Ars 2/2024- 45 - text
pokračování Ars 2/2024 - 48
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Radana Malíka, Petra Mikeše (soudce zpravodaj), Pavla Molka, Milana Podhrázkého a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatelky: H. K., zast. Mgr. Radanou Vítovcovou, advokátkou se sídlem Pod Tržním nám. 612/6, Tábor, za účasti účastníků: 1) město Nová Bystřice, se sídlem Mírové náměstí 58, Nová Bystřice, zast. JUDr. Máriem Voglem, advokátem se sídlem Pařížská 68/9, Praha 1, a 2) Přípravný výbor pro konání místního referenda o výstavbě Východního silničního obchvatu obce v Nové Bystřici, zast. zmocněncem M. B., o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, o kasační stížnosti účastníka 1) proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 7. 2024, čj. 52 A 1/2024
102,
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 7. 2024, čj. 52 A 1/2024
102, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda krajský soud při posouzení jednoznačnosti otázky položené v místním referendu vyšel ze správných východisek. Zároveň z úřední povinnosti přihlédl k tomu, že krajský soud provedl dokazování, aniž by proběhlo jednání.
[2] Spolu s volbami do Evropského parlamentu se konalo ve dnech 7. a 8. 6. 2024 na území města Nová Bystřice místní referendum vyhlášené podle § 13 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, týkající se výstavby východního silničního obchvatu města. Otázka položená v referendu zněla následovně:
„Souhlasíte s tím, aby Jihočeský kraj jako investor realizoval akci Východní obchvat Nové Bystřice, silnice II/128, dle v současné době společností Pontex, s.r.o. zpracovávané projektové dokumentace?“
[3] Hlasování v místním referendu se zúčastnilo 55,09 %, přičemž počet platných hlasů pro odpověď ANO činil 39,02 % (z počtu oprávněných osob), 70,82 % (z účasti na místním referendu) a počet platných hlasů pro odpověď NE 15,42 % (z počtu oprávněných osob), 27,99 % (z účasti na místním referendu).
[4] Navrhovatelka podala ke krajskému soudu návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v tomto referendu. Krajský soud jej shledal důvodným a v záhlaví uvedeným usnesením vyslovil, že přijaté rozhodnutí je neplatné. Dospěl totiž k závěru, že otázka položená v referendu není dostatečně jednoznačná (§ 8 odst. 3 zákona o místním referendu). Neplyne z ní, o jaké konkrétní podobě obchvatu mělo být rozhodováno. Konkretizován je pouze zpracovatel projektové dokumentace. Podoba stavby tak může být změněna. Její specifikaci neobsahuje ani návrh na konání referenda. Obecný odkaz na projektovou dokumentaci učinil předmětem rozhodování konkrétní stavební řešení obchvatu. To však může mít více variant. Občané tak neměli jistotu, jakou podobu obchvatu svým rozhodnutí podpoří. Z otázky nevyplývá, že by odkazovala na informace obsažené na webových stránkách města Nová Bystřice. Je proto nerozhodné, zda tam před konáním referenda podklady byly zveřejněny, či nikoliv. Nadto samo město na webových stránkách uvádí, že se o finální verzi projektu nejedná. Občané proto nemohli nabýt dojmu, že zveřejněná projektová dokumentace odráží skutečnou budoucí podobu obchvatu. V minulosti se projednávalo více variant. V takovém případě měla otázka specifikovat podobu projektu. Od hlasujících nelze požadovat, aby si domýšleli, jak by stavba obchvatu měla vypadat. Otázka naopak předpokládá, že projektová dokumentace není finální. Neomezuje však rozsah možných změn. Nevylučuje ani změnu trasy, která by vyžadovala změnu územního plánu. Kladná odpověď tak dává městu bianco šek na to, aby podpořilo jakýkoliv stavební záměr východního obchvatu.
[4] Navrhovatelka podala ke krajskému soudu návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v tomto referendu. Krajský soud jej shledal důvodným a v záhlaví uvedeným usnesením vyslovil, že přijaté rozhodnutí je neplatné. Dospěl totiž k závěru, že otázka položená v referendu není dostatečně jednoznačná (§ 8 odst. 3 zákona o místním referendu). Neplyne z ní, o jaké konkrétní podobě obchvatu mělo být rozhodováno. Konkretizován je pouze zpracovatel projektové dokumentace. Podoba stavby tak může být změněna. Její specifikaci neobsahuje ani návrh na konání referenda. Obecný odkaz na projektovou dokumentaci učinil předmětem rozhodování konkrétní stavební řešení obchvatu. To však může mít více variant. Občané tak neměli jistotu, jakou podobu obchvatu svým rozhodnutí podpoří. Z otázky nevyplývá, že by odkazovala na informace obsažené na webových stránkách města Nová Bystřice. Je proto nerozhodné, zda tam před konáním referenda podklady byly zveřejněny, či nikoliv. Nadto samo město na webových stránkách uvádí, že se o finální verzi projektu nejedná. Občané proto nemohli nabýt dojmu, že zveřejněná projektová dokumentace odráží skutečnou budoucí podobu obchvatu. V minulosti se projednávalo více variant. V takovém případě měla otázka specifikovat podobu projektu. Od hlasujících nelze požadovat, aby si domýšleli, jak by stavba obchvatu měla vypadat. Otázka naopak předpokládá, že projektová dokumentace není finální. Neomezuje však rozsah možných změn. Nevylučuje ani změnu trasy, která by vyžadovala změnu územního plánu. Kladná odpověď tak dává městu bianco šek na to, aby podpořilo jakýkoliv stavební záměr východního obchvatu.
[5] Zbylé námitky shledal krajský soud nedůvodnými. Otázka má konzultativní povahu. Spadá proto do samostatné působnosti města. To, že se starosta vyjádřil v obecním zpravodaji, nezákonnost kampaně nezpůsobuje. Byť je jeden příspěvek emotivní, druhý již má neutrální povahu. V obecním zpravodaji byl zveřejněn i oponentní článek. Nedostatek odůvodnění návrhu na vyhlášení referenda nelze řešit v rámci následné ochrany.
II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků
[6] Město Nová Bystřice (dále také „stěžovatel“) namítá, že otázka požadavek jednoznačnosti splňuje. Podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu jsou vyloučeny ty otázky, které jsou zmatečné či zavádějící, které umožňují více výkladů nebo na které nelze odpovědět ano či ne. To není tento případ. Otázka označovala konkrétní verzi projektové dokumentace, která se v současnosti, tj. ke dni konání referenda, zpracovává. Odkazovala tak na její stav v době konání referenda. Je v ní totiž obsaženo sousloví „v současné době zpracovávané“. Tato verze projektové dokumentace byla občanům dostupná. Občané tak měli konkrétní představu, o čem hlasují. Bližší označení projektové dokumentace by představovalo pouhou formalitu.
[6] Město Nová Bystřice (dále také „stěžovatel“) namítá, že otázka požadavek jednoznačnosti splňuje. Podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu jsou vyloučeny ty otázky, které jsou zmatečné či zavádějící, které umožňují více výkladů nebo na které nelze odpovědět ano či ne. To není tento případ. Otázka označovala konkrétní verzi projektové dokumentace, která se v současnosti, tj. ke dni konání referenda, zpracovává. Odkazovala tak na její stav v době konání referenda. Je v ní totiž obsaženo sousloví „v současné době zpracovávané“. Tato verze projektové dokumentace byla občanům dostupná. Občané tak měli konkrétní představu, o čem hlasují. Bližší označení projektové dokumentace by představovalo pouhou formalitu.
[7] Otázka neposkytuje stěžovateli „bianco“ šek. Odkazovala totiž na konkrétní podobu projektové dokumentace. Pokud se proto projektová dokumentace změní ve svých podstatných znacích, rozhodnutí již nebude pro novou verzi platné. Možnost její změny proto nemůže být považována za porušení požadavku jednoznačnosti. Krajský soud zaměňuje nejednoznačnost budoucího vývoje projektové dokumentace, který stěžovatel nemůže odhadnout, s nejednoznačností otázky. Rozumně uvažujícímu občanovi musí být zřejmé, že je absurdní ptát se na neznámou podobu projektové dokumentace. Veřejnost měla možnost se seznámit s projektovou dokumentací na veřejném zasedání 24. 1. 2024. Projekt byl následně vyvěšen na úřední desce. Společnost Pontex vyhrála ve výběrovém řízení na podzim 2022. Dne 6. 12. 2023 požádala o stanovisko k projektové dokumentaci. Pouze k této verzi se tak mohli občané v referendu vyjádřit. O otázce rozhodovalo i zastupitelstvo. Zastupitelé ji považovali za jednoznačnou.
[8] Navrhovatelka se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu. Uvedla, že v otázce není vazba na konkrétní trasu vymezenou územním plánem. Občané tak hlasovali pouze o tom, zda nějaký silniční obchvat města chtějí. Otázka je proto vágní. Stěžovatel se odkazem na kontext veřejné debaty před konáním referenda snaží zhojit nejednoznačnost otázky. Veřejná debata byla nadto narušená. Nebyla jasná podoba projektu. Z vyjádření společnosti Pontex na veřejném projednání projektu 24. 1. 2024 vyplynulo, že je ve stádiu rozpracovanosti. Před hlasováním nebyla zpracována aktualizovaná dopadová studie o vlivu obchvatu na snížení tranzitní dopravy. Těsně před ním zároveň tři sousední rakouské obce projevily nesouhlas se stavbou. Stěžovatel poskytl veřejnosti jen vybrané informace. Záporné stránky projektu popíral či zastřel. Veřejnost tak nebyla dostatečně informována. V měsíčním obecním zpravodaji z dubna 2024 se mohl občan dozvědět, že verze projektové dokumentace představená v lednu 2024 a zveřejněná na webových stránkách se změnila a není aktuální. Jak moc se ale změnila a jaká je současná podoba, nevěděl a nemohl vědět nikdo. Občané před hlasováním neměli k dispozici jasnou a konkrétní představu o verzi projektové dokumentace, o které hlasují. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[8] Navrhovatelka se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu. Uvedla, že v otázce není vazba na konkrétní trasu vymezenou územním plánem. Občané tak hlasovali pouze o tom, zda nějaký silniční obchvat města chtějí. Otázka je proto vágní. Stěžovatel se odkazem na kontext veřejné debaty před konáním referenda snaží zhojit nejednoznačnost otázky. Veřejná debata byla nadto narušená. Nebyla jasná podoba projektu. Z vyjádření společnosti Pontex na veřejném projednání projektu 24. 1. 2024 vyplynulo, že je ve stádiu rozpracovanosti. Před hlasováním nebyla zpracována aktualizovaná dopadová studie o vlivu obchvatu na snížení tranzitní dopravy. Těsně před ním zároveň tři sousední rakouské obce projevily nesouhlas se stavbou. Stěžovatel poskytl veřejnosti jen vybrané informace. Záporné stránky projektu popíral či zastřel. Veřejnost tak nebyla dostatečně informována. V měsíčním obecním zpravodaji z dubna 2024 se mohl občan dozvědět, že verze projektové dokumentace představená v lednu 2024 a zveřejněná na webových stránkách se změnila a není aktuální. Jak moc se ale změnila a jaká je současná podoba, nevěděl a nemohl vědět nikdo. Občané před hlasováním neměli k dispozici jasnou a konkrétní představu o verzi projektové dokumentace, o které hlasují. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[9] Stěžovatel v replice uvedl, že to, že projektová dokumentace nebyla v době hlasování ve své konečné verzi, neznamená, že neměla konkrétní podobu, o které se hlasovalo. Referendum bylo pouze konzultativní povahy. Osobě běžného rozumu je zřejmé, co se myslí souslovím „v současné době zpracovávanou“. Podmínkou neplatnosti rozhodnutí podle § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu je, že tvrzená nejednoznačnost otázky mohla ovlivnit výsledek hlasování. Takové ovlivnění navrhovatelka neprokázala. Nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace běžnému adresátovi již při prvním čtení (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012
43, č. 2799/2013 Sb. NSS, referendum o sídle Úřadu Městské části Praha 7). Na otázku lze odpovědět ano či ne a nepřipouští konkurující výklad. Občanům, včetně navrhovatelky, bylo zřejmé, jaká varianta obchvatu a jeho trasování je v současné době řešena (rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2022, čj. Ars 4/2022
86, referendum o změně ÚP města Dobříš). Pro posouzení jednoznačnosti je třeba určit, co mohl občan považovat v kontextu znění otázky a veřejné diskuze za zásadní charakteristiku projektové dokumentace. Zásadní změny projektové dokumentace navíc již nejsou možné.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že je důvodná, byť částečně i z jiného důvodu, než stěžovatel namítá (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
III.1 K jednoznačnosti otázky
[11] Předmětem sporu v nyní projednávané věci je jednoznačnost otázky položené v místním referendu (bod [2] výše). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud vyšel při posouzení jednoznačnosti otázky z chybných východisek, a to z níže uvedených důvodů.
[11] Předmětem sporu v nyní projednávané věci je jednoznačnost otázky položené v místním referendu (bod [2] výše). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud vyšel při posouzení jednoznačnosti otázky z chybných východisek, a to z níže uvedených důvodů.
[12] Podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu platí, že otázka navržená pro místní referendum musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem „ano“ nebo slovem „ne“.
[13] Podle § 49 zákona o místním referendu dále platí, že rozhodnutí v místním referendu je pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města a orgány obce a statutárního města závazné.
[14] Z rekapitulace závěrů krajského soudu v bodě [4] vyplývají tři východiska krajského soudu
1) otázka je nejednoznačná, protože v ní není dostatečně specifikována projektová dokumentace, 2) i kdyby byla specifikována, nejednalo se o její konečnou podobu, o které se konalo referendum, a 3) její zveřejnění na webu stěžovatele není podstatné, pokud nebyl odkaz na ni uveden přímo v otázce. Tato východiska spolu úzce souvisí a jsou vzájemně provázána. Z napadeného rozsudku je zřejmé, že krajský soud kladl důraz jak na skutečnost, že občané nevěděli, o jaké konkrétní podobě obchvatu hlasují, tak na to, že nyní může město podpořit jakýkoliv stavební záměr obchvatu. Nejvyšší správní soud však s úvahami krajského soudu nesouhlasí.
[15] Pro posouzení jednoznačnosti otázky je klíčové, jaká je její podstata. Občané měli zodpovědět, zda souhlasí s tím, „aby Jihočeský kraj jako investor realizoval akci Východní obchvat Nové Bystřice, silnice II/128, dle v současné době společností Pontex, s.r.o. zpracovávané projektové dokumentace“. Z úvah krajského soudu zejména s ohledem na východisko 2) vyplývá, že podle něj občané měli rozhodovat obecně o tom, zda obchvat města chtějí, či nikoliv. Pokud proto nemá projektová dokumentace konečnou podobu, je otázka nejednoznačná, neboť stěžovatel může podpořit jakoukoliv podobu projektu. Toto východisko je chybné.
[16] Otázka obsahuje odkaz na stav projektové dokumentace v době konání referenda, což vyplývá ze sousloví „v současné době zpracovávané“. Poněkud nešťastně je zvolen nedokonavý vid, který měl zřejmě vystihnout, že dokumentace ještě není ve své konečné podobě. Pokud však v době konání referenda byla občanům představena konkrétní varianta, o níž bylo známo, že je zpracovávána společností Pontex, s.r.o., pak je zřejmé, že se otázka vztahovala k této variantě projektové dokumentace. Podstata otázky proto nespočívá v tom, zda občané obchvat obecně chtějí, či nikoliv, nýbrž zda souhlasí s tím, aby Jihočeský kraj postavil obchvat v podobě podle současné projektové dokumentace. To je významný rozdíl.
[16] Otázka obsahuje odkaz na stav projektové dokumentace v době konání referenda, což vyplývá ze sousloví „v současné době zpracovávané“. Poněkud nešťastně je zvolen nedokonavý vid, který měl zřejmě vystihnout, že dokumentace ještě není ve své konečné podobě. Pokud však v době konání referenda byla občanům představena konkrétní varianta, o níž bylo známo, že je zpracovávána společností Pontex, s.r.o., pak je zřejmé, že se otázka vztahovala k této variantě projektové dokumentace. Podstata otázky proto nespočívá v tom, zda občané obchvat obecně chtějí, či nikoliv, nýbrž zda souhlasí s tím, aby Jihočeský kraj postavil obchvat v podobě podle současné projektové dokumentace. To je významný rozdíl.
[17] Položená otázka v projednávané věci měla zjevně konzultativní charakter, protože výsledkem referenda je stanovisko, které má město zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit, nikoliv však o nich samo rozhodnout (k povaze konzultativního referenda viz rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, čj. Ars 11/2014
42, referendum o obchvatu Nového Města nad Metují, bod 22). Jeho výsledkem je tak pouze stanovisko, které má město k obchvatu zastávat. Jeho obsahem proto není to, že by muselo podpořit jakoukoliv verzi obchvatu. Pokud by došlo k významnější změně projektové dokumentace, nebylo by již rozhodnutí v místním referendu ohledně nové verze pro orgány města závazné (§ 49 zákona o místním referendu), jak správně podotýká stěžovatel. Rozhodnutí se totiž týkalo pouze projektové dokumentace dostupné právě v době konání referenda. O nové verzi projektové dokumentaci by tak mohlo město rozhodnout volně nebo by mohlo vypsat nové referendum. Výsledek nyní přezkoumávaného referenda ho totiž nezavazuje v tom, že by muselo zastávat pouze odsouhlasenou variantu obchvatu, došlo
li by k pozdější podstatné změně projektové dokumentace. Nic totiž nenasvědčuje tomu, že právě varianta, o které se hlasovalo, je jediná možná. Otázka se totiž týkala zjevně jen určité varianty a souhlasu či nesouhlasu občanů s ní, byť může být sporné, zda bylo občanům jasné, o jakou konkrétní variantu se jednalo.
[18] To, že o jiné variantě může město rozhodnout volně, je logický důsledek toho, že orgány obce činí jakákoliv rozhodnutí zpravidla samostatně, aniž by byly vázány pokynem občanů, jak mají postupovat. Výjimku představuje právě toliko rozhodnutí v referendu podle § 49 zákona o místním referendu. Město je tak na základě rozhodnutí v referendu zavázáno poskytnout kladné stanovisko ke stavebnímu záměru obchvatu pouze v podobě odpovídající projektové dokumentaci v době konání referenda, pokud bude zřejmé, jaká tato podoba byla.
[18] To, že o jiné variantě může město rozhodnout volně, je logický důsledek toho, že orgány obce činí jakákoliv rozhodnutí zpravidla samostatně, aniž by byly vázány pokynem občanů, jak mají postupovat. Výjimku představuje právě toliko rozhodnutí v referendu podle § 49 zákona o místním referendu. Město je tak na základě rozhodnutí v referendu zavázáno poskytnout kladné stanovisko ke stavebnímu záměru obchvatu pouze v podobě odpovídající projektové dokumentaci v době konání referenda, pokud bude zřejmé, jaká tato podoba byla.
[19] Ohledně hypoteticky výrazně odlišných variant projektové dokumentace, které mohou někdy v budoucnu vzniknout, tak opravdu jde o jistý „bianco“ šek, jak o něm hovořil krajský soud. To však nepředstavuje nezákonnost položené otázky. Je na přípravném výboru nebo na zastupitelstvu obce, jakou otázku chtějí v referendu položit. Nepochybně je možné, aby se referendum vztahovalo k určité variantě, a právě pro tuto variantu zavázalo orgány obce k určitým rozhodnutím, a pro ostatní varianty jim ponechalo volnost rozhodování. Stejně tak by ale bylo možné, aby závazná odpověď na otázku vylučovala jakoukoliv jinou variantu, která by mohla v budoucnu nastat. Například pokud by v dané věci byla otázka formulována tak, že město je povinno prosazovat výlučně předloženou variantu, nebo pokud by tato skutečnost vyplývala z místních reálií, jak je uvedeno dále.
[20] Stěžovatel dále namítá, že občanům muselo být zřejmé, o jaké verzi projektové dokumentace hlasují, neboť ta byla veřejně dostupná. Tato námitka souvisí s východiskem 1) a 3) krajského soudu (bod [14] výše). Ani v této části se Nejvyšší správní soud neztotožnil s úvahami krajského soudu. Ten totiž chybně nevzal v potaz místní kontext, který hlasování v referendu provázel.
[21] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že při posuzování jednoznačnosti otázky položené v referendu je třeba přihlédnout i k místním reáliím. Srozumitelnost a určitost otázky se totiž posuzuje vždy ve vztahu ke konkrétním osobám, které jsou oprávněny v referendu hlasovat (body 42 a 43 rozsudku referendum o sídle Úřadu Městské části Praha 7). To znamená, že soud zkoumá i okolnosti, které hlasování v referendu doprovázely. Lze přihlížet k veřejné diskusi o tématu, kampani proběhlé v souvislosti s referendem, jakož i k dalším místním reáliím, z nichž lze usuzovat na to, zda byla položená otázka s ohledem na konkrétní místní poměry pro občany jednoznačná, či nikoliv (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, čj. Ars 2/2017
60, č. 3641/2017 Sb. NSS, referendum o krytém bazénu ve městě Zubří, bod 44). Opačný přístup by popřel princip, že v pochybnostech má být rozhodnuto ve prospěch referenda (bod 31 rozsudku referendum o změně ÚP města Dobříš).
[21] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že při posuzování jednoznačnosti otázky položené v referendu je třeba přihlédnout i k místním reáliím. Srozumitelnost a určitost otázky se totiž posuzuje vždy ve vztahu ke konkrétním osobám, které jsou oprávněny v referendu hlasovat (body 42 a 43 rozsudku referendum o sídle Úřadu Městské části Praha 7). To znamená, že soud zkoumá i okolnosti, které hlasování v referendu doprovázely. Lze přihlížet k veřejné diskusi o tématu, kampani proběhlé v souvislosti s referendem, jakož i k dalším místním reáliím, z nichž lze usuzovat na to, zda byla položená otázka s ohledem na konkrétní místní poměry pro občany jednoznačná, či nikoliv (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, čj. Ars 2/2017
60, č. 3641/2017 Sb. NSS, referendum o krytém bazénu ve městě Zubří, bod 44). Opačný přístup by popřel princip, že v pochybnostech má být rozhodnuto ve prospěch referenda (bod 31 rozsudku referendum o změně ÚP města Dobříš).
[22] V projednávané věci je pro posouzení jednoznačnosti otázky zejména podstatné, zda bylo občanům zřejmé, o jaké verzi projektové dokumentace hlasují (bod [16] výše). Krajský soud se proto měl zabývat tím, zda s ohledem na místní reálie bylo pro občany srozumitelné, co se rozumí souslovím „dle v současné době společností Pontex, s.r.o. zpracovávané projektové dokumentace“. V tomto ohledu pak může být důležité právě to, zda na webu stěžovatele byla v době rozhodování v referendu zveřejněna aktuální projektová dokumentace, nebo zda jde o tutéž projektovou dokumentaci, která byla představena občanům na veřejném zasedání. To, že v položené otázce nebyl odkaz na web, proto nemusí být rozhodující. Teprve poté, co by soud zvážil místní kontext (ke kterému navrhovatelka v návrhu rovněž argumentovala), by mohl učinit závěr o tom, zda citované sousloví představuje dostatečnou specifikaci projektové dokumentace [východisko 1) krajského soudu].
[23] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že krajský soud zatížil napadené usnesení vadou nezákonnosti spočívající v nesprávném právním posouzení jednoznačnosti otázky položené v místním referendu. Své rozhodnutí totiž založil na nesprávných východiscích, která mohou mít podstatný vliv na posouzení, zda je otázka jednoznačná, či nikoliv.
III.2 Provedení dokazování bez jednání
[24] Nejvyšší správní soud dále ze spisu krajského soudu zjistil, že krajský soud ve věci nenařídil jednání a rozhodl postupem podle § 91a odst. 3 s. ř. s., dle kterého soud rozhodne usnesením do 30 dnů. Jednání není třeba nařizovat. V bodě 30 napadeného rozsudku zároveň uvedl, že nepovažoval za nutné provádět ve věci jakékoliv dokazování. Tomuto závěru však neodpovídá odůvodnění napadeného rozsudku.
[24] Nejvyšší správní soud dále ze spisu krajského soudu zjistil, že krajský soud ve věci nenařídil jednání a rozhodl postupem podle § 91a odst. 3 s. ř. s., dle kterého soud rozhodne usnesením do 30 dnů. Jednání není třeba nařizovat. V bodě 30 napadeného rozsudku zároveň uvedl, že nepovažoval za nutné provádět ve věci jakékoliv dokazování. Tomuto závěru však neodpovídá odůvodnění napadeného rozsudku.
[25] Krajský soud v bodech 54 a 55 ve vztahu k námitce, podle které nebyli občané dostatečně informováni, hodnotil emotivnost příspěvků starosty stěžovatele v měsíčním periodiku a uvedl, jaký článek s jakým obsahem lze v periodiku nalézt. Krajský soud tak fakticky provedl k důkazu obsah měsíčního periodika, aniž by ve věci konal jednání. Přestože ve věcech místního referenda soud obecně nemusí podle § 91a odst. 3 s. ř. s. jednání nařídit, v případě dokazování je třeba jednání konat tak, aby byl dodržen čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle něj má totiž každý právo na to, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům (nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2016, Pl. ÚS 26/14, senátorka Renata Cabrnochová, bod 31). K naplnění tohoto práva může dojít pouze při jednání, na kterém jsou důkazy provedeny. Krajský soud proto měl nařídit ve věci jednání, aby se mohli účastníci k obsahu měsíčního periodika případně vyjádřit. Jelikož tak neučinil, zatížil napadený rozsudek vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud k této vadě přihlédl z úřední povinnosti podle § 109 odst. 4 s. ř. s.
[26] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepřehlédl, že krajský soud v bodě 42 napadeného rozsudku nad rámec rozhodovacích důvodů pro úplnost uvedl, že stěžovatel na webu výslovně uvádí, že se nejedná o finální verzi projektu. K tomu vložil do textu výřez obrazovky s červeným podtržením textu. Jak však bylo uvedeno shora, otázka uveřejněné dokumentace je pro rozhodnutí podstatná a nemůže tak jít o úvahu nad rámec rozhodovacích důvodů (bod [21] výše). Proto je v dalším řízení třeba provést obsah webu stěžovatele rovněž řádně k důkazu při jednání.
III.3 Shrnutí
[27] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud vyšel z nesprávných východisek při posouzení jednoznačnosti otázky. Tím se dopustil nesprávného právního posouzení. Současně zatížil řízení vadou, neboť ve věci rozhodl bez jednání, přestože provedl dokazování.
[28] Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda je třeba věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, nebo zda může ve věci již nyní rozhodnout. V rozsudku ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015
45, č. 3414/2016 Sb. NSS, referendum o změně ÚP obce Černolice, totiž dospěl k závěru, že by měl být zdrženlivý při rušení usnesení krajských soudů ve věcech referenda, neboť sám může podle § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. rozhodnout o ochraně ve věcech místního referenda postupem podle § 91a odst. 1 s. ř. s.
[28] Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda je třeba věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, nebo zda může ve věci již nyní rozhodnout. V rozsudku ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015
45, č. 3414/2016 Sb. NSS, referendum o změně ÚP obce Černolice, totiž dospěl k závěru, že by měl být zdrženlivý při rušení usnesení krajských soudů ve věcech referenda, neboť sám může podle § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. rozhodnout o ochraně ve věcech místního referenda postupem podle § 91a odst. 1 s. ř. s.
[29] Tato zdrženlivost však není v nyní projednávané věci namístě. Jednak se navrhovatelka domáhá vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, a jde proto o následný přezkum referenda. Konečné soudní rozhodnutí tak může zpravidla přijít později než v případě předběžného přezkumu, u kterého je zpravidla klíčové, aby se stihlo referendum vyhlásit v zamýšleném termínu. Zároveň se krajský soud neztotožnil se značnou částí argumentace navrhovatelky a s ohledem na to proti těmto závěrům nikdo nebrojil. Pokud by chtěl Nejvyšší správní soud vyřešit přímo otázku platnosti referenda, musel by se zabývat i těmito otázkami a dát účastníkům prostor polemizovat s dosud nezpochybněnými závěry krajského soudu. V konečném důsledku by Nejvyšší správní soud fakticky zcela nahradil činnost krajského soudu. To zjevně není účelem § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s., pokud to není odůvodněno potřebou rozhodnout spornou otázku s maximálním urychlením. Je proto namístě zrušit napadené usnesení a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení tak, aby provedl řádně dokazování a věcné posouzení jednoznačnosti položené otázky při vázanosti právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[30] Krajský soud se proto v dalším řízení bude zabývat tím, zda vzhledem k místním reáliím bylo pro občany seznatelné, o jakou projektovou dokumentaci (a tedy i podobu obchvatu), na kterou bylo v otázce odkazováno, se mělo jednat. Bude proto třeba, aby se zaměřil na to, zda v dané době existovala pouze jedna verze projektové dokumentace, či zda před hlasováním v referendu došlo k její změně, a v takovém případě také tím, zda by i případně nevýznamná změna projektové dokumentace mohla vést k neurčitosti položené otázky. V tomto ohledu může být zejména důležité, jaká projektová dokumentace byla veřejně projednávána a následně zveřejněna na webu stěžovatele a kdy se tak stalo. Pro posouzení místního kontextu však mohou být důležité i jiné skutečnosti, například články zveřejněné v místním měsíčním periodiku. Za účelem dokazování předseda senátu nařídí jednání podle § 49 odst. 1 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Zrušil proto usnesení krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku zejména v bodě [30] výše (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s § 110 odst. 3 větou první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. října 2024
Vojtěch Šimíček
předseda senátu