Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně zpravodajky Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti obchodní společnosti PRO CEDOP, s. r. o., se sídlem Milady Horákové 893, Kladno, zastoupené Mgr. Ludvíkem Matouškem, advokátem, se sídlem Kovářská 549/12, Praha 9, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. července 2024 č. j. 3 As 306/2022-43 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. října 2022 č. j. 29 Af 43/2021-210, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, a Správy železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva podle čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti, jejího doplnění a přiložených listin, Správa železnic, státní organizace (dále jen "zadavatel") zahájila dne 31. 8. 2020 otevřené řízení na veřejnou zakázku "RS 1 VRT Prosenice - Ostrava-Svinov, I. část, Prosenice - Hranice na Moravě" (dále jen "veřejná zakázka"). Předmětem plnění veřejné zakázky o předpokládané hodnotě 195 000 000 Kč bez DPH bylo zpracování dokumentace pro územní řízení pro vysokorychlostní trať v úseku Prosenice - Hranice na Moravě. Stěžovatelka, jako uchazečka o tuto veřejnou zakázku, podala námitky proti čl. 8 bodu 8.5 zadávací dokumentace týkající se kvalifikace členů odborného personálu dodavatele, přičemž rozporovala požadavek zadavatele, aby odborní pracovníci byli držiteli autorizace v daném oboru a zároveň měli předchozí zkušenost se zpracováním dokumentace pro územní rozhodnutí pro vysokorychlostní i konvenční tratě. Zadavatel odmítl námitky stěžovatelky rozhodnutím o námitkách, neboť zadávací podmínky, včetně podmínek kvalifikace, vytvořil přiměřeně vzhledem ke složitosti a rozsahu veřejné zakázky. Stěžovatelka podala k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS") návrh na přezkum úkonů zadavatele podle § 250 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zadávání veřejných zakázek"). V průběhu řízení si ÚOHS vyžádal vyjádření odborných subjektů (Ministerstvo dopravy, Drážní úřad, České vysoké učení technické a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě). ÚOHS rozhodnutím ze dne 29. 1. 2021 návrh stěžovatelky na zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku zamítl. Předseda ÚOHS k rozkladu stěžovatelky rozhodnutím ze dne 28. 4. 2021 rozhodnutí ÚOHS potvrdil, neboť mj. provedené dotazování odborných subjektů a zjištění z něj získaná naplnila zásadu materiální pravdy.
3. Stěžovatelka se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen "krajský soud") domáhala zrušení rozhodnutí předsedy ÚOHS. Krajský soud především konstatoval, že ÚOHS posoudil zákonnost zadávací podmínky na základě řádně zjištěného skutkového stavu (zodpovězení odborných otázek odbornými subjekty, zadávací dokumentace veřejné zakázky, vyjádření zadavatele i stěžovatelky). K požadavku zadávací dokumentace na doložení předchozích zkušeností odborných pracovníků se zpracováním dokumentace pro územní rozhodnutí pro vysokorychlostní i konvenční trať uvedl, že součástí předmětu veřejné zakázky je projektace na oba druhy tratí. Krajský soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že předchozí zkušenost s projektací vysokorychlostních tratí v sobě obsahuje již zkušenost s projektací tratí konvenčních a požadavek na její prokázání je tak nadbytečný. Krajský soud žalobu stěžovatelky zamítl, stejně jako Nejvyšší správní soud kasační stížnost, přičemž aproboval odůvodnění krajského soudu.
4. Stěžovatelka tvrdí, že předchozí zkušenost s projektováním vysokorychlostních tratí v sobě obsahuje již zkušenost s projektováním tratí konvenčních a požadavek na její prokázání je tak nadbytečný. Obecné soudy náhled stěžovatelky nerozpoznaly a prolomily stavidla diskriminačnímu chování zadavatelů, kterým byl dán návod, jak formálně a paušálně označit veřejnou zakázku za strategickou či "složitou a komplexní" a tím si v zadávacích podmínkách mohou "navymýšlet" jakékoliv kvalifikační požadavky, i nesouvisející s předmětem zakázky, což povede k dalšímu zhoršení již tak neutěšené situace ve veřejném zadávání. Stěžovatelka tvrdí, že zadavatel jí postupem při zadávání veřejné zakázky znemožnil (spolu s renomovanými a v oblasti vysokorychlostní železnice zkušenými zahraničním partnery) ucházet se o významnou veřejnou zakázku s vysokým rozpočtem.
5. Stěžovatelka dále namítá, že dne 7. 12. 2022 obdržela přípis nazvaný "Informace o řízení", ve kterém byla informace o členech senátu Nejvyššího správního soudu, který její věc pod sp. zn. 3 As 306/2022 projedná, a o jejich případných náhradnících. Až z rozsudku doručeného dne 1. 8. 2024 se však stěžovatelka dozvěděla, že členem senátu, který věc rozhodl, byl soudce Štěpán Výborný. Tento soudce nebyl v původním přípisu uveden ani jako člen senátu ani jako náhradník, pročež stěžovatelka nemohla v souladu s poučením ze dne 7. 12. 2022 proti němu řádně uplatnit námitku podjatosti. Stěžovatelka zdůrazňuje, že soudní řád správní, ani jiný použitý procesní předpis jí neukládá povinnost sledovat webové stránky soudu a zkoumat čísla senátů a jména soudců. Stěžovatelka byla zkrácena na svém právu bránit se podjatosti soudce.
6. Stěžovatelka namítá, že z veřejně dostupných informací vyplývá, že soudce Výborný je bratrem stávajícího ministra zemědělství Marka Výborného. Střet zájmů zakládající možnou podjatost soudce Výborného spočívá v tom, že zadavatel je jednou z nejvýznamnějších agentur podřízených vládě, jejímž členem je bratr soudce Výborného. Zadavatel je zároveň úzce provázán s Ministerstvem dopravy, v jehož čele stojí ministr Kupka, kolega ministra Výborného ze společné volební koalice.
7. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
8. Ústavní soud připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřízen a do rozhodovací činnosti soudů zasahuje až tehdy, dojde-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94 (N 5/3 SbNU 17); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva provedené obecnými soudy Ústavní soud hodnotí jako neústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli [viz např. nález ze dne 29. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 3923/11 (N 68/64 SbNU 767)]. Z hlediska pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu tedy nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva. Ve smyslu § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, je to především Nejvyšší správní soud, jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který je k tomu v zájmu zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování povolán. IV.A. K námitce porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny
9. Vzhledem ke stěžovatelkou uplatněné argumentaci se Ústavní soud nejdříve zabýval otázkou, zda o kasační stížnosti stěžovatelky nerozhodoval senát Nejvyššího správního soudu, jehož složení neodpovídalo požadavkům plynoucím z práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Pakliže by tomu tak bylo, přezkum obsahu napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jakož i rozhodnutí jemu předcházejících, by v tuto chvíli postrádal smysl. Senát uvedeného soudu by totiž musel o kasační stížnosti nejprve opětovně rozhodnout ve správném složení.
10. Právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, podle něhož "nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci", představuje systémovou pojistku zajišťující nezávislost soudů. Podle judikatury Ústavního soudu má právo na zákonného soudce "bránit nejen účelové (svévolné) manipulaci s příslušností soudců, ale má bránit i libovůli při přidělování věcí jednotlivým soudcům. Pravidla pro přidělování věcí proto musí umožňovat určení konkrétního soudce nebo soudců v senátu, kteří budou ve věci rozhodovat, určení pravidel pro jejich zastupování v případě důvodné absence soudců a pravidel pro přerozdělování věcí pro případ dlouhodobé absence soudce (např. z důvodu dlouhodobé nemoci či rodičovské dovolené) či jiné události (např. z důvodu rezignace, smrti či přeložení soudce). V tomto ohledu je důležitý i dojem, který systém přidělování věcí soudcům vyvolává, proto musí být tato pravidla dostatečně transparentní, srozumitelná a přístupná veřejnosti." (viz nález ze dne 15. 6. 2016 sp. zn. I. ÚS 2769/15 , bod 40). V nálezu ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. II. ÚS 2747/08 Ústavní soud uvedl, že "nemá výhrady ke stanovisku Nejvyššího správního soudu, dle něhož zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, promítající se v jeho jednacím řádu, umožňuje změnu rozvrhu práce i v průběhu roku za předpokladu, že k takové změně jsou racionální důvody a je provedena transparentním způsobem."
11. Ústavní soud v posledně uvedeném nálezu stanovil, že pro změnu ve složení senátu je nutný soulad s jednacím řádem i rozvrhem práce Nejvyššího správního soudu na příslušné období. Kromě toho musí existovat racionální důvody pro změnu ve složení senátu (v dané věci Ústavní soud považoval přidělení věci soudci dočasně přidělenému k Nejvyššímu správnímu soudu za racionální důvod). Jako poslední kritérium ústavnosti změny složení senátu Ústavní soud zjišťoval, zda s ohledem na provedené změny v rozvrhu práce stěžovatelka měla možnost se ke změně obsazení senátu vyjádřit ještě před vynesením rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (viz nález sp. zn. II. ÚS 2747/08 , část III. nálezu).
12. V posuzované věci je z rozvrhu práce zřejmé, že soudce Štěpán Výborný je pro období od 1. 7. 2024 do 30. 6. 2025 dočasně přidělen k Nejvyššímu správnímu soudu, a tedy po tuto dobu byl (je) soudcem tohoto soudu [blíže srov. nález ze dne 16. 9. 2010 sp. zn. II. ÚS 721/10 (N 199/58 SbNU 767)]. Podle rozvrhu práce pro rok 2024 (úplné znění ke dni 1. 7. 2024) byl zařazen do senátů č. 2 (od 1. 10. 2024) a č. 3 (od 1. 7. 2024 do 30. 9. 2024), přičemž v souladu s částí IV., bodem 16. 1. pravidel rozdělování věcí mu byly přiděleny již napadlé kasační stížnosti, jejichž seznam (včetně kasační stížnosti stěžovatelky) byl uveden v příloze k rozvrhu práce. V těchto věcech tak uvedený senát rozhodoval v jiném než původně stanoveném složení.
13. Stěžovatelka byla na možnost změny složení senátu v důsledku změny rozvrhu práce upozorněna dopisem ze dne 7. 12. 2022, obsahujícím informace o řízení, s tím, že rozvrh práce, včetně všech jeho změn, byl (a je) veřejně dostupný na webových stránkách Nejvyššího správního soudu.
14. Mezi provedením příslušné změny rozvrhu práce (1. 7. 2024) a rozhodnutím ve věci (31. 7. 2024) uběhlo 30 dní, během kterých stěžovatelka měla dostatečný prostor ke zjištění, že v její věci bude rozhodovat nový soudce a případně uplatnit námitku podjatosti. O protiústavnosti neinformování stěžovatelky o změně ve složení senátu vedoucímu k porušení práva na zákonného soudce by bylo možné uvažovat v případě uplynutí mnohem kratší doby mezi příslušnou změnou rozvrhu práce a rozhodnutím ve věci (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 10. 2010 ve věci DMD Group, a. s. proti Slovensku, stížnost č. 19334/03, bod 71; v dané věci bylo rozhodnuto v den změny rozvrhu práce).
15. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že podle jeho judikatury "tzv. akceptační dopis je určitým nadstandardem, který souvisí s možností soudu rozhodnout bez nařízení ústního jednání, není však povinností, kterou by zákon bezpodmínečně vyžadoval." (viz nález ze dne 27. 3. 2014 sp. zn. III. ÚS 1570/13 , bod 15).
16. Ústavní soud dospěl k závěru, že provedená změna složení senátu dostojí všem výše uvedeným požadavkům [srov. např. nález ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. II. ÚS 2747/08 (N 94/53 SbNU 207) a usnesení ze dne 26. 1. 2016 sp. zn. III. ÚS 2534/14 , v nichž byla řešena obdobná situace]. V tomto ohledu má stěžejní význam, že k této změně došlo na základě rozvrhu práce, a tudíž byla pro jednotlivé účastníky řízení předvídatelná. Zároveň nešlo o změnu svévolnou, nýbrž odůvodněnou dočasným přidělením soudce Výborného k Nejvyššímu správnímu soudu. Skutečnost, že soudce Výborný nebyl přidělen k uvedenému soudu v době, kdy mu byla doručena kasační stížnost stěžovatelky, sama o sobě nevylučuje, aby se později, v souladu s rozvrhem práce, podílel na rozhodování ve věci. Ústavní soud konstatuje, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu nebylo porušeno právo stěžovatelky na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny.
17. Judikatura Ústavního soudu je dlouhodobě ustálená v názoru, že k vyloučení soudce z projednání a rozhodnutí věci může dojít teprve tehdy, když je evidentní, že vztah soudce k dané věci, účastníkům nebo jejich zástupcům, dosahuje takové povahy a intenzity, že i přes zákonem stanovené povinnosti nebude moci nebo schopen nezávisle a nestranně rozhodovat (viz např. nález ze dne 3. 7. 2001 sp. zn. II. ÚS 105/01 ). Stěžovatelka namítá podjatost soudce Výborného z důvodu jeho blízkého rodinného vztahu se současným ministrem zemědělství. Avšak v nyní posuzované věci nebylo předmětem přezkumu rozhodnutí Ministerstva zemědělství, nýbrž Správy železnic, státní organizace. Samotný fakt, že bratr soudce Výborného je členem vlády, nesvědčí o tom, že by z objektivního hlediska bylo možno pochybovat o nepodjatosti soudce Výborného při rozhodování o nyní posuzované věci. IV.B. K soudnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů
18. Stěžovatelka, stejně jako v předchozích řízeních, spatřuje hlavní diskriminační aspekt sporné zadávací podmínky veřejné zakázky v kombinaci přímé referenční zkušenosti a současně dispozice s určitým veřejnoprávním oprávněním plynoucím z autorizačního zákona, která podle jejího názoru není objektivně přiměřená předmětu veřejné zakázky a bezdůvodně omezuje hospodářskou soutěž. Ústavní soud konstatuje, že krajský soud se ve svém rozsudku přezkumu (ne)zákonnosti nastavené zadávací podmínky technické kvalifikace odborného personálu podrobně věnoval (především body 34-45 rozsudku krajského soudu). Krajský soud stěžovatelce řádně osvětlil, že rozsah a význam zakázky zadavateli umožňovaly, aby minimální standard pro výkon autorizované činnosti byl dále rozšířen. V posuzované specializované a nákladné veřejné zakázce bylo na základě jejích konkrétních aspektů na místě vyžadovat odborný tým specialistů, včetně požadavků na jejich veřejnoprávní autorizační oprávnění a v minulosti provedených referenčních zakázek (doložení předchozích zkušeností se zpracováním dokumentace pro územní rozhodnutí pro vysokorychlostní i konvenční trať). Krajský soud potvrdil, že kvalifikační požadavky nastavené zadavatelem byly přiměřené s ohledem na složitost a rozsah veřejné zakázky, neboť jejich účelem byla řádná a efektivní realizace veřejné zakázky dodavateli, kteří k tomu mají prokazatelně dostatečnou technickou způsobilost. Nejvyšší správní soud tuto argumentaci neměl možnost pro obecnost kasační stížnosti věcně přezkoumat (viz body 43-44 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
19. Pro Ústavní soud je podstatné, že z napadených rozhodnutí je jednoznačně patrno, jakými úvahami se správní soudy řídily při posouzení nynější věci. Na jejich závěru, že zadavatelem nastavená zadávací podmínka technické kvalifikace odborného personálu podle § 79 odst. 2 písm. c) a d) zákona o zadávání veřejných zakázek je zákonná, nediskriminační a v souladu s principy zadávání veřejných zakázek, neshledal Ústavní soud cokoliv neústavního, respektive v čem by spatřoval prostor pro svůj případný kasační zásah.
20. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti napadeným rozhodnutím podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 4. prosince 2024
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu