Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav, sídlem Masarykovo náměstí 1/6, Brandýs nad Labem - Stará Boleslav, zastoupené JUDr. Luďkem Lissem, Ph.D., LL.M. MPA, advokátem, sídlem Jablonského 640/2, Praha 7 - Holešovice, proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. března 2017 č. j. 27 Co 68/2017-77 a usnesení Okresního soudu v Příbrami ze dne 6. září 2016 č. j. 22 EXE 1005/2016-41, za účasti Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Příbrami, jako účastníků řízení, a Filipa Crkoně, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí obecných soudů, a to pro porušení jeho práva na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a práva na rovné postavení účastníků soudního řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že Okresní soud v Příbrami (dále jen "okresní soud") pověřil dne 25. 4. 2016 soudního exekutora JUDr. Igora Ivanka provedením exekuce k vymožení stěžovatelovy pohledávky 400 Kč, jakožto nedoplatku pokuty, uložené vedlejšímu účastníkovi za spáchaný přestupek, a nákladů exekuce včetně odměny exekutora. Napadeným usnesením okresní soud k návrhu povinného exekuční řízení zastavil a rozhodl, že stěžovatel je povinen zaplatit náklady exekuce ve výši 7 865 Kč soudnímu exekutorovi a 800 Kč povinnému. V odůvodnění uvedl, že stěžovatel vystupoval vůči povinnému jako správce daně a v řízení o výkonu správního rozhodnutí jako exekuční správní orgán podle § 106 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Při vymáhání peněžité pohledávky tak měl postupovat podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), a v souladu s § 175 odst. 2 daňového řádu měl zvolit způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladu°, které bude povinen daňový subjekt uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Této povinnosti ovšem stěžovatel volbou provedení exekuce prostřednictvím soudního exekutora, jehož exekuční náklady činily k době vydání rozhodnutí téměř dvacetinásobek dlužné částky, nedostál, pročež je z tohoto důvodu výkon rozhodnutí nepřípustný a musí být zastaven podle § 268 odst. 1 písm. h) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský soudní řád").
3. Stěžovatel podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání, o kterém Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") rozhodl napadeným usnesením tak, že rozhodnutí okresního soudu potvrdil. Krajský soud se ztotožnil s právním závěrem okresního soudu. Doplnil jej v tom směru, že stěžovatelovo postavení správního orgánu plnícího úkoly veřejné moci vylučuje v případech, kde zákon dává oprávněnému na výběr mezi více způsoby vedení exekuce, její plnou libovůli. Jestliže měl možnost zvolit způsob jejího vedení, který je vůči povinnému méně zatěžující, a to požádáním o provedení výkonu např. příslušný celní úřad, byl povinen tak učinit.
4. V ústavní stížnosti stěžovatel obecným soudům vytkl, že při vymáhání pohledávek v přenesené působnosti dostatečně nezohlednily jeho specifickou právní povahu coby územního samosprávného celku při výkonu státní moci, čímž porušily ústavněprávní principy garantující právo na samosprávu a zasáhly do stěžovatelových základních práv.
5. Konkrétně brojí proti právnímu závěru obecných soudů, že při exekuci na peněžité plnění je § 175 odst. 1 daňového řádu speciální k § 105 odst. 2 správního řádu. Pokud se správní orgán rozhodne dle stěžovatele provést výkon rozhodnutí prostřednictvím soudního exekutora, postupuje v souladu se správním řádem a vylučuje tím použití pravidel daňového řádu, která se uplatní toliko v případě, kdy se správní orgán rozhodne výkon rozhodnutí soudnímu exekutorovi nepředat. Tento závěr podle mínění stěžovatele lze vyvodit již z gramatického výkladu těchto ustanovení.
6. Dále pak stěžovatel argumentuje, že i kdyby dle § 106 odst. 2 správního řádu byl daňový řád aplikovatelný na všechny správní exekuce na peněžitá plnění, je stále nutné při interpretaci a aplikaci daňového řádu důsledně zohledňovat specifickou právní povahu obcí jednajících podle daňového řádu v rozsahu přenesené působnosti státní správy. Na výkon přenesené státní správy nemůže být dle stěžovatele toto ustanovení aplikováno totožně jako na výkon přímé státní správy, neboť z pohledu financování hospodaří územní samosprávné celky, na rozdíl od státních orgánů, primárně se svým vlastním majetkem a na úkoly v přenesené působnosti jim stát pouze přispívá, a to nikoliv v plné výši. Z toho důvodu je tedy zcela legitimní, vnese-li obec do rozhodování o způsobu výkonu rozhodnutí prvky uvažování řádného hospodáře s vlastním rozpočtem, což je navíc povinnost obce stanovená zákonem o obcích. Předáním věci soudnímu exekutorovi k provedení exekuce, na rozdíl od vlastního výkonu obcí samotnou, již obci žádné další náklady nevznikají. Navíc jde vzhledem k vyšším zákonným oprávněním soudního exekutora o způsob efektivnější. Ani předání výkonu celnímu úřadu pak tento problém nevyřeší, neboť ten nemá oprávnění k výkonu všech typů pohledávek. Takový postup by byl dle stěžovatele navíc neefektivní a zvyšující výdaje státní správy.
7. Závěry obecných soudů nepřipouštějící při výkladu ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu jiné hledisko, než je limitace nákladů povinného, je pak dle stěžovatele obzvláště nepřiměřený u malých obcí nedisponujících potřebným personálním a odborným aparátem k vedení výkonu rozhodnutí vlastními silami. Výkon správních rozhodnutí, a tedy plnění státních úkolů, jsou tak tyto obce nuceny financovat z vlastních prostředků pro tyto účely vytvořenými náklady, což stěžovatel považuje z ústavněprávního pohledu za nepřípustné. Jako jedno z hledisek poměřovaných při aplikaci tohoto ustanovení to ostatně zmiňuje i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 8 As 143/2014, na něž krajský soud odkázal, aniž by toto hledisko zohlednil. Stěžovatel navíc upozorňuje, že v případě jeho pohledávky šlo o správně-trestní odpovědnost založenou zaviněným protiprávním jednáním povinného; v takovém případě dle něj není ospravedlněno, aby takovému subjektu byla poskytována vyšší míra ochrany než v případě soukromoprávní odpovědnosti, při níž obec může služeb soudního exekutora využít zcela neomezeně, a aby na její výkon musel stěžovatel doplácet z vlastních prostředků.
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Konstatuje, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva; ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
9. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze jeho ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
10. Ústavní soud předně připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Jeho úkolem je přezkoumávat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
11. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem obecných soudů, že jakožto subjekt s povahou územního samosprávného celku hospodařící s vlastním majetkem, je povinen při exekuci na peněžitá plnění volbu jejího způsobu vždy poměřovat hlediskem přiměřenosti dle § 175 odst. 2 daňového řádu.
12. Stěžovateli lze přisvědčit, že z práva na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny plyne oprávnění věřitele zahájit řízení k výkonu peněžitého plnění, na nějž má dle vykonatelného rozhodnutí nárok a které dlužník odmítá dobrovolně uhradit. Při výkonu veřejné moci ve veřejné správě je způsob vedení exekuce podrobně (a s legitimními cíli) vymezen (nikoli dán k dispozici) veřejnoprávními předpisy, zde částí druhou hlavou jedenáctou správního řádu, a v případě peněžitých plnění pátou hlavou části třetí daňového řádu.
Vzájemný vztah těchto předpisů a povinnosti z nich pro exekuční orgán vyplývající, již byly konkretizovány judikaturou (srov. např. zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015 č. j. 8 As 143/2014-47) a vyloženy též obecnými soudy v této věci. Jejich závěry v právě rozhodované věci z ústavněprávního hlediska obstojí, neboť prosazují (přinejmenším v případech podobných tomu stěžovatelovu) větší ústavněprávní ochranu majetku povinného a samotnou obec při výkonu svěřené působnosti pak finančně nijak neomezují (nad rámec zanedbatelného kontaktování celního úřadu).
13. Pro upřesnění však Ústavní soud dodává, že ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu představuje konkretizaci obecných zásad činnosti veřejné správy a požadavek využívat primárně vlastních, a hlavně pro povinného šetrnějších možností k vymožení nedoplatku. Žádný výkon veřejné moci totiž nemá z hlediska principu proporcionality omezovat práva jednotlivců více, než je nutné. Jestliže měl stěžovatel možnost předat výkon rozhodnutí příslušnému celnímu úřadu, či jej provést vlastními silami za podstatně přiměřenějších nákladů vzhledem k výši nedoplatku, měl tak v souladu s povinností plynoucí z tohoto ustanovení učinit a neměl jej předávat soudnímu exekutorovi. Irelevantní pro posuzovanou věc je pak námitka stěžovatele, že celní úřad není oprávněn vést výkon rozhodnutí ve všech formách nedoplatků.
14. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že by se v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu při výkladu uvedeného ustanovení mělo přihlížet k personální vybavenosti daného orgánu veřejné správy. To však stěžovatele nevyvázalo z povinnosti postupovat v souladu s textem a smyslem ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu. Uvedený závěr chápe Ústavní soud jako konkretizaci zásady, dle níž právní řád nemůže po nikom požadovat fakticky nemožné. V dané věci mají však i malé obce (a tím spíše města) možnost, jak navzdory své nedostatečné vybavenosti dostát závazku z uvedeného ustanovení. Kromě možnosti obrátit se na celní úřad lze zmínit i možnost uzavřít s jinými obcemi veřejnoprávní smlouvu za účelem výkonu rozhodnutí vlastními silami podle § 63 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
15. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud uzavírá, že ústavní stížností napadená rozhodnutí jsou z ústavního hlediska akceptovatelná. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla ústavní stížnost, bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání, odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 18. července 2017
Jan Filip v. r. předseda senátu