Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudkyň Veroniky Křesťanové a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatelky Obce S., zastoupené JUDr. Tomášem Samkem, advokátem, sídlem Pražská 140, Příbram, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 17. dubna 2023 č. j. 30 Cdo 975/2022-193 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 3. prosince 2021 č. j. 5 Co 943/2021-168, za účasti Nejvyššího soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva vnitra, sídlem Nad štolou 936/3, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2 a 3, v čl. 4 odst. 1 a v čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že se vedlejší účastnice domáhala po stěžovatelce zaplacení částky 664 772,50 Kč s příslušenstvím z titulu škody způsobené nesprávným úředním postupem matrikářky úřadu stěžovatelky, která nejméně ve 14 případech provedla do ověřovací knihy zápisy o ověření podpisu J. B., přičemž v rozporu se skutečností uvedla, že se tak stalo v jeho přítomnosti, ačkoliv tak učinila bez jeho vědomí a přítomnosti pouze na základě ústního požadavku J. B. V souladu s rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 7 (dále jen "obvodní soud") ze dne 20. 5. 2019 č. j. 5 C 274/2015-129 bylo vedlejší účastnicí zaplaceno poškozenému J. (od něhož J. B. smlouvou o půjčce a dalšími listinami, na nichž zfalšoval podpisy J. B., které ověřila jmenovaná matrikářka, podvodně vylákal 1 000 000 Kč) na náhradě škody způsobené tímto nesprávným úředním postupem 981 972 Kč na jistině, 358 367 Kč na úroku z prodlení a 121 825 Kč na náhradě nákladů řízení. Stěžovatelka se dohodou ze dne 9. 3. 2020 zavázala uhradit vedlejší účastnici 75 % z jistiny, tj. 736 479 Kč s tím, že zbývající částka bude předmětem dalších jednání. Po částečném zpětvzetí žaloby v rozsahu poloviny nákladů řízení v částce 60 912,50 Kč, kterou stěžovatelka zaplatila dne 29. 11. 2019, se vedlejší účastnice po stěžovatelce domáhala uhrazení regresního nároku podle § 16 odst. 1 a § 18 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb.") ve výši 664 772,50 Kč. Okresní soud v Prachaticích (dále jen "okresní soud") rozsudkem ze dne 16. 6. 2021 č. j. 9 C 135/2020-155 žalobu zamítl, neboť nedovodil porušení právní povinnosti vedlejší účastnicí, které je podle § 18 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. předpokladem úspěšného uplatnění regresu ze strany vedlejší účastnice. Okresní soud shledal, že se vedlejší účastnice na vzniku škody nijak nepodílela, a že uvedená škoda nevznikla v příčinné souvislosti s jakýmkoli jejím jednáním.
3. Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 3. 12. 2021 č. j. 5 Co 943/2021-168 potvrdil rozsudek okresního soudu ve výroku I, jímž byla žaloba zamítnuta v částce 419 279,50 Kč s příslušenstvím (výrok I), ve výroku II, jímž byla žaloba zamítnuta v částce 245 493 Kč s příslušenstvím, změnil rozsudek okresního soudu tak, že stěžovatelka je povinna zaplatit vedlejší účastnici částku 245 493 Kč s příslušenstvím (výrok II), řízení o specifikovaný úrok z prodlení zastavil a v tomto rozsahu rozsudek okresního soudu zrušil (výrok III) a uložil vedlejší účastnici zaplatit stěžovatelce na náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů částku 18 058 Kč (výrok IV). Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že jednání matrikářky (ověřování podpisů), jakožto zaměstnankyně stěžovatelky je přičitatelné stěžovatelce v rámci výkonu její přenesené působnosti, proto stěžovatelka v rámci regresní úhrady za tuto škodu vedlejší účastnici odpovídá. Protiprávnost jednání stěžovatelky nelze podle krajského soudu v žádném případě zužovat, jak učinil okresní soud, na zjišťování toho, zda stěžovatelka řádně zajistila výkon funkce matrikářky a zda a jak probíhala kontrolní činnost její práce. Účast stěžovatelky na vzniku škody nelze tedy v dané věci nikterak snižovat podílem vedlejší účastnice na této škodě, který je podle krajského soudu z pohledu § 16 odst. 4 zákona č. 82/1998 Sb. nulový. Krajský soud proto uložil stěžovatelce zaplatit vedlejší účastnici zbývající část jistiny ve výši 245 493 Kč s úrokem z prodlení z této částky od 4. 10. 2019 do zaplacení.
4. Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka dovoláním, které Nejvyšší soud ústavní stížností napadeným rozsudkem ohledně výroku II rozsudku krajského soudu zamítl, ve zbývajícím rozsahu dovolání odmítl. Nejvyšší soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatoval, že okolnosti posuzované věci vyhovují požadavkům ustálené judikatury dovolacího soudu a jednání matrikářky je třeba přičíst za použití analogie § 420 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění platném do 31. 12. 2013 (dále jen "zákon č. 40/1964 Sb."), stěžovatelce, která bez dalšího odpovídá za škodu, již způsobila její zaměstnankyně.
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje nesouhlas s postupem soudů, které se nezabývaly zjišťováním, zda se stěžovatelka dopustila či nedopustila zaviněného porušení právní povinnosti (§ 18 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.) a spokojily se s formálním dovozením jejího protiprávního jednání vycházejícího z obecné přičitatelnosti jednání matrikářky (jakožto zaměstnankyně stěžovatelky) stěžovatelce. Stěžovatelka setrvává na svém přesvědčení, že se žádného zaviněného porušení právní povinnosti nedopustila. Stěžovatelka zdůrazňuje, že matrikářka vykonávala svou činnost v rámci výkonu státní správy v přenesené působnosti, byla tedy formálně zaměstnankyní stěžovatelky, ta však neměla žádné nástroje a pravomoci, jak činnost matrikářky ovlivnit, kontrolovat ji či ji metodicky vést. Stěžovatelka řádně plnila své zákonné povinnosti, když matrikářce vytvářela potřebné materiální zázemí, zajišťovala její účast na všech školeních a poskytovala potřebnou součinnost všem kontrolním orgánům státu, které měly za úkol kontrolu a metodické i odborné řízení výkonu státní správy na úseku legalizace a vidimace.
6. Ústavní soud nejprve zkoumal splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
7. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
8. Ústavní soud je nucen konstatovat, že ústavní stížnost je pouze výlučným opakováním argumentů, jež stěžovatelka namítala v řízení před obecnými soudy, které se s nimi obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádaly. Stěžovatelka toliko polemizuje s rozhodnutími soudů v rovině jednoduchého práva, nesouhlasí s jejich hodnocením aplikace dotčených právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. V ústavní stížnosti stěžovatelka neuvádí žádnou relevantní námitku, jíž by zpochybnila ústavní konformitu rozporovaných rozsudků obecných soudů, ačkoli interpretace a aplikace předmětných zákonných ustanovení byla soudy řešena zevrubně. Pouhý nesouhlas se závěry soudů či nastínění vlastního právního názoru na výklad a použití zákonných ustanovení však důvodnost ústavní stížnosti nezakládá.
9. Podstatou ústavní stížnosti je několikrát opakované tvrzení, že stěžovatelka, jako územní samosprávný celek, jehož zaměstnanec při výkonu přenesené působnosti pochybil formou zaviněného protiprávního jednání, nemůže nést odpovědnost za takové pochybení, pokud není přímým následkem porušení právní povinnosti ze strany příslušného územního samosprávného celku. Stěžovatelce bylo obecnými soudy, včetně dovolacího soudu, vysvětleno, že není rozhodné, zda porušila jí uloženou právní povinnost ve smyslu § 18 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž to, že škodní jednání matrikářky (zaměstnankyně stěžovatelky) je přičitatelné stěžovatelce jako jejímu zaměstnavateli za použití analogie § 420 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb. Nejvyšší soud s odkazem na důvodovou zprávu k zákonu č. 82/1998 Sb. konstatoval, že takovým výkladem nedochází k vyprázdnění požadavku § 18 odst. 1 tohoto zákona (podle kterého právo na regresní úhradu vznikne pouze tehdy, byla-li škoda způsobena zaviněným porušením právní povinnosti), naopak je chráněn smysl institutu regresní úhrady, aby důsledky způsobené škody dopadly na ty subjekty, jež ji skutečně způsobily svou činností, ačkoli poškozenému škodu nahradil stát, který za ni podle právní úpravy odpovídá.
10. Takto řádně odůvodněný závěr dovolacího soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího soudu i krajského soudu, které, jak je z výše uvedeného zřejmé, se vypořádaly se všemi námitkami stěžovatelky způsobem, jenž Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, včetně námitky stěžovatelky, že je třeba zkoumat zavinění ve smyslu § 18 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. ve vztahu k právním povinnostem, které měla v souvislosti s činností matrikářky ona sama.
Nejvyšší soud uvedl, že přijetí tohoto názoru by v konečném důsledku vedlo ke znemožnění uplatnění regresního nároku vůči matrikářce, neboť státu vzniká regresní nárok výlučně vůči územnímu celku (§ 16 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.), nikoli vůči zaměstnanci územního celku, proti kterému může regresní nárok uplatnit až územní celek (§ 17 téhož zákona) poté, kdy sám nahradí újmu státu.
11. Problematikou regresní úhrady podle zákona č. 82/1998 Sb. se Ústavní soud zabýval např. v usnesení ze dne 27. 6. 2011 sp. zn. IV. ÚS 276/11
(dostupném stejně jako další citovaná rozhodnutí Ústavního soudu na https://nalus.usoud.cz), v němž uvedl, že "jestliže se stát hlásí k odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu státní moci, je nanejvýš logické, aby se tato odpovědnost vztahovala i na škodu způsobenou obcí v přenesené působnosti, neboť výkon záležitostí státu obcí v přenesené působnosti je nepřímým výkonem státní správy (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část, 7. vydání. C. H. Beck, Praha 2009, str. 165). Tato odpovědnost je jednak absolutní, a tudíž ji nelze zákonem nikterak omezit či dokonce vyloučit, a současně objektivní, a proto se jí stát nemůže zprostit ani tehdy, je-li prokázáno, že škoda byla způsobena úmyslným protiprávním jednáním osoby od státu odlišné.
Stanoví-li zákon, že obec vykonává určitou agendu pro stát v přenesené působnosti, je sice její povinností tak činit, ale zároveň na její výkon nemá obec právní nárok ani nevzniká žádné legitimní očekávání ze strany obce, že tomu tak bude i v budoucnu. Je věcí státu a jeho důvěry v profesionalitu obcí, zda a v jakém rozsahu na obce přenese oprávnění a současně povinnost obstarávat jeho vlastní záležitosti; tím, že deleguje pravomoc na jiného, se nezbavuje odpovědnosti za případnou škodu. Nicméně na nespravedlnost, kterou pociťuje stěžovatelka ve skutečnosti, že by stát měl nést odpovědnost za jednání obce v přenesené působnosti překračující zákonné mantinely, zákon č. 82/1998 Sb. pamatuje v ustanovení § 16 odst. 1, jež umožňuje státu nahradivšímu škodu požadovat po obci regresní úhradu.
Takto koncipovaná právní úprava celé problematiky je komplexní, přehledná a nevyvolává výkladové pochyby o osobě pasivně legitimované, čímž náležitě slouží k ochraně těch, kdo jsou nezákonností dotčeni na svých právech a domáhají se náhrady škody".
12. Citovaný závěr plně dopadá i na nyní posuzovanou právní věc a Ústavní soud neshledal důvod se od něj odchýlit. Ústavní soud konstatuje, že právní úprava reflektuje tzv. spojený model výkonu veřejné správy, jehož důsledkem je i odpovědnost samosprávného celku za kvalitní výkon činností v přenesené působnosti, byť do vlastní konkrétní rozhodovací činnosti zasahovat nemůže (srov. též usnesení ze dne 7. 3. 2013 sp. zn. II. ÚS 2573/12
).
13. Ze všech uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení základních práv stěžovatelky neshledal. Obecné soudy se danou věcí podrobně zabývaly, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svých rozhodnutí srozumitelně uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, byla její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 28. listopadu 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu