Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudce Milana Hulmáka a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové, o ústavní stížnosti stěžovatelů Olgy Daňkové a Josefa Daňka, zastoupených Mgr. Renatou Wachtlovou, LL.M., advokátkou se sídlem Pražská 904, Hořovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2025, č. j. 8 As 262/2024-74, rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. listopadu 2024, č. j. 59 A 3/2024-87, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 24. listopadu 2023, č. j. 131677/2023/KUSK-DOP/Svo, a rozhodnutí Městského úřadu Hořovice ze dne 14. srpna 2023, č. j. MUHO/24282/2023, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze, Krajského úřadu Středočeského kraje a Městského úřadu Hořovice, jako účastníků řízení, a Hany Štorkové, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky ("Ústava"), domáhají zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, rozsudku Krajského soudu v Praze ("krajský soud"), rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ("druhoinstanční rozhodnutí" a "krajský úřad") a rozhodnutí Městského úřadu Hořovice ("prvoinstanční rozhodnutí" a "silniční úřad"). Tvrdí, že jimi soudy a správní orgány porušily čl. 11 Listiny základních práv a svobod ("Listina"), čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ("Úmluva"), čl. 36 odst. 2, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy.
2. V posuzované věci jde o určení, zda se na pozemku parc. č. X v katastrálním území Ch. ("sporný pozemek"), vlastněném stěžovateli, nachází veřejně přístupná účelová komunikace. V roce 2008 bylo na základě podnětu vedlejší účastnice zahájeno správní řízení, ve kterém správní orgány rozhodovaly opakovaně s různými závěry. Rozhodnutí správních orgánů pak byla čtyřikrát rušena správními soudy, nejprve rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2011, č. j. 8 Ca 291/2009-44, a poté rozsudky krajského soudu ze dne 18. 8. 2016, č. j. 48 A 3/2015-37 ("druhý rozsudek"), ze dne 26. 5. 2020, č. j. 54 A 6/2018-70 ("třetí rozsudek"), a ze dne 13. 10. 2022, č. j. 59 A 13/2021-39 ("čtvrtý rozsudek"). Proti žádnému z těchto rozsudků nebyla podána kasační stížnost.
3. V řízení, které následovalo po vydání čtvrtého rozsudku, deklaroval silniční úřad prvoinstančním rozhodnutím, že na sporném pozemku se veřejně přístupná účelová komunikace nachází. Krajský úřad pak druhoinstančním rozhodnutím tento závěr s odkazy na závěry čtvrtého rozsudku aproboval, přičemž korigoval pouze popis veřejně přístupné účelové komunikace.
4. Stěžovatelé brojili proti druhoinstančnímu rozhodnutí žalobou, která byla zamítnuta napadeným rozsudkem krajského soudu. Ten konstatoval, že ve věci rozhoduje opakovaně, a je tedy vázán právními názory, které vyslovil již dříve. U otázek, jimž se již věnoval zejména ve čtvrtém rozsudku, proto přezkoumával pouze to, zda správní orgány postupovaly v souladu s jeho závazným právním názorem. K námitce stěžovatelů, že v řízení před vydáním čtvrtého rozsudku nebyli osobami zúčastněnými na řízení, krajský soud uvedl, že jim v souladu se zákonnými požadavky zaslal vyrozumění. Stěžovatelé na něj však nereagovali, ani proti rozsudku později nebrojili kasační stížností jako potenciálně opomenuté osoby zúčastněné na řízení. S kasačně závazným názorem proto nyní nemohou polemizovat.
5. Stěžovatelé proti napadenému rozsudku krajského soudu podali kasační stížnost. Ta byla napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta. V odůvodnění se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem, že při posuzování žalobních námitek byl krajský soud vázán závaznými právními názory z dřívějších rozsudků, zejména pak ze čtvrtého rozsudku. Souhlasil s krajským soudem také v tom, že v řízení předcházejícím vydání čtvrtého rozsudku stěžovatelé rezignovali na ochranu svých zájmů. Ani Nejvyšší správní soud nemůže přehodnocovat závazné právní názory vyslovené ve čtvrtém rozsudku. V žalobě i kasační stížnosti stěžovatelé předkládali nové důkazní prostředky. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že je stěžovatelé mohli předložit již dříve ve správním řízení, v němž byli opakovaně k předložení důkazních prostředků vyzváni. Nenastala tak žádná z judikaturou dovozených situací odůvodňujících prolomení kasační závaznosti závěrů čtvrtého rozsudku stran existence veřejně přístupné účelové komunikace na sporném pozemku.
6. Protiústavní zásah do svých základních práv stěžovatelé spatřují v tom, že nemohli po téměř osmnáct let kvůli probíhajícím řízením nerušeně vykonávat svá vlastnická práva. V tomto období se vedlejší účastnice snažila bez souhlasu stěžovatelů sporný pozemek užívat. Po vydání napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu na něm začala parkovat a ničit vegetaci. Sporný pozemek kvůli zaparkovaným vozidlům nelze užívat jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Vedlejší účastnice současně s odkazem na rozhodnutí soudů a správních orgánů užívá i pozemek sousedící se sporným pozemkem.
7. Podle stěžovatelů došlo v důsledku napadených rozhodnutí a na ně navazujících aktivit vedlejší účastnice k omezení jejich vlastnického práva, které nelze odůvodnit veřejným zájmem. Toto omezení zakládá nepřípustnou nerovnost mezi stěžovateli a jinými vlastníky. Rozměry a poloha sporného pozemku neumožňují vznik veřejně přístupné účelové komunikace. Cesta není v terénu patrná, její obecné užívání není podle stěžovatelů ve veřejném zájmu. Naplněna nebyla ani judikaturou dovozená podmínka existence nutné komunikační potřeby.
8. K porušení čl. 11 Listiny a čl. 1 Protokolu č. 2 Úmluvy došlo podle stěžovatelů také tím, že správní orgány nerespektovaly zákonnou lhůtu pro bezodkladné rozhodnutí ve věci podle § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Stěžovatelé byli dlouho zatíženi nejistotou. Nesou nadměrné břemeno, jímž došlo k porušení spravedlivé rovnováhy, která musí panovat mezi obecným zájmem a ochranou práva na pokojné užívání majetku.
9. Dále stěžovatelé namítají, že nepřiměřenou délkou řízení před správními orgány a soudy došlo k porušení jejich práva na projednání věci bez zbytečných průtahů garantovaného čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy. Připustili, že podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu je potřeba otázku přiměřenosti délky řízení posuzovat vždy ve světle konkrétních skutkových okolností případu. V nyní řešené věci však nešlo o složitou otázku, nelze tvrdit, že by průtahy zapříčinil procesní postup účastníků řízení. Řízení navíc nebylo ani přerušeno.
10. Krajský soud podle stěžovatelů pochybil, když je neoznačil za osoby zúčastněné na řízení. Nemohli se tak během řízení vyjádřit a čtvrtý rozsudek jim ani nebyl doručen. Krajský soud v něm vyšel z výslechu svědků ve správním řízení. Toho se stěžovatelé neúčastnili, neboť nebyli informováni o tom, že má být prováděn. Došlo tak k porušení zásady rovnosti účastníků a kontradiktornosti řízení. Správní orgány pak navzdory upozornění stěžovatelů tuto vadu nezhojily.
11. Stěžovatelé zpochybňují rovněž závěry krajského soudu a Nejvyššího správního soudu ohledně kasační závaznosti čtvrtého rozsudku. Ve druhém a třetím rozsudku se podle nich krajský soud přikláněl k názoru, že na sporném pozemku se veřejně přístupná účelová komunikace nenachází, přičemž nebyly dostatečně zjištěny skutkové okolnosti potřebné pro posouzení kvalifikovaného nesouhlasu s obecným užíváním a existence veřejného zájmu. Tyto závěry jsou podle nich stejně závazné jako závěry čtvrtého rozsudku. Tím, že oba napadené rozsudky staví výhradně na závěrech čtvrtého rozsudku, aniž by reflektovaly závěry dvou jemu předcházejících rozsudků, bylo podle stěžovatelů porušeno jejich právo na spravedlivý proces.
12. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli a že je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ("zákon o Ústavním soudu"). Jejich ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
13. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který svou pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. také § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83 a čl. 90 Ústavy). Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti posuzuje pouze to, zda obecné soudy svým rozhodnutím nebo postupem neporušily ústavně zaručená práva a svobody stěžovatelů [čl. 83 Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. V řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) proti rozhodnutí obecných soudů tedy není další přezkumnou instancí.
14. Úvodem se Ústavní soud zabýval namítaným porušením práva na spravedlivý proces v důsledku nepřiměřené délky řízení. Ve zcela obecné rovině lze chápat výhrady stěžovatelů namířené tímto směrem. Ostatně, už krajský soud ve čtvrtém rozsudku důrazně poukázal na to, že k průtahům přispělo opakované nerespektování kasačně závazných právních názorů správními orgány (body 46, 100). Námitka stěžovatelů je však v tomto řízení nepřípustná (§ 75 odst. 1 zákona Ústavním soudu). V době podání ústavní stížnosti bylo řízení před správními orgány i obecnými soudy již pravomocně skončeno. Stěžovatelé tak mají k ochraně práva potenciálně porušeného v předchozím řízení neodůvodněnými průtahy jiné procesní prostředky (nálezy
sp. zn. IV. ÚS 391/07
, bod 12, a
sp. zn. IV. ÚS 2519/07
, bod 21).
15. Podle stěžovatelů bylo jejich právo na spravedlivý proces porušeno také tím, že v řízení předcházejícím vydání čtvrtého rozsudku nebyli osobami zúčastněnými na řízení. Opomenutí stěžovatelů v řízení před krajským soudem by skutečně mohlo představovat porušení jejich práva na spravedlivý proces (srov. nález
sp. zn. II. ÚS 310/04
). V posuzované věci však krajský soud stěžovatele řádně vyrozuměl v souladu s § 34 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, o možnosti uplatňovat jejich práva v řízení. Stěžovatelé na vyrozumění ve stanovené lhůtě nereagovali, krajský soud tak neporušil jejich základních práva, pokud jim dále nedoručoval s řízením související písemnosti, případně výsledné rozhodnutí (srov. napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, body 31-33). Stěžovatelé se navíc coby potenciální opomenuté osoby zúčastněné na řízení proti čtvrtému rozsudku nebránili ani kasační stížností. Koneckonců, ani v ústavní stížnosti nerozporují, že jim vyrozumění krajského soudu bylo doručeno.
16. Stěžovatelé rovněž namítali, že čtvrtý rozsudek vycházel z výslechu svědků ve správním řízení, jehož se pro pochybení správního orgánu neúčastnili. O přepis téhož výslechu svědků se opírala už rozhodnutí správních orgánů přezkoumávaná třetím rozsudkem. Stěžovatelé však tuto vadu nenamítali ani v řízení před krajským soudem, v němž byli osobami zúčastněnými na řízení, ani v předcházejícím správním řízení (třetí rozsudek, bod 32-37). Osobami zúčastněnými na řízení, ve kterém krajský soud pracoval s audionahrávkami téhož výslechu, se pak stěžovatelé nestali pro vlastní procesní pasivitu. Připravili se tak rovněž o možnost zpochybnit závazný právní názor opřený o tento důkazní prostředek (srov. analogicky nález
sp. zn. IV. ÚS 3022/24
, bod 43).
17. Stěžovatelé dále spatřovali porušení svého práva na spravedlivý proces v tom, že napadená rozhodnutí vychází z kasační závaznosti závěrů čtvrtého rozsudku, aniž by brala v potaz kasačně závazné závěry druhého a třetího rozsudku. V nich se podle stěžovatelů krajský soud přikláněl k názoru, že na sporném pozemku se veřejně přístupná účelová komunikace nenachází.
18. Ani této námitce nelze přisvědčit. Oba rozsudky rušily rozhodnutí správních orgánů pro nedostatečné zjištění skutkového stavu a nepřezkoumatelnost. Krajský soud se v nich meritorně existencí veřejně přístupné účelové komunikace nezabýval, ani zabývat nemohl, jak ostatně sám výslovně uvedl (druhý rozsudek, str. 6, třetí rozsudek, body 28, 53 a 67-69). V jejich odůvodnění nanejvýš předestřel obecné judikaturní závěry a vymezil, jakými otázkami (a jakým způsobem) se musí správní orgány v dalším řízení vypořádat, případně jaké skutkové okolnosti mají zjišťovat (druhý rozsudek, str. 6-9, třetí rozsudek, např. body 62-66, 69, 71).
19. Stěžovatelům nelze přisvědčit ani v tom, že by správní orgány v rozporu se závazným právním názorem vysloveným ve druhém a třetím rozsudku nedostatečně zjistily skutkový stav ohledně (ne)souhlasu vlastníka sporného pozemku s obecným užíváním a existence nutné komunikační potřeby. Skutkové okolnosti relevantní pro naplnění této podmínky, stejně jako podmínky souhlasu vlastníka s obecným užíváním, byly v napadených rozhodnutích zjištěny v souladu se závaznými právními názory krajského soudu.
20. Krajský soud ve druhém rozsudku závazně uložil správním orgánům doplnit dokazování, přezkoumatelně vysvětlit úvahy, které je vedly k předkládaným skutkovým zjištěním, a ta propojit s konkrétními důkazy (druhý rozsudek, přelom str. 5-6). Ve třetím rozsudku krajský soud uzavřel, že správní orgány tento závazný názor nerespektovaly (bod 54, 61, 63, 67, 69-70). Důrazně pak totéž uvedl i ve čtvrtém rozsudku (bod 46), kde už však s ohledem na opakovaná pochybení správních orgánů vyložil svůj postoj podstatně podrobněji (bod 48 a násl.). Tím však krajský soud nepopřel své dřívější kasačně závazné názory. Dokazování bylo totiž ve správním řízení doplněno hned po vydání druhého rozsudku o místní šetření, fotografie, mapy i údaje z katastru nemovitostí (druhý rozsudek, bod 30, 39). Dále správní orgány doplnily výslech několika svědků (třetí rozsudek, bod 32-37). Ten byl sice nejprve v protokolu zaznamenán zkresleně, v řízení následujícím po třetím rozsudku však byly tyto nedostatky vyřešeny, neboť žalovaný, a následně i krajský soud, pracoval s úplným audiozáznamem výpovědí, jenž byl nedílnou přílohou protokolu (čtvrtý rozsudek, body 29, 97). Krajský soud se tak ve čtvrtém rozsudku nedostal do rozporu se svými dříve vyslovenými závěry ohledně potřeby doplnění dokazování, vycházel-li z výpovědí svědků, fotografií a údajů v katastru, které byly součástí správního spisu (čtvrtý rozsudek, body 80-96). Z téhož důvodu neporušily kasačně závazný právní názor druhého a třetího rozsudku ani napadená rozhodnutí správních orgánů, vycházela-li ze závazných závěrů čtvrtého rozsudku.
21. Stěžovatelé namítali porušení ústavních garancí vlastnického práva v důsledku dlouhotrvajícího řízení, během něhož se vedlejší účastnice snažila předmětný pozemek užívat. Ústavní soud k tomu připomíná, že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká ex lege naplněním jednotlivých definičních znaků, nikoli vydáním správního rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2025, č. j. 6 As 233/2024-32, bod 19). Tento institut a s ním spojené obecné užívání přitom představují ústavně konformní způsob omezení vlastnického práva. Jednotlivé definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace jsou totiž odrazem ústavních limitů přípustných omezení (nález
sp. zn. II. ÚS 268/06
ze dne 9. 1. 2008, body 30-35). Klíčová je v tomto ohledu podmínka souhlasu vlastníka pozemku, díky níž lze vlastnické právo obecným užíváním omezit bez náhrady (nález
sp. zn. II. ÚS 268/06
, body 31-33). Nepřiléhavý je proto mj. odkaz stěžovatelů na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 8. 2001 ve věci Elia S. r. l. v. Itálie, stížnost č. 37710/97, neboť ten označil za nepřípustné omezení vlastnického práva proti vůli vlastníka, a to bez možnosti odškodnění a účinného vnitrostátního prostředku nápravy (§§ 81-83).
22. Stěžovatelé dále zpochybnili právní posouzení patrnosti cesty a existence nutné komunikační potřeby. Ani závěry, k nimž v této otázce dospěly správní soudy a správní orgány v posuzované věci však Ústavní soud nepovažuje za neústavní.
23. K otázce patrnosti cesty, napadená rozhodnutí reflektují kasačně závazné závěry čtvrtého rozsudku. Krajský soud v něm jasně formuloval, že rozhodný byl skutkový stav před rokem 2004, nikoli v okamžiku rozhodování správních orgánů (bod 53), a že šířka parcely není při posuzování existence veřejně přístupné účelové komunikace relevantním ukazatelem (bod 77). Tento závěr odpovídá konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 26. 9. 2025, č. j. 2 As 49/2024-55, body 64-67).
24. Ústavněprávně adekvátním způsobem se napadená rozhodnutí vypořádala také s otázkou nutné komunikační potřeby. Opět přitom řádně reflektovala kasačně závazné závěry čtvrtého rozsudku (čtvrtý rozsudek, body 90, 91, 93, druhoinstanční rozhodnutí, str. 9, napadený rozsudek krajského soudu, bod 56). K problematice nutné komunikační potřeby a otázce kvality alternativních cest existuje dlouhodobě ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 9. 7. 2025, č. j. 9 As 241/2024-10513, bod 48, ze dne 19. 2. 2025, č. j. 2 As 94/2024-30, body 25-26, ze dne 24. 8. 2017, č. j. 1 As 213/2017-38, bod 17, a řada dalších). Ústavní soud neshledal v nyní posuzované věci důvod se od této judikatury odchylovat.
25. Namítají-li stěžovatelé, že vedlejší účastnice poškozuje jejich majetek tím, že jej využívá nad rámec zákonem přípustného obecného užívání a mimo rozsah sporného pozemku, Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelé mají k dispozici na ochranu svého vlastnictví především nástroje civilního práva. Namítají-li, že vedlejší účastnice znemožňuje obecné užívání sporného pozemku parkováním, mají možnost domáhat se ochrany svého veřejného subjektivního práva podáním podnětu k zahájení řízení o odstranění pevné překážky podle § 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Obě námitky se každopádně zcela míjí s předmětem přezkumu v nynější věci.
26. Z uvedených důvodů Ústavní soud uzavírá, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena základní práva stěžovatelů, a proto jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. února 2026
Jan Svatoň v. r.
předseda senátu