Pokud třetí osoba bez předchozí registrace podle § 16e zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, zveřejňuje způsobem, který by jinak bylo možno pokládat za volební kampaň, sdělení v neprospěch osoby, která ještě není formálně kandidátem, tedy není uvedena na již registrované kandidátní listině či přihlášce k registraci, nedopouští se tím přestupku podle § 16g odst. 1 písm. a) a § 16h odst. 1 písm. a) téhož zákona.
[19] Stěžovatel byl shledán vinným ze spáchání přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu, podle něhož se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku (v ustanovení uvedeno „správního deliktu“) tím, že „v rozporu s § 16 odst. 2 se účastní volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu“.
[20] Ustanovení § 16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu, na něž se zde odkazuje, stanoví: „Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen ‚Úřad‘) zřízeného podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích.“
[21] Volební kampaň je vymezena v § 16 odst. 1 a 3 zákona o volbách do Parlamentu následovně:
„(1) Volební kampaní se rozumí jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.
(…)
(3) Volební kampaň podle tohoto zákona začíná dnem vyhlášení voleb do Parlamentu České republiky a končí dnem vyhlášení celkových výsledků voleb do Parlamentu České republiky.“
[22] Klíčovým argumentem stěžovatele je, že zadávání výše uvedených mediálních sdělení ukončil dne 13. 6. 2017 (podle rozhodnutí žalovaného nejpozději do 21. 6. 2017), tedy předtím, než politické hnutí ANO vůbec podalo kandidátní listinu, na níž byl Ing. Andrej Babiš uveden jako kandidát. Za této situace na něj právě citovaná ustanovení vůbec neměla být aplikována.
[23] Nejvyšší správní soud pokračoval v řízení i poté, co usnesením ze dne 14. 7. 2020, čj. Ars 4/2019-53, předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 16h odst. 1 písm. a) a § 16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu pro jejich protiústavnost. Vzhledem k tomu, že v nynější věci stěžovatel nebrojí primárně proti tomu, jaký je obsah těchto ustanovení a jakým způsobem na něj byla aplikována, ale proti tomu, že na něj vůbec byla aplikována, přestože na něj v době jeho aktivit ještě neměla vůbec dopadat, neshledal Nejvyšší správní soud důvod k přerušení nynějšího řízení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.
[23] Nejvyšší správní soud pokračoval v řízení i poté, co usnesením ze dne 14. 7. 2020, čj. Ars 4/2019-53, předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 16h odst. 1 písm. a) a § 16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu pro jejich protiústavnost. Vzhledem k tomu, že v nynější věci stěžovatel nebrojí primárně proti tomu, jaký je obsah těchto ustanovení a jakým způsobem na něj byla aplikována, ale proti tomu, že na něj vůbec byla aplikována, přestože na něj v době jeho aktivit ještě neměla vůbec dopadat, neshledal Nejvyšší správní soud důvod k přerušení nynějšího řízení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.
[24] Krajský soud založil svůj podrobný a důkladně vyargumentovaný rozsudek na východisku, že pojem kandidát nelze chápat pouze formálně, ve smyslu „registrovaný kandidát“, ale rovněž materiálně, tedy ve smyslu příslušnosti určité osoby k určité politické straně či hnutí. Na tomto základě konstatoval, že již v době stěžovatelových mediálních aktivit, tedy před tím, než politické hnutí ANO 2011 přihlásilo k registraci své kandidátní listiny, „nemohly ani z pohledu běžného občana (adresáta reklamního spotu) vzniknout pochybnosti ohledně toho, že je Ing. Andrej Babiš jedním z kandidátů daného politického subjektu“ (bod 47), a to i se zohledněním principu in dubio pro reo.
[25] Podle názoru Nejvyššího správního soudu však samotné toto východisko materiální jistoty ohledně toho, že Ing. Andreje Babiše bylo nutno pokládat za kandidáta již před registrací kandidátní listiny, neobstojí. Vzhledem k tomu, že potrestaným zde byl stěžovatel, je třeba vyjít primárně z perspektivy stěžovatele, tedy toho, kdo byl rozhodnutím žalovaného potrestán, nikoli z perspektivy kandidujících subjektů a jejich povinností, popřípadě možnosti jejich obcházení. Zákonnost postupu žalovaného je tudíž třeba posoudit zejména pohledem toho, že stěžovatel byl potrestán za realizaci své svobody projevu.
[26] Podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny. Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Podle čl. 10 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Podle čl. 19 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každý právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby.
[26] Podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny. Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Podle čl. 10 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Podle čl. 19 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každý právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby.
[27] Povinnost třetích osob registrovat se pro účely vedení kampaně ve volbách do Parlamentu České republiky, jejíž nesplnění je sankcionováno jako přestupek podle § 16g odst. 1 písm. a) a § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu, lze nesporně považovat za omezení, respektive zásah do svobody projevu, neboť výkon tohoto práva podmiňuje splněním určitých podmínek a formalit [srov. například rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. 1. 2005, Karademirci a další proti Turecku, stížnosti č. 37096/97 a 37101/97, bod 30]. Pro zásahy do základních práv (jejich meze) obecně platí, že musí být vždy šetřeno podstaty a smyslu základních práv a omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Omezení svobody projevu pak čl. 17 odst. 4 Listiny výslovně připouští jen na základě zákona, přičemž musí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Článek 10 odst. 2 Úmluvy zdůrazňuje, že svoboda projevu zahrnuje i odpovědnost a její výkon může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. Zvláštní povinnosti a odpovědnost v souvislosti se svobodou projevu zdůrazňuje i čl. 19 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech s tím, že toto právo může podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná k respektování práv nebo pověsti jiných či k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky.
[27] Povinnost třetích osob registrovat se pro účely vedení kampaně ve volbách do Parlamentu České republiky, jejíž nesplnění je sankcionováno jako přestupek podle § 16g odst. 1 písm. a) a § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu, lze nesporně považovat za omezení, respektive zásah do svobody projevu, neboť výkon tohoto práva podmiňuje splněním určitých podmínek a formalit [srov. například rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. 1. 2005, Karademirci a další proti Turecku, stížnosti č. 37096/97 a 37101/97, bod 30]. Pro zásahy do základních práv (jejich meze) obecně platí, že musí být vždy šetřeno podstaty a smyslu základních práv a omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Omezení svobody projevu pak čl. 17 odst. 4 Listiny výslovně připouští jen na základě zákona, přičemž musí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Článek 10 odst. 2 Úmluvy zdůrazňuje, že svoboda projevu zahrnuje i odpovědnost a její výkon může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. Zvláštní povinnosti a odpovědnost v souvislosti se svobodou projevu zdůrazňuje i čl. 19 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech s tím, že toto právo může podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná k respektování práv nebo pověsti jiných či k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky.
[28] V nyní posuzovaném případě jde navíc o omezení svobody politického projevu. Právě na jeho případná omezení klade judikatura ESLP nejpřísnější podmínky, a to i v souvislosti s politickými projevy učiněnými v souvislosti s volbami. V rozsudku velkého senátu ze dne 19. 2. 1998, Bowman proti Spojenému království, stížnost č. 24839/94, se ESLP zabýval zákazem adresovaným osobám na volbách přímo nezúčastněným šířit letáky srovnávající strany z hlediska přístupu k tématům zásadním z pohledu těchto třetích osob a v bodě 42 připomněl, že „svobodné volby a svoboda projevu, zvláště pak svoboda politické diskuze, tvoří společně podloží jakéhokoliv demokratického systému.“ Podmínky omezení svobody politického projevu jsou pak obzvláště přísné v případě politického projevu, jehož obsahem je kritika vlády ze strany opozice (viz rozsudek ESLP ze dne 23. 4. 1992, Castells proti Španělsku, stížnost č. 11798/85). Ustanovení, která omezují tuto svobodu politického projevu, je tak třeba vykládat velmi restriktivně.
[28] V nyní posuzovaném případě jde navíc o omezení svobody politického projevu. Právě na jeho případná omezení klade judikatura ESLP nejpřísnější podmínky, a to i v souvislosti s politickými projevy učiněnými v souvislosti s volbami. V rozsudku velkého senátu ze dne 19. 2. 1998, Bowman proti Spojenému království, stížnost č. 24839/94, se ESLP zabýval zákazem adresovaným osobám na volbách přímo nezúčastněným šířit letáky srovnávající strany z hlediska přístupu k tématům zásadním z pohledu těchto třetích osob a v bodě 42 připomněl, že „svobodné volby a svoboda projevu, zvláště pak svoboda politické diskuze, tvoří společně podloží jakéhokoliv demokratického systému.“ Podmínky omezení svobody politického projevu jsou pak obzvláště přísné v případě politického projevu, jehož obsahem je kritika vlády ze strany opozice (viz rozsudek ESLP ze dne 23. 4. 1992, Castells proti Španělsku, stížnost č. 11798/85). Ustanovení, která omezují tuto svobodu politického projevu, je tak třeba vykládat velmi restriktivně.
[29] To platí i pro výklad poslední věty § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, která zní: „Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Krajský soud vyložil zvýrazněné slovo „kandidát“ extenzivně, tedy tak, že v daném případě je za kandidáta nutno pokládat Ing. Andreje Babiše i v době, kdy formálně vzato ještě kandidátem nebyl, neboť politické hnutí ANO 2011 ještě nepodalo kandidátní listinu, na níž by byl jako kandidát uveden, a tato kandidátní listina tedy ještě nebyla registrována. Takový extenzivní výklad, spokojující se s tím, že materiálně byl kandidátem, přestože formálně jím ještě nebyl, však přestavuje větší zásah do svobody politického projevu než výklad opačný. Zásada in favorem libertatis, kterou je třeba zvláště zdůraznit při výkladu ustanovení omezujících svobodu politického projevu, ovšem vyžaduje, aby byl zvolen naopak ten výklad, který svobodu projevu omezuje méně.
[30] Je tak třeba se přiklonit k restriktivnímu výkladu citovaného ustanovení a pro účely požadavku registrace třetích osob podle § 16e zákona o volbách do Parlamentu považovat v době probíhající volební kampaně ve smyslu § 16 odst. 1 a odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu za „kandidáta“ pouze toho, kdo je kandidátem nejen materiálně, ale i formálně, tedy je uveden na kandidátní listině nebo přihlášce k registraci, která již byla příslušným orgánem registrována. Až od okamžiku registrace se totiž potenciální třetí osoby mohou dozvědět, že na ně v případě určitých podob realizace politického projevu dopadá povinnost registrace ve smyslu § 16e zákona o volbách do Parlamentu.
[30] Je tak třeba se přiklonit k restriktivnímu výkladu citovaného ustanovení a pro účely požadavku registrace třetích osob podle § 16e zákona o volbách do Parlamentu považovat v době probíhající volební kampaně ve smyslu § 16 odst. 1 a odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu za „kandidáta“ pouze toho, kdo je kandidátem nejen materiálně, ale i formálně, tedy je uveden na kandidátní listině nebo přihlášce k registraci, která již byla příslušným orgánem registrována. Až od okamžiku registrace se totiž potenciální třetí osoby mohou dozvědět, že na ně v případě určitých podob realizace politického projevu dopadá povinnost registrace ve smyslu § 16e zákona o volbách do Parlamentu.
[31] V nyní posuzovaném případě není mezi účastníky sporu o tom, že žalovaný označil za přestupek stěžovatelovy mediální aktivity, které skončily nejpozději dne 21. 6. 2017, tedy ještě předtím, než politické hnutí ANO 2011 podalo kandidátní listinu, na níž byl jako kandidát uveden i Ing. Andrej Babiš. Je tedy třeba konstatovat, že v době stěžovatelova jednání ještě nebyl formálně kandidátem, a stěžovatele tudíž nemohla stíhat povinnost, aby byl před uváděním sdělení v jeho neprospěch ve smyslu § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu registrován podle § 16e odst. 1 tohoto zákona.
[32] Krajský soud v bodě 39 svého rozsudku zdůraznil, že „[…] by přijetím výkladu žalobce došlo k absurdní situaci, kdyby politický subjekt teoreticky až do 66 dnů přede dnem konání voleb sám rozhodoval o tom, od jakého okamžiku bude financování jeho volební propagace či kritika konkurentů podléhat stanoveným limitům a veřejnoprávní kontrole. Přijetí takového výkladu by stanovilo nerovné podmínky politické soutěže a směřovalo by proti primárnímu účelu dotčené právní úpravy, kterou je zajištění transparentnosti voleb.“
[32] Krajský soud v bodě 39 svého rozsudku zdůraznil, že „[…] by přijetím výkladu žalobce došlo k absurdní situaci, kdyby politický subjekt teoreticky až do 66 dnů přede dnem konání voleb sám rozhodoval o tom, od jakého okamžiku bude financování jeho volební propagace či kritika konkurentů podléhat stanoveným limitům a veřejnoprávní kontrole. Přijetí takového výkladu by stanovilo nerovné podmínky politické soutěže a směřovalo by proti primárnímu účelu dotčené právní úpravy, kterou je zajištění transparentnosti voleb.“
[33] S tímto argumentem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, protože směšuje stanovení povinností samotnému kandidujícímu subjektu, který má ve svých rukách, kdy podá kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci, se stanovením povinností registrovaným či naopak neregistrovaným třetím osobám, které na jejich podání nemají žádný vliv. Tímto rozsudkem tak Nejvyšší správní soud pouze konstatuje, že není přestupkem podle § 16g odst. 1 písm. a) a § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu, pokud třetí osoba zveřejňuje způsobem, který by jinak bylo možno pokládat za volební kampaň, sdělení v neprospěch osoby, která však ještě není formálně kandidátem, tedy není uvedena na kandidátní listině či přihlášce k registraci, která již byla registrována. Tímto právním názorem se však Nejvyšší správní soud nijak nevyjadřuje k povinnostem samotných kandidujících subjektů (popřípadě osob, které jsou s nimi propojeny), které mají hlavní vliv na to, kdy podají kandidátní listinu či přihlášku k registraci, což by mohlo vést i k obcházení zákona, o němž mluví krajský soud a žalovaný. Hrozba obcházení zákona ze strany subjektů, které ovlivňují okamžik registrace kandidátních listin a přihlášek k registraci, však nemůže být řešena tím, že bude extenzivně omezována i svoboda politického projevu třetích osob, které na to žádný vliv nemají. Nejvyšší správní soud nepokládá za potřebné se dále vyjadřovat k důsledkům pro tyto osoby, které podle nynější právní úpravy měly (na rozdíl od stěžovatele) povinnost se registrovat, neboť ty budou záležet zejména na rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti ustanovení zákona o volbách do Parlamentu, jež byla Nejvyšším správním soudem navržena ke zrušení a jež v nyní rozhodovaném případě vůbec neměla být aplikována.
[33] S tímto argumentem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, protože směšuje stanovení povinností samotnému kandidujícímu subjektu, který má ve svých rukách, kdy podá kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci, se stanovením povinností registrovaným či naopak neregistrovaným třetím osobám, které na jejich podání nemají žádný vliv. Tímto rozsudkem tak Nejvyšší správní soud pouze konstatuje, že není přestupkem podle § 16g odst. 1 písm. a) a § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu, pokud třetí osoba zveřejňuje způsobem, který by jinak bylo možno pokládat za volební kampaň, sdělení v neprospěch osoby, která však ještě není formálně kandidátem, tedy není uvedena na kandidátní listině či přihlášce k registraci, která již byla registrována. Tímto právním názorem se však Nejvyšší správní soud nijak nevyjadřuje k povinnostem samotných kandidujících subjektů (popřípadě osob, které jsou s nimi propojeny), které mají hlavní vliv na to, kdy podají kandidátní listinu či přihlášku k registraci, což by mohlo vést i k obcházení zákona, o němž mluví krajský soud a žalovaný. Hrozba obcházení zákona ze strany subjektů, které ovlivňují okamžik registrace kandidátních listin a přihlášek k registraci, však nemůže být řešena tím, že bude extenzivně omezována i svoboda politického projevu třetích osob, které na to žádný vliv nemají. Nejvyšší správní soud nepokládá za potřebné se dále vyjadřovat k důsledkům pro tyto osoby, které podle nynější právní úpravy měly (na rozdíl od stěžovatele) povinnost se registrovat, neboť ty budou záležet zejména na rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti ustanovení zákona o volbách do Parlamentu, jež byla Nejvyšším správním soudem navržena ke zrušení a jež v nyní rozhodovaném případě vůbec neměla být aplikována.
[34] Zatímco tak krajský soud a žalovaný upozorňují na absurdní důsledky, které by při výkladu prosazovaném stěžovatelem a přijatém nyní Nejvyšším správním soudem mohly potenciálně vzniknout, pokud by žalovaný zcela identicky přistupoval k účasti ve volební kampani kandidujících subjektů a třetích osob, Nejvyšší správní soud naopak zdůrazňuje absurdnost důsledků, k nimž vedl výklad prosazovaný žalovaným v nyní posuzovaném případě. Tímto důsledkem bylo, že byl stěžovatel potrestán pokutou ve výši 26 000 Kč za to, že veřejně kritizoval tehdejšího ministra financí, aniž se předtím nechal zaregistrovat u žalovaného, přičemž důvodem povinnosti registrace měl být předpoklad, že politické hnutí ANO 2011 určitě podá kandidátní listinu pro Středočeský kraj k volbám do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a uvede jej na ní jako svého kandidáta. Tento předpoklad se sice následně naplnil, to však nemění nic na tom, že se naplnit nemusel (a stěžovatel uvedl celou řadu možných situací, které by k tomu vedly, počínaje administrativním pochybením při podávání kandidátní listiny a konče rozhodnutím ponechat Ing. Andreje Babiše například jen jako „mediální tvář“ politického hnutí). Bylo tedy nepřiměřeným zásahem do stěžovatelovy svobody projevu, pokud byl trestán za politický projev učiněný bez předchozí registrace v době, kdy Ing. Andrej Babiš ještě kandidátem nebyl a nebylo jisté, zda jím bude a od kterého okamžiku.