Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Daniely Zemanové ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstvo obce Sokoleč, se sídlem Kolínská 424, Sokoleč, zastoupeného Mgr. Petrem Keltnerem, advokátem se sídlem Barákova 237/8, Říčany, proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 5. 6. 2023, č. j. 59 A 17/2023-97, za účasti Krajského soudu v Praze, jako účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud), neboť má za to, že jím došlo k nezákonnému zásahu státu do práva obce Sokoleč na samosprávu dle čl. 8 Ústavy, k porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 96 odst. 1 Ústavy a také tvrdí porušení jeho práv zaručených čl. 36 odst. 1 a čl. 37 Listiny základních práv a svobod.
2. Z předložené ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývá, že Zastupitelstvo obce Sokoleč na svém zasedání dne 9. 5. 2023 vyslovilo usnesením č. 2/4/2023 zánik mandátu zastupitelky obce Ing. Radky Kakrdové. Důvodem byla neslučitelnost jí vykonávaných funkcí a skutečnost, že podle mínění stěžovatele zastupitelka nesplnila jeho výzvu (usnesení stěžovatele č. 3/8/2022), aby tento stav odstranila a ve lhůtě do 3 měsíců od ustavujícího zasedání předložila starostovi obce doklad o tom, že u ní důvody neslučitelnosti funkcí pominuly. Stěžovatel podrobně specifikoval důvody, které jej vedly k závěru, že fakticky přetrvává stav, který naplňuje předpoklady neslučitelnosti funkcí dle § 5 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev obcí").
3. Zastupitelka obce se proti vyslovení zániku mandátu bránila návrhem na zrušení citovaného usnesení, krajský soud návrhu vyhověl a napadeným usnesením usnesení stěžovatele zrušil pro nezákonnost. Přestože samotný proces vedoucí k vydání usnesení stěžovatele o zániku mandátu shledal krajský soud souladný se zákonem, neztotožnil se s důvody pro jeho vydání. Podle krajského soudu totiž zastupitelka obce, která byla (v návaznosti na její zvolení) Radou města Poděbrady nově pověřena zajišťováním interního auditu, nevykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti obce Sokoleč (§ 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Nadto ani pověření zastupitelky zajišťováním interního auditu nelze podle krajského soudu považovat za jmenování (ve smyslu téhož ustanovení). Krajský soud rovněž konstatoval, že zastupitelka v rámci svého pracovního zařazení v rozhodné době ani nezajišťovala a nekontrolovala průběh voleb - což je bezesporu výkonem státní správy - přičemž pouhá skutečnost, že je držitelkou osvědčení o vykonané zkoušce potřebných znalostí na úseku voleb, ještě neznamená, že přímo státní správu vykonává.
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že je přesvědčen o tom, že zastupitelka obce odstranila neslučitelnost jí vykonávaných funkcí pouze formálně. To znamená, že sice byla zrušena její pracovní pozice, do které ji jmenovala Rada města Poděbrady a do jiné funkce již jmenována nebyla, avšak zůstala nevyřešena neslučitelnost funkcí odvíjející se od výkonu státní správy při provádění kontrol průběhu voleb a hlasování, které zastupitelka obce jednak již vykonala (a to i přímo v obci Sokoleč), a jednak je oprávněna vykonávat je v budoucnu.
5. Stěžovatel porovnal náplně činností odborů a oddělení, ve kterých zastupitelka jako zaměstnankyně města Poděbrady působila a působí, a dovodil z nich, že i přes organizační změny a vznik nové pracovní pozice vykonává zastupitelka kontinuálně tutéž činnost, včetně výkonu státní správy na úseku voleb. Stěžovatel upozorňuje na činnost nového oddělení označenou jako provádění mimořádných kontrol dle pokynů starosty a tajemníka, neboť právě ta údajně v minulosti opravňovala a i nyní stále opravňuje zastupitelku obce vykonávat kontrolu voleb. Stěžovatel tvrdí, že se zastupitelka navíc - s přihlédnutím k pravomocem, které útvar interního auditu má - podílí na kontrole a řízení či usměrňování činnosti celého úředního aparátu Městského úřadu v Poděbradech, tedy i všech odborů a oddělení vykonávajících státní správu ve vztahu k územní působnosti obce Sokoleč. Pro její vliv na řízení celého městského úřadu (jako orgánu veřejné správy) uplatňovaný prostřednictvím kontrol, konzultací a pro starostu závazných doporučení, považuje stěžovatel zastupitelku obce za osobu vykonávající státní správu.
6. Současně stěžovatel upozorňuje, že pověření zastupitelky radou města k zajišťování interního auditu je nutné materiálně považovat za jmenování, a je tedy naplněn i další důvod neslučitelnosti funkcí, a to právě z důvodu jmenování (§ 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Krajský soud se prý tímto aspektem nezabýval, neboť to - opíraje se o nesprávný výklad ustanovení § 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí - považoval za nadbytečné. V takovém postupu spatřuje stěžovatel libovůli, neboť krajský soud nerespektoval znění zákonné normy a vyložil ji v rozporu s jejím účelem.
7. Stěžovatel dále namítá, že krajský soud neprovedl celou řadu důkazů a nevypořádal se s tvrzeními obce, neověřil, zda nemůže fakticky docházet k ovlivňování a střetům moci výkonné s mocí samosprávnou. Jelikož krajský soud neprovedl porovnání náplní činností zrušeného odboru komunikace a kontroly a nově zřízeného oddělení interního auditu a kontroly, považuje stěžovatel jeho rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Tím, že krajský soud odstranění neslučitelnosti funkcí z důvodu výkonu kontroly voleb nezkoumal a nezabýval se ani povahou pověřovacího aktu, opírají se jeho závěry o skutkový stav, který je v rozporu s důkazy a skutkovými zjištěními.
8. Porušení zásady kontradiktornosti řízení a zásady rovnosti zbraní pak spatřuje stěžovatel ve skutečnosti, že krajský soud nevyčkal na jeho vyjádření k replice zastupitelky, které soudu zaslal, a nezohlednil je při vydání napadeného usnesení téhož dne. Poukazuje rovněž na prodlevu při doručování repliky zastupitelky, zatímco zastupitelce obce bylo dřívější vyjádření stěžovatele doručeno obratem.
9. Pro posouzení ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadeného rozhodnutí účelná, neboť účastníkům jsou všechny podstatné skutečnosti známy.
10. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, ve kterém Ústavní soud může rozhodnout jen na základě obsahu napadených rozhodnutí obecných (správních) soudů a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
11. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že podaný návrh obsahově představuje zvláštní typ ústavní stížnosti, upravený v čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a v ustanovení § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Tento typ řízení se v několika směrech zásadním způsobem odlišuje od úpravy "obecné" ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR, a to - mimo jiné - i v tom směru, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě tzv. ústavní stížnosti komunální (v odborné literatuře se totiž nezřídka označuje jako "Kommunalbeschwerde") hodnotí Ústavní soud i zákonnost zásahu státu (viz nález Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 471/2000 ; veškerá rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Již sama nezákonnost zásahu do práva na samosprávu je tedy důvodem pro vyhovění komunální ústavní stížnosti (viz nález ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 709/19 ).
12. Úkolem Ústavního soudu v nyní posuzované věci je tedy určit, zda napadené rozhodnutí krajského soudu představuje nezákonný či dokonce protiústavní zásah státu do práva na samosprávu, resp. zda soud postupoval v mezích čl. 101 odst. 4 Ústavy, tedy zda byl zásah státu nutný k ochraně zákona a zda k zásahu došlo způsobem stanoveným zákonem. Zásah do samosprávy obce může být přitom činěn pouze a jen v těch případech, kdy je jednání obce v příkrém rozporu se zájmy, které zákon chrání (viz nález ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17 ).
13. Ústavní soud posoudil způsob výkladu a aplikace příslušných ustanovení zákona o volbách do zastupitelstev krajů, zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, i dalších souvisejících právních předpisů v nyní rozhodovaném případě a konstatoval, že neshledal v postupu a rozhodnutí krajského soudu pochybení, které by mělo povahu nezákonnosti (a ani věcné nesprávnosti), což by teprve bylo možné označit za nezákonný zásah státu do práva obce na územní samosprávu.
14. Krajský soud dostál rovněž nárokům, které jsou kladeny na rozhodnutí soudů, neboť své rozhodnutí dostatečně a přesvědčivě odůvodnil. Velmi pečlivě se přitom vypořádal s námitkami stěžovatele, zabýval se povahou činnosti vykonávané zastupitelkou, smyslem a účelem institutu neslučitelnosti funkcí, rovněž ověřil a (oproti názoru zastupitelky) potvrdil správnost postupu stěžovatele, který předcházel samotnému vyslovení zániku mandátu zastupitelky.
15. Ústavní soud se zcela ztotožnil s právními závěry krajského soudu, pokud jde o hodnocení obsahu činnosti interního auditu, a je s krajským soudem zajedno i v zařazení výkonu této činnosti do samostatné působnosti obce (města). Vychází přitom nejen z povahy činnosti, ale tento závěr jednoznačně vyplývá i z pravidla obsaženého v § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tedy že pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o působnost samostatnou. Jak již ostatně příhodně poznamenal krajský soud, stěžovatel přeceňuje dosah a vliv osoby vykonávající interní audit na řízení celého městského úřadu, či dokonce na orgány veřejné správy mimo územní působnost územně samosprávného celku, pro který tuto činnost auditor vykonává. Tyto představy se totiž s realitou neshodují.
16. Namítá-li stěžovatel, že nebyly vypořádány veškeré jeho námitky či nebyly provedeny navrhované důkazy, nutno upozornit, že otázkou povahy pověření zastupitelky interním auditem se krajský soud dostatečně zabýval a vysvětlil, k jakému závěru dospěl a proč považuje za dané situace další úvahy za nadbytečné. Odůvodnil rovněž neprovedení porovnání náplní činnosti zrušených a nově vzniklých odborů či oddělení a vysvětlil, proč na hodnocení neslučitelnosti funkcí nemůže mít vliv činnost zastupitelky před jejím zvolením a ani okolnost, že je držitelkou osvědčení, které je pouhým předpokladem pro výkon státní správy na úseku voleb. Ústavní soud tak v postupu krajského soudu neshledal tvrzená pochybení a ani namítané neprovedení dalšího dokazování nelze označovat jako "opomenutý důkaz" ve smyslu ustálené judikatury zdejšího soudu, neboť je krajský soud dostatečně odůvodnil. Ústavní soud v neposlední řadě odmítá i výhradu, že krajský soud při svém rozhodování nezohlednil vyjádření stěžovatele, neboť skutečnost, že soud rozhodl stejného dne, kdy obdržel zmiňované vyjádření, ještě bez dalšího neznamená, že jej nevzal do úvahy. Naopak je zřejmé, že rozhodl právě až v okamžiku, kdy již měl vyjádření stěžovatele k dispozici.
17. Ústavní soud připomíná, že při ochraně ústavnosti či v tomto případě i zákonnosti, je nutné mít na zřeteli subsidiární charakter ústavní stížnosti a ústavní princip minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů veřejné moci [srov. nález ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. I. ÚS 177/01 (N 75/30 SbNU 203)]. Z tohoto pohledu by byl jeho kasační zásah namístě pouze v případě flagrantního ignorování příslušné kogentní normy nebo zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů v soudní praxi ustáleného výkladu, resp. použití výkladu, jemuž chybí smysluplné odůvodnění, jelikož tím zatěžuje vydané rozhodnutí svévolí a interpretační libovůlí (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ). Nic takového však v posuzované věci dovodit nelze; krajský soud aplikoval adekvátní zákonnou úpravu a vyložil ji způsobem, proti kterému nemá Ústavní soud výhrad.
18. Lze tedy uzavřít, že v nyní posuzované věci Ústavní soud neshledal v postupu krajského soudu vady, jež by jej opravňovaly ke kasačnímu zásahu namísto konstatování neopodstatněnosti ústavní stížnosti. Jeho závěry jsou totiž z hlediska zákonné úpravy plně akceptovatelné, a nelze je považovat ani za jakkoliv vybočující z mezí ústavnosti či za projev přepjatého formalismu. V postupu krajského soudu nelze spatřovat ani nezákonný zásah státu do územní samosprávy.
19. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 29. srpna 2023
Jiří Zemánek v. r. předseda senátu