podkladu rozhodnutí, ke způsobu jeho zjištění, popřípadě možnosti navrhnout jeho doplnění, ani nevede k porušení zásad součinnosti či aktivní účasti účastníků správního řízení a nejedná se proto o vadu řízení.
K námitce týkající uložení pokut podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách Nejvyšší správní soud uvádí, že úvaha týkající se uložení pokuty musí vycházet z kritérií v právním předpise k tomu určených. Ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách stanoví, že pokud cenové kontrolní orgány zjistí, že došlo k porušení cenových předpisů podle § 15 tohoto zákona, uloží prodávajícímu nebo kupujícímu pokutu a) ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu za období, v němž byl získán, nejdéle však za tři roky zpět ode dne zjištění, nebo b) do výše 1 000 000 Kč, nelze-li neoprávněně získaný majetkový prospěch vyčíslit, nebo jestliže neoprávněně získaný majetkový prospěch nevznikl.
Ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách pak stanoví, že při stanovení výše pokuty podle odstavce 1 písm. b) citovaného ustanovení přihlédnou cenové kontrolní orgány zejména k době trvání protiprávního jednání, míře zavinění a rozsahu poškození kupujících nebo prodávajících. Jak patrno, ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách uvádí demonstrativní výčet kritérií pro stanovení výše pokuty. Dává-li právní předpis správnímu orgánu pro určení výše pokuty k dispozici výslovně určitá kritéria, je třeba, aby se jimi správní orgán zabýval.
V odůvodnění rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 24. ledna 2001, č. j. 270/11055/378/00 R - 1 je k uložení pokuty ve výši 5000 Kč (celková výše 36 761 Kč) toliko uvedeno, že pokuta byla uložena s přihlédnutím k době trvání zjištěného stavu a rozsahu poškození, v odůvodnění však chybí další kritérium (míra zavinění), ale především dostatečné odůvodnění kritérií všech. Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného o odvolání proti označenému rozhodnutí pak toliko vyplývá, že žalovaný pro stanovení výše pokuty ve výši 4000 Kč, která je podle žalovaného uložena při spodní hranici možného rozsahu, přihlížel k míře zavinění, k době trvání protiprávního jednání, i k tomu, že účastníkovi řízení by po zaplacení vznikl neoprávněný majetkový prospěch ve výši cca 11 000 Kč; v odůvodnění rozhodnutí pro stanovení pokuty ve výši 1000 Kč, která je podle žalovaného rovněž uložena na spodní hranici možného rozsahu, je dále toliko uvedeno, že přihlédl k zákonným kritériím uvedeným v § 17 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
Institut správního uvážení při své realizaci s ohledem na jeho možnou přezkoumatelnost ve správním soudnictví, ale i s ohledem na jeho srozumitelnost účastníkům řízení, vyžaduje, aby všechna v demonstrativním výčtu uvedená kritéria byla výslovně zmíněna a dostatečně odůvodněna, aby bylo uvedeno, které další v demonstrativním výčtu výslovně neuvedené kritéria byla vzata v úvahu a pokud nikoliv, z jakého důvodu k nim správní orgán nepřihlížel. Protože správní orgány v souladu s výše uvedeným nepostupovaly, přisvědčil Nejvyšší správní soud žalobci a konstatuje, že se jedná o vadu řízení.
K námitce týkající se nesprávného právního posouzení při výkladu § 1 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách Nejvyšší správní soud uvádí, že ustanovení § 1 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách stanoví, že zákon se nevztahuje na odměny, úhrady, poplatky, náhrady škod a nákladů a úroky, upravené zvláštními předpisy. Ač není v žalobní námitce přímo uvedeno, že se jedná o výklad ve vztahu k vyhlášce č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu, dovozuje Nejvyšší správní soud tuto skutečnost z celého řízení (v obsahu spisu pak zejména z textu odvolání žalobce) v této věci.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že pro dostatečný a uspokojivý výklad právních norem zpravidla nepostačuje použít metody jazykové, nýbrž že je nutno využít i metody další (teleologické, logické, historické, systematické, komparativní apod.) a výsledný závěr se musí jevit jako průnik všech v úvahu přicházejících metod. Z důvodu, že samotný zákon č. 526/1990 Sb., o cenách zmocnil k vydání vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu (viz § 20 odst. 1 citovaného zákona, ve znění účinném do 28.
6. 1994, který stanovil, že Federální ministerstvo financí, ministerstvo financí České republiky a ministerstvo financí Slovenské republiky vydají společně obecně závazné právní předpisy k metodice sjednávání cen, k vymezení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu získaného porušením cenových předpisů, k postupu při regulaci cen, cenové evidenci, poskytování cenových informací a k cenové kontrole) bylo by nelogické a úmyslu zákonodárce odporující, kdyby na jeho základě vydaná prováděcí vyhláška byla z použití zákona vyloučena.
Na tom nemění nic ani skutečnost, že zmocňující ustanovení (§ 20) bylo ze zákona č. 526/1990 Sb., o cenách později vypuštěno a nahrazeno jiným (k tomu nález Ústavního soudu č. 3/2000, Sb. n. u. ÚS, Svazek č. 18, Nález č. 93). Ostatně existence předpisu upravujícího pouze způsob určení maximální výše cen bez jakékoliv možnosti jejich kontroly (i s ohledem na sociální rizika nedodržování výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu) se za této situace jeví jako nesmyslné, neboť argumentem reductione ad absurdum by z tohoto vyplývalo, že vyhláška by toliko stanovila, v jaké výši má být stanoveno nájemné z bytu a úhrady za plnění poskytované s užíváním bytu, avšak vymáhání resp. kontrola jejich dodržování (popř. sankce za jejich nedodržování) by vykonávány být nemohly, což by následně vedlo k možnosti pronajímatelů bez jakýchkoliv postihů stanovit výši nájemného v jakékoliv výši.
Tomuto výkladu svědčí i skutečnost, že nájemné je zařazeno výměrem Ministerstva financí č. 01 do seznamu zboží, s nímž výslovně počítá zákon č. 526/1990 Sb., o cenách (viz § 10). Na základě výše uvedených interpretací proto Nejvyšší správní soud dovozuje, že pokud je určitá úhrada upravena zvláštním předpisem, nemusí být za takovéto formulace zákona (ustanovení § 1 odst. 4 č. 526/1990 Sb., o cenách) bez dalšího vyloučeno podle tohoto zákona postupovat resp. podle něj ukládat pokuty; a konkrétně pro vztah zákona č. 526/1990 Sb., o cenách a vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu platí, že citovaný zákon se na vyhlášku vztahuje a za její porušení lze podle tohoto zákona ukládat sankce.
V této námitce proto Nejvyšší správní soud žalobci nepřisvědčil.
Společně k námitce týkající se nesprávného právního posouzení při účtování ceny za užívání výtahu a námitce týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů při určení ceny obvyklé Nejvyšší správní soud uvádí, že ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, které bylo podkladem pro rozhodnutí o uložení pokuty, stanoví, že prodávající poruší cenové předpisy, jestliže prodává za cenu vyšší než maximální nebo pevnou úředně stanovenou cenu v souladu s § 5. Ustanovení § 11 vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu v odst. 1 pak stanoví, že v nájemném nejsou zahrnuty ceny služeb, kterými jsou ceny za ústřední (dálkové) vytápění a za dodávku teplé vody, úklid společných prostor v domě, užívání výtahu, dodávku vody z vodovodů a vodáren, odvádění odpadních vod kanalizacemi, užívání domovní prádelny, osvětlení společných prostor v domě, kontrolu a čištění komínů, odvoz popela a smetí, odvoz splašků a čištění žump a vybavení bytu společnou televizní a rozhlasovou anténou, popřípadě další služby, na nichž se pronajímatel s nájemcem dohodne.
Odst. 2 citovaného ustanovení dále uvádí, že ceny služeb se sjednávají podle zvláštních předpisů nebo rozhodnutí cenového orgánu, a že není-li v těchto předpisech nebo rozhodnutích stanovena regulace sjednaných cen služeb a jde-li o služby, které neposkytuje sám pronajímatel, sjednávají se jejich ceny ve výši odpovídající cenám obvyklým v místě a čase plnění, které dodavatelé těchto služeb uplatňují vůči pronajímatelům. Ustanovení odst. 3 poté doplňuje, že poskytuje-li některé služby sám pronajímatel, sjednávají se jejich ceny jen do výše cen obvyklých v místě a čase plnění.
Z důvodu, že v předpisech nebo rozhodnutích není stanovena regulace ceny pro užívání výtahu, tedy cena této služby (cena výtahu), a tuto službu poskytuje sám pronajímatel, vyplývá z citovaných ustanovení, že cena za užívání výtahu se sjednává do výše cen obvyklých v místě a čase plnění. Ustanovení § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, které měl žalobce porušit, pak uvádí, že úředně stanovené ceny jsou ceny určeného druhu zboží stanovené cenovými orgány jako maximální, pevné nebo minimální, nebo místními orgány jako maximální a doplňuje, že maximální cena je cena, kterou není přípustné překročit; pevná cena je cena, kterou není přípustné změnit; a minimální cena je cena, kterou není přípustné snížit.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že má-li se jednat o cenu maximální, je třeba, aby se jednalo o cenu určeného druhu zboží a především, aby ji stanovil cenový orgán. Protože cena za užívání výtahu takovýmto rozhodnutím cenového orgánu stanovena nebyla, není cena obvyklá (tedy cena za užívání výtahu) zároveň i cenou maximální v kontextu ustanovení § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách a žalobce nemohl porušit jeho § 15 odst. 1 písm. a). V této námitce proto přisvědčil Nejvyšší správní soud žalobci a konstatuje, že se jedná o nesprávné právní posouzení a rozhodnutí je v této části nezákonné.
Nejvyšší správní soud však poznamenává, že ustanovení § 11 odst. 3 citované vyhlášky (viz výše) v případě, poskytuje-li některé služby sám pronajímatel (což je i případ výtahu), stanoví, že v takovém případě se ceny sjednávají jen do výše cen obvyklých v místě a čase plnění. Z tohoto podle Nejvyššího správního soudu vyplývá, že cena za užívání výtahu, může být sjednána právě jen do výše ceny obvyklé a v případě překročení ceny obvyklé dochází k porušení cenových předpisů, avšak takové porušení cenových předpisů není podřaditelné pod ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
Konkrétně k námitce týkající se samotného určení ceny obvyklé Nejvyšší správní soud doplňuje, že z odůvodnění rozhodnutí vyplynulo, že žalovaný stanovil průměrnou cenu za užívání výtahu ve výši 412 Kč/osoba/rok aritmetickým průměrem cen za užívání výtahů a na základě provedené analýzy dospěl k závěru, že zjištěné ceny převyšující 596 Kč/osoba/rok mají marginální význam. Z těchto závěrů poté žalovaný dovodil, že jako cenu obvyklou je možno akceptovat cenu maximálně ve výši 596 Kč/osoba/rok. Takováto úvaha dovozující, že právě ceny převyšující částku 596 Kč/osoba/rok mají marginální význam, a následně vedoucí k závěru, že cena ve výši 596 Kč/osoba/rok je cenou obvyklou (navíc beroucí v potaz nahodile vybrané domy), se tak nutně jeví jako nepřezkoumatelná.
Nejvyšší správní soud k tomuto konstatuje, že není-li právní normou určen mechanismus určení ceny obvyklé, a k jejímu určení je povolán správní orgán, je třeba k určení ceny obvyklé přistupovat se zvláštním zřetelem a její výši určovat na základě objektivních kritérií a tak, aby závěry správního orgánu vedly ke spolehlivému úsudku a bylo možno způsob jejího určení a samotnou výši ceny obvyklé přezkoumat. Protože takto žalovaný nepostupoval, přisvědčil Nejvyšší správní soud žalobci i v této konkrétní námitce a rozhodnutí shledal v této části nepřezkoumatelným.
Jedná se tedy o vadu řízení.
K doplňujícím námitkám - zda cena obvyklá má být stanovena jedinou konkrétní částkou, či matematickým výpočtem, či zda je třeba vycházet z dalších relevantních informací - Nejvyšší správní soud uvádí, že zasahovat do výběru kritérií, či určovat, ke kterému z kritérií má správní orgán pro určení ceny obvyklé přihlížet, mu nepřísluší a nechává výběr kritérií na správním orgánu, přičemž však opakuje, že tato kritéria musí vést ke spolehlivému a objektivnímu závěru. Rovněž k námitce, zda je třeba odpisy výtahu zahrnout do ceny a užívání výtahu, Nejvyšší správní soud uvádí, že mu o této námitce nepřísluší rozhodovat, neboť je povolán k přezkumu zákonnosti a nikoliv k určování ceny obvyklé a jejím složkám.
Lze tedy shrnout, že cena za užívání výtahu nesplňuje podmínky § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, nejedná se tedy o cenu maximální ve smyslu cit. ustanovení, ale splňuje podmínky § 11 vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu, tedy se jedná o cenu obvyklou a jednáním žalobce tudíž nedošlo k porušení § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Při určení ceny obvyklé je však správní orgán povinen vycházet z objektivních a přezkoumatelných úvah spolehlivě vedoucích ke zjištění ceny obvyklé, přičemž cenu obvyklou je třeba v dikci cenových předpisů chápat jako cenu, kterou není možné překročit.
Nejvyšší správní soud se z důvodu podobnosti a vzájemné provázanosti vyjadřuje společně rovněž k námitkám týkajícím se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí v části, která se týká překročení maximální ceny při účtovaní nákladů na odečty měřidel a jejich zpracování, a k námitkám týkajícím se nesprávného právního hodnocení nákladů odečtů měřidel, jejich zpracovávání a rozúčtování, k čemuž konstatuje, že ustanovení § 11 odst. 1 vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu uvádí, že v nájemném nejsou zahrnuty ceny služeb; ustanovení dále vypočítává, že službami jsou ceny za ústřední (dálkové) vytápění a za dodávku teplé vody, úklid společných prostor v domě, užívání výtahu, dodávku vody z vodovodů a vodáren, odvádění odpadních vod kanalizacemi, užívání domovní prádelny, osvětlení společných prostor v domě, kontrolu a čištění komínů, odvoz popela a smetí, odvoz splašků a čištění žump a vybavení bytu společnou televizní a rozhlasovou anténou, popřípadě další služby, na nichž se pronajímatel s nájemcem dohodne.
Jak patrno ve výslovném výčtu náklady na odečty měřidel a jejich zpracování a rozúčtování uvedeny nejsou, nicméně lze je případně jako tzv. další služby pronajímatele s nájemcem dohodnout (viz ustanovení § 11 odst. 1 citované vyhlášky in fine). Nejvyšší správní soud proto přisvědčil žalobci v námitce, zda lze tyto náklady sjednat na základě vzájemných dohod mezi pronajímatelem a nájemcem a v této námitce shledává nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Obdobně lze podle Nejvyššího správního soudu samozřejmě sjednat náklady na správu domu, do kterých by tato položka mohla být zahrnuta.
Avšak pro ty případy, kde by takovéto náklady dohodou sjednány nebyly, žalobce k rozúčtování nákladů, s ohledem na znění cit. ustanovení vyhlášky (ani jiného cenového předpisu), není oprávněn, a považoval-li žalovaný tuto okolnost za cenovým předpisům odporující, citovaná ustanovení zákona či vyhlášky neporušil. V těchto námitkách proto Nejvyšší správní soud žalobci nepřisvědčil.
U další námitky - žalobce považuje za nesporné, že ceny uvedených služeb nejsou cenami úředně stanovenými podle § 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, neboť se nejedná o ceny maximální, ceny pevné či minimální - je třeba podle Nejvyššího správního soudu vyjít z výše uvedeného, tedy že tyto náklady lze účtovat jen tehdy, jestliže byly takovéto služby mezi pronajímatelem a nájemcem dohodnuty, a v takových případech pak obdobně platí, co bylo výše uvedeno pro ceny za užívání výtahu.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.); přičemž konstatuje, že správní orgán je při novém projednání věci vázán výše uvedenými právními názory soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci, který měl ve věci úspěch, vznikly s tímto řízením náklady v celkové výši 4650 Kč, sestávající se z náhrady zaplacení soudního poplatku ve výši 1000 Kč, odměny právnímu zástupci ve výši 3500 Kč (v souladu s § 11 vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů řízení v občanském soudním řízení), náhrady hotových výdajů 2 x 75 Kč (dle § 13 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů). K uhrazení nákladů řízení soud stanovil přiměřenou lhůtu. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 11. 2. 2004
JUDr. Dagmar Nygrínová předsedkyně senátu