I. Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek podle § 8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli „rigorózním právnickým okem“, ale zohlednit pohled běžného hlasujícího občana. V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat o otázkách v celkovém kontextu správy věcí veřejných a místních a v otázce jednoznačnosti respektovat jejich význam pro oprávněné osoby, které v místním referendu rozhodují. Případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace již při prvním čtení. Striktní interpretace by totiž mohla vést k tomu, že by řada nepohodlných otázek byla „vetována“ s poukazem na jejich nejednoznačnost.
II. Nejednoznačná (kapciózní, sugestivní, matoucí či zcela neurčitá) otázka je sama o sobě důvodem nepřípustnosti podle § 8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, není tedy potřeba „dotvářet“ spojení s výlukovými důvody podle § 7 písm. d). Zatímco výlukový důvod podle § 7 písm. d) zákona o místním referendu směřuje do oblasti rozporu s hmotným právem, § 8 odst. 3 filtruje „procesní“ stránku referenda, jedná se tedy o důvod nepřípustnosti z důvodu formálně vadné formulace otázky.
III. Je-li místní referendum vyhlášeno společně s volbami, které se konají po dva dny, pak se i místní referendum koná ve dvou dnech a ve stejnou dobu jako volby (§ 5 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu).
[30] Místní referendum může být zároveň hybatelem, který spolu s dalšími politickými právy s vazbou na místo (např. soubor práv občanů při jednání obecního zastupitelstva) podporuje aktivitu občanské komunity a posiluje demokratickou legitimitu. Jde o projev občanské kompetence vyjádřit se a rozhodovat o významných místních záležitostech. V této souvislosti je nutno zdůraznit potřebu rozšířit procedurální demokracii, v níž je primární důraz kladen na volby, o politické svobody občanů a jejich aktivní participaci. Místní referendum je tedy institutem umožňující svobodný a přímý projev vůle lokální komunity a posílení účasti občanů v komunální politice.
[31] Referendum, které je iniciativou tzv. zdola, na základě aktivity přípravného výboru navíc prověřuje kvalitu lokální demokracie a nabízí další kanál, díky kterému mají občané přímý vliv na tvorbu politických rozhodnutí v komunitě. Nelze opomenout ani zásadní roli místního referenda coby silného nástroje kontroly místní samosprávy, zejména pak při správě komunálního majetku a hospodaření obce.
[32] Na rozdíl od abstraktních a často vysoce politických otázek spojených tradičně s národními referendy má místní referendum úzkou vazbu k lokálním problémům. Voliči v něm rozhodují o věcech, které dobře znají, o problémech, jež se jich často osobně dotýkají. Na půdorysu české zákonné úpravy fun-
guje referendum tzv. „zdola“ v praxi často jako poslední „veto“ občanů ve věcech náležejících do samostatné působnosti obce, demokratická pojistka na místní úrovni politického rozhodování. Zastupitelstvo obce totiž má zákonnou možnost o takto kritických otázkách místního života samo vyhlásit referendum, zjistit bezprostřední pohled občanů na připravované řešení a případně od nich získat silný mandát pro zásadní změnu obecního života. Pokud zastupitelstvo obce takovou možnost odmítá a snaží se, aniž jsou pro to dány zákonné důvody, všemi dostupnými prostředky místní referendum zablokovat, může to být zároveň signálem, že je „cosi shnilého v Království dánském“.
[33] Občanská společnost se totiž zpravidla aktivizuje zejména tehdy, když jde o sporné obecní záležitosti v oblasti rozpočtové, pozemkové či majetkové. Kontroverzní jsou typicky záměry, které mají vliv na celkový architektonický či přírodní ráz obce a životní podmínky občanů – např. investiční plány v historickém centru měst či v zeleni nebo nakládání s komunálním majetkem a prostředky (výstavba nové školky, radnice, uzavření potenciálně nevýhodných smluv s investory s korupčním potenciálem apod.).
[34] Problematické otázky v místním hlasování, které soudy dosud řešily v rámci přezkumu místních referend, jsou např. tyto: zachování pétanquového hřiště v parku v obci Karlov, otázka výstavby návštěvnického centra pod Lysou horou v obci Malenovice, těžba a výsypka v lese v obci Břežany, výstavba domů v obci Jíloviště na dosud nestavebních pozemcích, výstavba větrných elektráren v obci Chvalovice, výstavby papírny v Zábřehu apod. Z předešlého výčtu vyplývá, že zejména v případech změn, které mají potenciál ovlivnit, často nevratně, tvář obce pro budoucí generace, je důležité, aby zvolení zastupitelé naslouchali hlasu voličů, kterých se plánované řešení bezprostředně dotkne. Ostatně smyslem místního referenda, jak již bylo řečeno, je doplnit klasické demokratické volební schéma, dle kterého občan v rámci čtyřleté periody vhodí do urny hlasovací lístek, o další institut, díky kterému má obec-
ní komunita přímý vliv na řešení konkrétní otázky i v průběhu volebního období.
[35] Při výkladu právních předpisů, které omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je rovněž třeba mít na zřeteli čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Jak již v minulosti v dále citovaných nálezech judikoval Ústavní soud, je tedy nutné, aby orgány při aplikaci a interpretaci zákona o místním referendu nepostupovaly příliš přísně, jinak by hrozilo nebezpečí, že se citovaný zákon stane mrtvým právním předpisem, který znemožní místní referendum efektivně vyhlašovat a konat.
[36] Na druhou stranu nelze pominout ani § 49 zákona o místním referendu, z něhož vyplývá, že „[r]ozhodnutí v místním referendu je pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města a orgány obce a statutárního města závazné“. To v praxi znamená, že orgány obce jsou povinny jednat podle toho, jak bylo v místním referendu o konkrétní otázce rozhodnuto. Je tedy rozhodně potřeba vyloučit situaci, ve které by otázka položená v místním referendu nebo samotné přijaté rozhodnutí byly v rozporu s právními předpisy – § 7 písm. d) zákona o místním referendu.
[37] Ústavní soud však ve svých nálezech pravidelně důrazně varuje před tím, aby soudy vykládaly omezení § 7 písm. d) zákona o místním referendu příliš extenzivně, protože by to bylo zcela v rozporu se smyslem a účelem citovaného zákona, který má umožnit občanům přímou správu věcí náležejících do samostatné působnosti obce. S ohledem na zásady výkladu politických práv je citované ustanovení zákona o tzv. výluce z přípustnosti referenda třeba vztáhnout toliko na případy, ve kterých položená otázka či eventuální výsledek referenda jsou v rozporu s právními normami kogentní povahy (nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 873/09 a ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09 nebo předchozí nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, č. 27/2005 Sb. ÚS).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[38] Ústavní soud konstatuje, že výlukový bod dle § 7 písm. d) zákona o místním referendu „je třeba vykládat teleologicky – s přihlédnutím k účelu a smyslu zákona o místním referendu. Předmětem místního referenda v České republice bývají právě záležitosti nejrůznějších sporných investičních projektů (a jim předcházejícího nakládání s komunálním majetkem), které mohou mít zcela zásadní dopad na životní prostředí a životní podmínky občanů obce (srov. Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2011, s. 60 až 63). Místní referendum iniciované ,zdola‘ přípravným výborem (účelovým společenstvím alespoň tří oprávněných osob ve smyslu § 2, § 9 odst. 1 zákona o místním referendu) představuje často poslední možnost občanů obce zaujmout stanovisko ke kontroverzním investičním záměrům s dalekosáhlými důsledky, jejichž projednání neproběhlo transparentně – nejen v případech vyloženě korupčního jednání, ale i tam, kde orgány obce pouze místní veřejnost nedostatečně informovaly o skutečných parametrech projektu. Dle Ústavního soudu místní referendum je významnou demokratickou pojistkou proti selhání či nezákonnému postupu volených orgánů obce“ (nález ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09).
[39] V podobných intencích se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS. Výše uvedený názor zaujímá rovněž i komentářová literatura (Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2011, s. 70–77 a 93–97).
[40] Městský soud v Praze v předmětném usnesení dospěl pro rozporuplnost, nejednoznačnost a nejasnost jednotlivých otázek k závěru, že místní referendum je nepřípustné podle § 7 písm. d) zákona o místním referendu ve spojení s § 8 odst. 3, neboť by položená otázka byla v rozporu s citovaným zákonem, nebo by závaznost výsledku byla v rozporu s citovaným zákonem.
[41] Požadavek jednoznačnosti otázek upravuje § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, který předepisuje, že otázka položená
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
v místním referendu musí být jednoznačně formulována tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem „ano“ nebo slovem „ne“. Pro hlasování jsou tedy logicky vyloučeny otázky doplňovací, problematika místního referenda musí být uvozena režimem otázky zjišťovací. Další podmínkou je jednoznačnost položené otázky, otázka musí mít v příslušném kontextu relativně přesný význam, který neumožňuje konkurující výklad. Položená otázka tedy zjevně nesmí být matoucí, vnitřně rozporná, dezinformační, sugestivní či kapciózní, nekonkrétní či neurčitá. Ze zákonného znění je rovněž patrné, že podobné požadavky formují i vztah mezi jednotlivými otázkami v případě, že je v místním referendu položeno více otázek. Otázky se tedy nesmí navzájem vylučovat či působit návodně, mohou být však ve vztahu obecného a zvláštního.
[42] Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli rigorózním právnickým okem, které i v jednoduché větě typu „Tak nám zabili Ferdinanda“ najde mnohovýznamnost, ale reflektovat pohled běžného občana, jenž hlasuje v referendu. Tento koncept je v anglosaském common law známý jako reasonable person a je určitým standardem fiktivní osoby, s níž soudy při poměřování operují. Stručně řečeno: běžný volič musí vědět, o čem rozhoduje, čeho se otázka týká, měl by i rozumět důsledkům svého souhlasu či nesouhlasu v místním referendu.
[43] Z nastíněného rámce tedy plyne, že případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace běžnému adresátovi již při prvním čtení. Striktní interpretace by totiž nutně vedla k tomu, že by se zastupitelstva obcí snažila řadu nepohodlných otázek vetovat s poukazem na jejich nejednoznačnost.
[44] Ostatně absolutní lingvistická jednoznačnost je spíše ideálem, kterému je možno se při formulaci otázek přibližovat, než jej reálně docílit. Ani samotná lingvistická věda někdy nenabízí mluvčím jednotná řešení, vždyť živoucí jazyková realita se často jeví jako mnohovrstevnatá a kolísající. I s touto lingvistickou výhradou je ale třeba trvat na tom, že
je žádoucí, aby otázka byla přiměřeně stručná, přehledná a syntakticky nekomplikovaná. Případná delší či složitější otázka nemusí nutně znamenat nejednoznačnost už z toho důvodu, že některé palčivé komunální problémy je obtížné formulovat v krátké a jednoduché větě.
[45] Pokud jde o spojení mezi § 7 písm. d) a § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, Městský soud v Praze při přezkumu otázek, v nichž je problémem jejich tvrzená nejednoznačnost, nesplnění požadavku jednoznačnosti spojuje s rozporem se zákonem, a to přímo se zákonem o místním referendu. Jinými slovy, pojem „právní předpisy“ v § 7 písm. d) zákona o místním referendu interpretuje městský soud v jakési definici kruhem jako rozpor se všemi právními předpisy, tedy i se samotným zákonem o místním referendu.
[46] K naznačené vazbě mezi § 7 písm. d) (rozpor se zákonem) a § 8 odst. 3 (požadavek jednoznačnosti) zákona o místním referendu Nejvyšší správní soud podotýká, že nesdílí tento právní názor. Nejednoznačná (kapciózní, sugestivní, matoucí či zcela neurčitá) otázka je sama o sobě důvodem nepřípustnosti takové otázky podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, není tedy potřeba navíc „dotvářet“ nadbytečné spojení s výlukovými důvody podle § 7 písm. d). Zatímco totiž výlukový důvod podle § 7 písm. d) směřuje do oblasti rozporu s hmotným právem, § 8 odst. 3 filtruje „procesní“ stránku referenda, jedná se tedy o případný důvod nepřípustnosti otázky z hlediska formálně vadné formulace.
[47] V rámci naznačeného obecného rámce a ústavní judikatury tedy Nejvyšší správní soud posuzoval jednotlivé otázky místního referenda v Praze 7.
[48] Nejdříve je třeba posoudit otázku č. 1, která zní: „Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu městské části Praha 7 (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?“
[49] Městský soud v Praze (podobně jako předtím zastupitelstvo městské části Prahy 7)
dospěl k závěru, že částí, která činí první otázku nejednoznačnou, je vsunutá závorka o přidružených organizacích, která může hlasující mást, a dále formulace „případných úroků“, jelikož soud má za to, že výši úroků nelze vždy ovlivnit smluvně a s ohledem na situaci na finančních trzích mohou kolísat a že v případě souhlasu s první otázkou je zastupitelstvo pro uzavření případné smlouvy limitováno pouze na smlouvy, v nichž je úrok pevně fixován a nemůže být závislý na dalších proměnných.
[50] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že položená otázka má zcela jasný smysl: zajistit, aby celkové náklady včetně úroků nepřekročily fixní částku 500 milionů korun. Výraz „včetně případných úroků“ je zjevně míněn tak, aby pomocí úroků nebyla dále navyšována cena nad vytyčený strop a nebyl tak obcházen případný výsledek referenda. Na zastupitelstvu je však cesta, kterou si k vytyčenému cíli zvolí.
[51] Lze tedy uzavřít, že smluvní svoboda zastupitelstva může být případnou kladnou odpovědí otázkou č. 1 omezena. Omezení smluvní svobody však může být legálním i legitimním důsledkem rozhodnutí v referendu a rozhodně neznamená, že by část otázky byla nejednoznačná, jak tvrdí zastupitelstvo, nebo dokonce vedla k nezákonným důsledkům.
[52] K smluvním závazkům obce ve vztahu k přípustnosti otázek položených v místním referendu se již opakovaně vyjádřil Ústavní soud, např. ve věci obce Zábřeh (nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, v němž judikoval, že ani existující smluvní závazky obce nelze chápat jako automatickou blokaci místního referenda. „Dle názoru Ústavního soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve vol-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
bách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu § 49 zákona o místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy ve smyslu § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici.“
[53] Nejvyšší správní soud navíc připomíná, že v řešeném případě se nejedná o již uzavřené, tedy existující smluvní závazky, ale o možné omezení budoucí smluvní svobody zastupitelstva při volbě povahy úroků.
[54] Závorka s výrazem „včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu městské části Praha 7“ je vysvětlující, jednoznačně srozumitelnou vsuvkou, která upřesňuje, čeho se má příslušný finanční strop týkat. Ze zákonného znění plyne, že tato vsuvka má působit jako prevence obcházení stropu celkových nákladů, jinými slovy zajistit, aby maximální částka nákladů vynaložených na stavbu sídla radnice byla skutečně konečnou sumou.
[55] Otázka č. 1 je tedy přípustná.
[56] Poté přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu otázky č. 2, která byla položena takto: „Jste pro zrušení dosavadního výběru sídla Úřadu městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním pozemku městské části Praha 7?“
[57] První napadenou formulací je výraz „dosavadní výběr sídla“. Občanům sice i přes jejich politickou angažovanost nemůže být znám každý krok radnice, nicméně vzhledem k tomu, že je to zásadní dlouholeté politické téma celé komunity, lze předpokládat,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
že občané jsou s touto věcí obeznámeni a mají možnost informovat se, a to jak přímo, tak i prostřednictvím lokálních médií. Koneckonců smysl místního referenda je i v tom, že předpokládá určitou míru zájmu o bezprostřední politické okolí. Míra informovanosti pak může ovlivnit účast či následné rozhodnutí občana v místním referendu. Soud tedy pokládá použití tohoto výrazu v otázce za jednoznačné.
[58] Druhým problémem otázky č. 2 je užití výrazu „vlastní pozemek“. Nejvyšší správní soud se ani v této části neztotožňuje s argumentací zastupitelstva a městského soudu. Termín vlastní pozemek nelze chápat ve striktní interpretaci majetkoprávního uspořádání. Ze znění otázky je totiž zjevné, že výraz vlastní je použit jako jazykový protiklad výrazu cizí. Termín vlastní neodkazuje na nuance zákonné úpravy majetkových vztahů mezi hlavním městem Prahou a jednotlivými městskými částmi, nýbrž odkazuje na smysl otázky: preference výstavby na vlastním pozemku, kde výraz vlastní soud chápe v širším obecném smyslu, tedy zahrnuje i pozemek, který bude formálně ve vlastnictví hlavního města, ale bude městské části Praha 7 svěřen a bude k němu mít silný dispoziční vztah, tedy bude k němu mj. vykonávat práva a povinnosti. Jak již bylo řečeno, při volbě otázek v referendu je často potřeba problém zestručnit a výraz zjednodušit, někdy i za cenu drobné terminologické nepřesnosti. Soud však dospěl k závěru, že smysl otázky je pro hlasující občany jednoznačný a svým zněním neodporuje zákonu.
[59] Otázka č. 2 je tedy přípustná.
[60] Otázka č. 3, kterou se Nejvyšší správní soud v rámci přezkumu zabýval, zní takto: „Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 proveden tak, že hodnoticími kritérii bude zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany městské části Praha 7?“
[61] Městský soud v Praze dospěl k závěru, že formulace otázky je demonstrativní (použití výrazu zejména) a používá příliš obecné termíny, zatímco stěžovatel považuje
oba termíny za dostatečně jasné, určité a ohraničené.
[62] Nejvyšší správní soud podotýká, že ekonomická výhodnost nabídky je obvyklé kritérium a běžný právní termín, používaný zejména v oblasti veřejných zakázek (např. § 78 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Zákonná úprava veřejných zakázek mj. říká, že v případě stanovení základního hodnoticího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky musí zadavatel nezbytně určit též alespoň jedno další dílčí kritérium, než je nabídková cena. Další dílčí hodnoticí kritéria mohou být kvantitativní či kvalitativní povahy a musí být stanovena ve vztahu k předmětu plnění veřejné zakázky. Pokud by tato logika byla aplikována na význam otázky v referendu, nejnižší nabídková cena může být kombinována např. se zmíněným aspektem dopravní dostupnosti, ale i dalšími, výslovně neurčenými aspekty.
[63] Dopravní dostupnost sídla úřadu je důležitým faktorem ovlivňujícím kvalitu života v dané lokalitě, který významně ovlivňuje, jak snadno či obtížně mohou občané osobně komunikovat se svými úředníky. Dopravní dostupnost je termín z oboru sociální geografie a je obecně chápána jako určitý ukazatel, který na základě přístupnosti nebo dosažitelnosti daného objektu k ostatním objektům určuje jeho postavení v rámci dané prostorové struktury. Dostupnost se stanovuje na základě vzdálenostních charakteristik v rámci bodové nebo liniovo-síťové struktury. Míru dopravní dostupnosti lze podle použité metriky členit na metrické, časové, topologické, cenové a jiné. Dopravní dostupnost je tedy zastřešující pojem, který lze kvantifikovat podle celé řady kritérií (více viz: Horák, J., Šimek, R., Růžička, R., Horáková, B. Možnosti analýzy a hodnocení dopravní dostupnosti, dostupné online zde: http://gis.vsb.cz/panold/Skoleni_Texty/PrikladyCviceni/DOSTUP.pd f).
[64] Promítneme-li tyto teoretické požadavky do praktického světa, je zjevné, že při použití kritéria dopravní dostupnosti sídla je třeba vyhovět různým požadavkům, např. aby občané měli úřad tzv. po ruce nejen z hledis-
ka vzdálenosti, ale i dostupnosti automobilem či veřejnou hromadnou dopravou. V této souvislosti se v rámci kritérií dopravní dostupnosti zohledňují např. potřeby seniorů či zdravotně postižených občanů.
[65] Nejvyšší správní soud tedy po zhodnocení kritérií má za to, že ve volbě otázky jsou sice obě kritéria, ekonomická výhodnost i dopravní dostupnost, poměrně obecná, ale pro budoucí výběr sídla zásadní a lze je při výběru ohraničit a charakterizovat podle různých aspektů.
[66] Zákon o místním referendu nadto neklade překážku obecným termínům, platí tedy, že jsou-li v daném kontextu srozumitelné, jednoznačné a jasně ohraničené a respektují-li zákonný rámec, lze je v otázkách pro místní referendum použít. Opačný výklad, jak již bylo výše zmíněno, by vedl k přepjatému formalismu soudního přezkumu a ve svém důsledku by zastupitelstvu umožnil zcela vyloučit široký okruh otázek s ohledem na přílišnou obecnost. Je žádoucí, aby otázky v místním referendu byly jednoznačné a nepříliš komplikované, proto je z logiky věci zřejmé, že se v otázkách opakovaně objeví pojmy vyšší obecnosti. Obecný pojem však nelze automaticky ztotožnit s pojmem mnohoznačným či dokonce matoucím. Ostatně taková interpretace by vedla k absurdnímu závěru a znemožnila položit drtivou většinu otázek v místním referendu.
[67] Co se týče demonstrativnosti výrazu „zejména“, otázka podle názoru soudu pouze vyžaduje, aby obě explicitně vyjádřená kritéria byla pro výběru sídla vzata v úvahu přednostně, zároveň však nevylučuje, že městská část Praha 7 zohlední další, vedlejší kritéria výběru sídla. Přípravný výbor formulací otázky pouze vymezil dvě zásadní priority coby obligatorní kritéria, jež nesmí zastupitelstvo pominout, demonstrativnost však rozhodně nelze ztotožnit s nejednoznačností či nekonkrétností. Zákon o místním referendu totiž rozhodně nezakazuje takovou formulaci otázky, která pevně vymezí určitá kritéria, ale zároveň ponechá jistou volnost ve stanovení dalších, vedlejších kritérií. Soud považuje navrženou otázku za jednoznačnou a srozumitelnou.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[68] Otázka č. 3 je tedy přípustná.
[69] Posléze soud přistoupil k přezkumu poslední otázky. Čtvrtá otázka pro místní referendum zní takto: „Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 vyhlášena veřejná architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?“
[70] Napadeným výrazem v této otázce je „architektonické řešení“. Ze znění otázky podle městského soudu není možné zjistit, zda se jedná o práce na nové budově, nebo i vnitřní řešení budovy již postavené. Navrhovatel je naopak přesvědčen, že otázka v sobě zahrnuje a umožňuje obě varianty současně, ale z toho podle něj neplyne její nejednoznačnost.
[71] Nejvyšší správní soud posoudil otázku č. 4 a dospěl k následujícím závěrům. Architektonické řešení je poměrně obecný, zastřešující pojem, který pokrývá více nevylučujících se alternativ. Může se tedy jednat jak o návrh řešení nové budovy, tak o vnitřní řešení či přestavbu budovy stávající. Podíváme-li se na otázku očima běžného voliče, nelze říct, že by otázka byla nejednoznačná jen proto, že v sobě zahrnuje více možností. Smysl této otázky v referendu je jednoznačný: umožnit, aby se a) na jakékoli architektonické řešení konala soutěž, b) aby se jakákoli (architektonická) soutěž na sídlo Úřadu řídila transparentními pravidly České komory architektů.
[72] Jinými slovy platí, že bez ohledu na to, jaký typ pořízení sídla či jeho dalších úprav městská část nakonec zvolí, má otázka smysl v tom, že usměrňuje jakékoli další rozhodování transparentním a předvídatelným způsobem veřejné soutěže.
[73] Na okraj Nejvyšší správní soud připomíná, že pojem „architektonické řešení“ je běžně užívaný termín v architektonických soutěžích, zejména v soutěžním rámci podle soutěžních pravidel České komory architektů (více viz: Architektonická soutěž, dostupné online zde: http://www.cka.cc/souteze/info-pro-vyhlasovatele/jak-vypsat-soutezdokumenty-k-soutezim-a-manual/manualarchitektonickesouteze.pdf) .
[74] Otázka č. 4 je tedy přípustná.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[75] Nejvyšší správní soud v této části přezkumu dospěl k závěru, že všechny navržené otázky v místním referendu jsou přípustné. Pokud jde o vzájemnou vazbu či provázanost jednotlivých otázek, Nejvyšší správní soud odmítá názor městského soudu, že by otázky předjímaly odpověď „ano“ a jejich vzájemné řazení bylo pro účastníky referenda sugestivní. Na každou z otázek lze totiž odpovědět ano či ne, aniž by to ovlivnilo otázku další, mezi otázkami není žádný kauzální vztah, který by podmiňoval či napovídal hlasujícímu odpověď. Každá z otázek řeší odlišný aspekt výběru nového sídla městského úřadu, a může být tedy položena i samostatně.
[76] Obecně lze konstatovat, že při posuzování místního referenda na Praze 7 měřil Městský soud v Praze příliš přísným a formálním metrem, aniž by bral ohled na samotný smysl a účel místního referenda či ústavní parametry tohoto institutu. Jak již bylo výše řečeno, nelze totiž pominout ani ústavní dimenzi čl. 22 Listiny, jenž požaduje, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
[77] Restriktivní výklad, který v napadeném rozhodnutí zaujal městský soud, však dle názoru Nejvyššího správního soudu vede k citelnému zúžení prostoru pro vyjádření vůle občanů o místních záležitostech a nepřípustné destrukci samotného účelu institutu místního referenda. V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat o otázkách v celkovém kontextu správy věcí veřejných a místních a v otázkách jednoznačnosti respektovat jejich význam pro jejich běžného adresáta-voliče, který v místním referendu rozhoduje. Principy aktivního občanství a participace v rámci obce, v aristotelském smyslu polis, by neměly být podemílány výkladem, který jejich naplňování prakticky znemožňuje.
V. Závěr a náklady řízení
[78] Nejvyšší správní soud uzavírá, že všechny položené otázky v návrhu místního referenda jsou přípustné. Kasační stížnost
Přípravný výbor pro konání místního referenda v městské části Praha 7 za nepředraženou radnici proti městské části Praha 7 o návrh na konání referenda, o kasační stížnosti navrhovatele. mi podpisy pouze 54 občanů oprávněných volit prezidenta republiky, kvůli čemuž nesplnila podmínku stanovenou v čl. 56 odst. 5 Ústavy a v § 25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky. Bylo proto zcela namístě, že byla odpůrcem odmítnuta. Pokud by totiž byly ak- některých zákonů č. 27/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 223/04).