Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové jako soudkyně zpravodajky, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatelky obce X, zastoupené Mgr. Markétou Hanzlíkovou, advokátkou, se sídlem Fibichova 955/23, Jihlava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. března 2024, č. j. 1 As 81/2023-63, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, Josefa Hubálka a Marie Hubálkové, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelkou je obec, která usnesením svého zastupitelstva ze dne 18. 5. 2022, č. 9, vydala opatření obecné povahy č. 1/2022 - Změna č. 2 územního plánu X (dále jen "opatření obecné povahy" či "změna územního plánu"). Jím změnila způsob využití některých pozemků ze zastavitelné plochy na plochu zeleně veřejných prostranství. Tato změna se dotkla i pozemků vedlejších účastníků. Tito s ní nesouhlasili a podali návrh ke Krajskému soudu v Praze na zrušení opatření obecné povahy.
2. Krajský soud svým rozsudkem návrh zamítl. Opatření obecné povahy přezkoumal tzv. pětistupňovým algoritmem, který stanovila judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). S ohledem na argumentaci vedlejších účastníků se věnoval především proporcionalitě přijaté změny územního plánu a jejímu potenciálnímu diskriminačnímu charakteru. Podle krajského soudu změna územního plánu sleduje legitimní cíl zajištění dostupnosti veřejné infrastruktury. K tomuto cíli je schopná přispět a je vhodnější než jiná opatření. Zároveň nejde o nepřiměřený zásah do vlastnických práv vedlejších účastníků, neboť tito sami uvedli, že v nejbližších letech neplánovali dotčené pozemky využít k zástavbě a avizovali, že je hodlají využívat zemědělsky. Navíc vedlejší účastníci disponují i dalšími pozemky, které jsou ponechány v zastavitelných plochách. Změna územního plánu není ani diskriminační. Vedlejší účastníci nejsou ve srovnatelném postavení jako vlastníci pozemků, na kterých se již provádí nebo v nejbližší době bude provádět stavební činnost.
3. Proti rozsudku krajského soudu podali vedlejší účastníci kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl a rozsudek krajského soudu zrušil. Současně zrušil i samotné opatření obecné povahy v rozsahu vymezení pozemků vedlejších účastníků. Učinil tak pro jeho nepřiměřenost. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že změna funkčního využití pozemku je zásahem do vlastnického práva. Ta je možná pouze tehdy, je-li proporcionálně vyvážen konkrétním zásadním veřejným zájmem, který nelze prosadit jiným způsobem. Kritéria stanovená stěžovatelkou v opatření obecné povahy pro výběr pozemků určených k vyjmutí ze zastavitelných ploch (ty, u kterých nezapočala reálná aktivita k bezprostřednímu zastavění plochy a uplynulo alespoň 5 let od umožnění zastavitelnosti) stanoveného cíle nepřetěžování veřejné infrastruktury a její dostupnosti dosáhnout nemohou.
4. Stěžovatelka podává proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy (tzv. komunální ústavní stížnost), neboť podle ní porušuje její základní práva podle čl. 2 odst. 3, čl. 8 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Současně stěžovatelka požádala o přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem a před Nejvyšším správním soudem.
5. Stěžovatelka rekapituluje proces a důvody přijetí změny územního plánu. Nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu o nepřiměřenosti přijatého opatření. Nejvyšší správní soud překročil svou pravomoc tím, že zkoumal míru dosažení cíle přijatým opatřením obecné povahy. Kapacitu veřejné infrastruktury stěžovatelky výrazně ovlivní i potenciální přírůstek obyvatel v počtu desítek až stovek. Ačkoliv není omezení zastavitelnosti dotčených pozemků samo o sobě dostačující k dosažení stanoveného cíle, může jeho naplnění přispět tím, že zamezí přírůstku obyvatel ve výši mezi 126 až 378 osob. Při počtu obyvatel 4 000 v obci X jde o přírůstek obyvatel ve výši 10 %. Tuto výši nelze označit za marginální, jak učinil Nejvyšší správní soud, a to aniž by přezkoumatelným způsobem stanovil celkový možný přírůstek obyvatel na všech pozemcích dotčených změnou územního plánu. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu neplyne, jaký přírůstek obyvatel by již přijetí změny územního plánu ospravedlňoval.
6. Nejvyšší správní soud založil své rozhodnutí na vyjádření vedlejších účastníků, že se v nejbližší době na pozemcích stavět nechystají. Takový slib však není závazný a nelze se na něj spoléhat. Sami vedlejší účastníci uvedli, že rozhodnutí o zástavbě dotčených pozemků ponechají na svých potomcích. Nejvyšší správní soud nezohlednil, že vedlejší účastníci vlastní mnoho dalších pozemků, které zůstaly i po změně územního plánu jako zastavitelné plochy. Pozemky vedlejších účastníků dotčené změnou územního plánu jsou zařazeny do plochy rezervy pro bydlení. I po změně územního plánu mohou vedlejší účastníci vykonávat zemědělskou činnost, jako doposud. Stěžovatelka před přijetím změny územního plánu přistoupila ke stavební uzávěře, čímž rychle reagovala na nedostatek infrastruktury. Změna územního plánu nastala až následně jako opatření, které minimalizovalo zásahy do vlastnických práv. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by zanedbala povinnost péče o udržitelný rozvoj svého území. S ohledem na tyto skutečnosti nelze vyhodnotit zásah do vlastnických práv vedlejších účastníků jako nepřiměřený.
7. Na jedné straně Nejvyšší správní soud považuje přístup stěžovatelky za excesivní omezení vlastnických práv vedlejších účastníků, na druhé straně stěžovatelce vytýká nedostatečnou razantnost přijatého opatření, tedy přílišné šetření vlastnických práv vlastníků pozemků v katastrálním území stěžovatelky. Svým rozhodnutím Nejvyšší správní soud diskriminoval ostatní vlastníky pozemků v území stěžovatelky. Upřednostnění vlastnických práv vedlejších účastníků před veřejným zájmem stěžovatelky Nejvyšší správní soud nezdůvodnil dostatečně. Z jeho rozhodnutí dále neplyne, k jakému okamžiku soud stav v obci hodnotil. Rozhodnutí například poukazuje na skutečnost, že nemožnost zvýšení kapacity vodního zdroje je stanovena pouze do roku 2026. Přitom je soud při přezkoumávání opatření obecné povahy povinen vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy, tedy ke dni 18. 5. 2022.
8. Ústavní stížnost byla podána včas k tomu oprávněnou stěžovatelkou, kterou je obec reprezentovaná zastupitelstvem obce - orgánem samosprávné územní korporace aktivně legitimovaným k podání tzv. komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s § 72 odst. 1 písm. b) zákona Ústavním soudu.
9. Tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí či opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy) sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 6/17
. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu (srov. např. nález ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 či usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15 ), včetně případů, kdy v důsledku postupu správního orgánu a následnému postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11
(N 76/69 SbNU 291), usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17 ]. Stěžovatelka je tedy aktivně legitimovaná.
10. Tzv. komunální ústavní stížnost se od obecné ústavní stížnosti odlišuje mimo jiné v tom, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti Ústavní soud zkoumá porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě tzv. komunální ústavní stížnosti přezkoumává Ústavní soud zákonnost zásahu státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy, čímž se přezkumný práh snižuje na hranici zákonnosti [obdobně srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 471/2000
(N 140/20 SbNU 9) či nález sp. zn. IV. ÚS 331/02
(N 113/27 SbNU 245)]. Na posouzení dané věci Nejvyšším správním soudem však Ústavní soud nic nezákonného ani neústavního neshledal.
11. K jednotlivým námitkám stěžovatelky lze uvést následující. Nejvyšší správní soud je oprávněn přezkoumávat opatření obecné povahy z hlediska přiměřenosti jeho zásahu do práv jiných osob (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009-120, bod 49). Součástí tohoto přezkumu je i posouzení, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším smyslu). Nejvyšší správní soud při tomto posuzování správně zdůraznil, změnou funkčního využití pozemků stěžovatelů došlo k zásahu do jejich vlastnických práv.
Tento zásah by musel být odpovídajícím způsobem vyvážen a odůvodněn, tomuto požadavku napadené opatření obecné povahy nedostálo. Stěžovatelka změnou územního plánu sledovala legitimní cíl - vynětím některých zastavitelných ploch chtěla dosáhnout omezení nové výstavby i počtu obyvatel obce ve snaze zamezit dalšímu přetížení ČOV, vodovodní přípojky a školských zařízení. Opatření, která k dosažení tohoto cíle zvolila, však v testu proporcionality neobstála, neboť vzhledem k již existujícím omezením zastavitelnosti pozemků a s přihlédnutím k předpokládané zastavitelnosti dotčených pozemků stěžovatelů by potenciální přírůstek obyvatel na všech plochách, u kterých došlo ke změně funkčního využití napadeným opatřením, byl marginální vzhledem k celkovému počtu obyvatel, vymezeným zastavitelným plochám a kapacitám veřejné infrastruktury.
12. Ústavní soud se s výše uvedenými závěry ztotožňuje. I na základě údajů uvedených stěžovatelkou v ústavní stížnosti lze dospět k závěru, že pokud by provedená změna měla zamezit potenciálnímu přírůstku obyvatel v průměrné výši 6,3 % (252 obyvatel, což je průměr z počtu 126-378 osob uvedených stěžovatelkou v doplnění stížnosti ze dne 26. 6. 2024) a např. kapacita ČOV je navržená pro 4 000 obyvatel a využívána 5 500 obyvateli, přispěje přijaté opatření k cíli tak malou měrou, že jej nelze označit za přiměřené ve vztahu k významnému zásahu do vlastnických práv vedlejších účastníků. Tito sice nemají v úmyslu na pozemcích v dohledné době stavět, ale mají legitimní požadavek zachovat možnost výstavby na pozemcích pro své potomky. Přínos změny územního plánu je tak skutečně marginální oproti zásahu do vlastnických práv vedlejších účastníků, jak správně uzavřel Nejvyšší správní soud. Pokud by mělo dojít k naplnění cílů napadeného opatření, muselo by dopadat na větší počet pozemků.
13. Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že vedlejší účastníci vlastní další pozemky, které jsou v zastavitelné ploše. Je totiž nutné zohlednit celkové okolnosti dané věci, tedy to, že vedlejší účastníci se nijak nepodíleli a nepodílejí na masivním rozvoji výstavby v obci, přesto nyní nesou jako jediní negativní důsledky předchozí nedostatečné regulace výstavby (viz bod 53 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud v tomto smyslu správně poukázal na bod 4 odůvodnění napadeného opatření, podle něhož změna funkčního určení pozemků měla mířit na pozemky, které se stávají předmětem spekulací, a na kterých rychle roste developerská výstavba. Vedlejší účastníci však nepatří do skupiny spekulantů ani developerů, to stěžovatelka nikdy netvrdila.
14. S ohledem na výše provedený výpočet přínosu přijatého opatření obecné povahy je nerozhodné, zda Nejvyšší správní soud přihlédl ke slibu vedlejších účastníků, že na pozemcích nebudou stavět.
15. Hodnocení liknavosti stěžovatelky v péči o udržitelný rozvoj obce ze strany Nejvyššího správního soudu nemělo vliv na výrok napadeného rozhodnutí, Ústavní soud se proto námitkami týkajícími se této oblasti nezabýval.
16. Neopodstatněná je i námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť jasně a srozumitelně uvedl důvody, které jej ke zrušení přijatého opatření vedly. Závěr o marginálním dopadu změny územního plánu sice není v odůvodnění explicitně podložen údajem o potenciálním přírůstku obyvatel na všech pozemcích, plyne z něj však implicitně, neboť odůvodnění obsahuje údaj o celkové rozloze zasažených pozemků a konkrétní údaj o potenciálním přírůstku obyvatel na pozemcích vedlejších účastníků s uvedením rozlohy těchto pozemků.
Údaj o potenciálním přírůstku obyvatel na všech pozemcích lze proto snadno dopočítat (93 obyvatel). Byť tento údaj nekoresponduje s údajem poskytnutým stěžovatelkou (126-378 obyvatel), i při použití údaje stěžovatelky je stále dán závěr o marginálním přínosu přijaté změny oproti zásahu do práv vedlejších účastníků (viz bod 10 tohoto usnesení). Domnívá-li se stěžovatelka, že vedle sebe nemůže obstát závěr Nejvyššího správního soudu o nepřiměřenosti zásahu do vlastnických práv vedlejších účastníků a závěr o nedostatečnosti naplnění cíle přijatým opatřením, tedy nutnost postihu více pozemků, není tomu tak.
Právě nesení negativních důsledků jednání obce vlastníky pouze několika pozemků není přiměřené vytyčenému cíli. To nevylučuje, že rozsáhlejší postih pozemků změnou územního plánu cíle dosáhnout může. Není však rolí Nejvyššího správního soudu určovat, jak má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plánování (rozsudek čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Pokud soud přihlédl k nemožnosti zvýšení kapacity pouze do roku 2026, učinil tak v souladu s § 101b odst. 3 s. ř. s., neboť tuto skutečnost uváděla sama stěžovatelka v přijatém opatření.
17. Nejvyšší správní soud dále svým rozhodnutím vlastníky ostatních pozemků nijak nediskriminoval, tito se stejně jako vedlejší účastníci mohli domáhat ochrany před přijatou změnou územního plánu.
18. S ohledem na uvedené Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Žádosti stěžovatelky na přiznání náhrady nákladů řízení Ústavní soud již jen s ohledem na výsledek řízení nevyhověl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 15. října 2024
Daniela Zemanová v. r. předsedkyně senátu