Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce zpravodaje Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Jiřího Vacka, zastoupeného JUDr. Pavlem Sedláčkem, advokátem, sídlem Dlouhá 705/16, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2024 č. j. 3 As 38/2023-48 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2023 č. j. 6 A 19/2021-72, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu a. s., sídlem Sokolovská 394/17, Praha 8, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ("NSS") a usnesení Městského soudu v Praze ("městský soud"), neboť je přesvědčen, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 36, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod ("Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. V projednávané věci jde o podporu z programu Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a.s. ("PGRLF" nebo "fond", který nyní vystupuje jako vedlejší účastník) nazvaného Podpora nákupu půdy - podpora ve formě finančního prostředků určených pro snížení úrokového zatížení úvěrů na nákup zemědělské půdy, která není ve vlastnictví státu (č. j. PGRLF, a.s.: 13865/2013 a č. j. PGRLF, a.s.: 34765/2014). Její poskytování se řídí pokyny PGRLF. Podle nich PGRLF uzavřel se stěžovatelem dvě smlouvy o poskytnutí finančních prostředků určených pro snížení úrokového zatížení. Fond při kontrole zjistil, že stěžovatel ode dne 1. 1. 2016 propachtoval pozemky nakoupené z podporovaného úvěru společnosti Velkostatek Hůrka, s. r. o., čímž dle fondu porušil smlouvy o podpoře. Své závěry fond shrnul v kontrolní zprávě ze dne 28. 4. 2020 č. j. 31641/2020, sp. zn. KON-2020-0098, proti které stěžovatel podal námitky, jež fond vypořádal stanoviskem k vyjádření ke kontrolní zprávě. Stěžovatel proti stanovisku podal další námitky. Na ty reagoval Výbor podpor fondu. V rozhodnutí výboru fondu ze dne 8. 9. 2020 č. j. 103140/2020 je uvedeno, že došlo k porušení obou smluv ze strany stěžovatele a podle pokynů fond provedl závěrečné vyúčtování ke dni 1. 1. 2016. Na jeho základě fond zjistil přeplatek na podpoře (ve vztahu k první smlouvě ve výši 129 270 Kč a ve vztahu ke druhé smlouvě ve výši 121 292 Kč). K jeho zaplacení fond stěžovatele vyzval. Stěžovatel podal proti výzvě námitky, o kterých představenstvo fondu vydalo rozhodnutí ze dne 23. 12. 2020 č. j. 142988/2020, kterým rozhodnutí Výboru podpor potvrdilo.
3. Stěžovatel se žalobou k městskému soudu domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí představenstva fondu ze dne 23. 12. 2020 č. j. 142988/2020, kterým došlo k potvrzení rozhodnutí výboru fondu ze dne 8. 9. 2020 č. j. 103140/2020, jímž bylo vzato na vědomí zjištění úseku kontroly a konstatování porušení smluv a stěžovatel byl vyzván k zaplacení přeplatku.
4. Městský soud napadeným usnesením žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný (výrok I), rozhodl o nákladech řízení (výrok II) a rozhodl o vrácení soudního poplatku stěžovateli (výroky III a IV). Soud vyšel ze zjištění, že v projednávané věci se nejedná o rozhodnutí fondu, kterým by byla žádost o podporu zamítnuta a které by bylo přezkoumatelné ve správním soudnictví, nýbrž o vrácení již vyplacené podpory. Fond tak nevystupuje vůči stěžovateli ve vrchnostenském postavení, resp. v postavení správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Žádný zákonný předpis fondu nedává pravomoc autoritativně rozhodnout o uložení povinnosti stěžovateli vrátit vyplacenou podporu. Mezi stěžovatelem a fondem existuje soukromoprávní vztah založený smlouvami o podpoře v režimu § 1746 odst. 2 občanského zákoníku. Napadená rozhodnutí fondu nejsou exekučním titulem. Pokud by stěžovatel podporu dobrovolně nevrátil, fond by musel svůj nárok uplatnit v civilním řízení podle občanského soudního řádu. Civilní soudy přitom svou pravomoc rozhodovat spory o vrácení přeplatků na vyplacené podpoře ani v jiných mnoha řízeních nepopřely.
5. Kasační stížnost stěžovatele NSS zamítl jako nedůvodnou. Zabýval se nejprve otázkou, zda povaha aktů vydaných fondem splňuje definici rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy zda zakládají, mění, ruší či závazně určují práva a povinnosti stěžovatele. Dospěl k závěru, že nikoliv. Odmítl přitom argument stěžovatele, který se snaží na "rozhodnutí" o předepsání přeplatku na podpoře vztáhnout režim přezkumu stejný jako zákon předpokládá u rozhodnutí o neposkytnutí podpory ve smyslu § 2da odst. 9 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Napadené písemnosti fondu NSS označil za předběžné pokusy o zmapování situace a smírné vyřešení sporu, nikoli o autoritativní úkony subjektu vybaveného pravomocí správního orgánu. Jen na okraj městskému soudu vytkl, že žalobu měl odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou [nikoli podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti vznáší námitky proti výsledku kontroly fondu. Tvrdí, že účel podpory byl naplněn. Dodává, že předmětné pozemky propachtoval sám sobě, když je jediným společníkem a jednatelem společnosti Velkostatek Hůrky, s. r. o. Domnívá se, že takovým propachtováním pozemků smlouvy neporušil. Nesouhlasí se závěrem městského soudu, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o podporu je nutné odlišit od rozhodnutí o vzniku přeplatku na podpoře, neboť důsledkem obou je fakt, že žadatel nebude disponovat podporou. Z toho důvodu by mělo být i druhé rozhodnutí analogicky podrobeno přezkumu v rámci správního soudnictví ve smyslu § 2da odst. 9 zákona o zemědělství. Stěžovatel navíc takto nemá ve svých rukou možnost zahájit přezkum vydaných rozhodnutí o přeplatku. Rozhodnutí fondu jej vyzývá k zaplacení přeplatku a podle stěžovatele mu jím vznikla povinnost zaplatit.
7. Rozhodnutí obecných soudů stěžovatel považuje za nezákonné a nepřezkoumatelné. Zavádí se jimi omezení přístupu k soudu. Stěžovatel odkazuje na judikaturu, podle které je právní vztah vzniklý poskytnutím dotace veřejnoprávním vztahem a poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy. Do stejné oblasti podle stěžovatele spadá i poskytnutí podpory. Role poskytovatele podpory se pouze přesouvá z ministerstva na fond v postavení investora, který rozhoduje o poskytnutí či neposkytnutí podpory, na kterou (stejně jako na dotaci) není právní nárok. I on tedy rozhoduje o právech a povinnostech, nikoli tedy v soukromoprávním vztahu. Obdobné se podle názoru stěžovatele vztahuje i na posuzovaný případ.
9. Ústavní soud připomíná, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě NSS je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i NSS povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. např. usnesení ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. IV. ÚS 2753/22 , nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01
(N 156/28 SbNU 401); veškerá judikatura Ústavního soudu je dostupná na https://nalus.usoud.cz/]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, byla-li by jeho aplikace učiněná NSS důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. usnesení ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. IV. ÚS 2753/22 , nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02
(N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03
(N 129/31 SbNU 159) a další].
10. Ústavní soud po seznámení se s obsahem ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí, neshledal nic, co by svědčilo o porušení ústavně zaručeného základního práva či svobody stěžovatele.
11. Skutečnost, že v případě žádosti o poskytnutí podpory jsou námitky přípustné a představenstvo fondu o nich vydává rozhodnutí podle § 2da odst. 9 zákona o zemědělství, je nesporná. Z judikatury je navíc jasně dovoditelné, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o podporu podléhá přezkumu ve správním soudnictví (srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2011 č. j. 1 As 22/2011-64).
12. Situace, řešená v posuzované věci je však jiná. V daném případě fond žádosti stěžovatele o podporu vyhověl a se stěžovatelem uzavřel dvě smlouvy. Podle podmínek, za kterých se stěžovatel rozhodl s fondem smlouvy uzavřít, pozemky neměly být propachtovány. Skutečnost, že stěžovatel pozemky propachtoval, sám nepopírá. Hájí se ale tím, že je propachtoval "sám sobě", resp. Velkostatku Hůrka, s. r. o., kde vystupuje jako jediný jednatel. Jakmile fond zjistil, že byla uzavřena smlouva o pachtu pozemků, začal podnikat kroky k vrácení podpory z důvodu porušení povinností plynoucích pro stěžovatele ze smluv.
Ústavní soud uvádí, že pokud NSS a městský soud konstatovaly, že je-li žádosti o podporu vyhověno, jsou mezi žadatelem a fondem uzavírány soukromoprávní smlouvy podle občanského zákoníku a úkony fondu před podáním žaloby z porušení smluv nejsou autoritativní úkony subjektu vybaveného pravomocí správního orgánu, je tento závěr akceptovatelný i z ústavněprávního hlediska. Obdobný závěr NSS zaujal i v později vydaném rozsudku ze dne 14. 11. 2024 č. j. 3 As 137/2024-52. Stěžovateli v nyní posuzované věci nelze přisvědčit, že po uzavření smluv, k jejichž podpisu jej vedla vůle získat podporu na nákup pozemků za sjednaných a předem známých podmínek, fond i nadále vůči němu vystupuje ve vrchnostenské pozici, která jejich vztah zasazuje do veřejného práva.
Povinnost vrátit přeplatek na podpoře rozhodnutí či výzva fondu nezaložila.
13. Za tohoto stavu nelze vztahovat úpravu § 2da odst. 9 zákona o zemědělství o zamítnutí žádosti o podporu na porušení povinnosti ze smluv, neboť se jedná o odlišné situace dané změnou vzájemného vztahu na soukromoprávní. Nelze přisvědčit ani argumentaci stěžovatele, že není zřejmé, zda a kdy k přezkumu porušení smluv u soudu v civilním řízení dojde. V napadeném rozsudku NSS uvedl, že žaloba o zaplacení celkové dlužné částky ve výši 250 562 Kč s příslušenstvím byla již u Okresního soudu v Chebu podána. NSS opakovaně uvádí, že civilní soudy spory mezi stranami smluv o podpoře opakovaně rozhodovaly (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2024 č. j. 3 As 137/2024-52, bod 17; napadený rozsudek NSS bod 15). Lze dodat, že stav, kdy účastník soukromoprávní smlouvy neví, zda a kdy bude druhou stranou smlouvy podána k soudu žaloba pro její porušení a pro z toho plynoucí povinnosti, je v tomto typu právních vztahů běžný.
14. Vůle zákonodárce podřadit režim smluv o poskytnutí podpory pod systém soukromého práva se projevila v novelizaci zákona o zemědělství provedené s účinností od 1. 4. 2025 zákonem č. 70/2025 Sb. Nově totiž § 2da odst. 5 zní: "Podpora se poskytuje na základě soukromoprávní smlouvy mezi Podpůrným fondem a příjemcem podpory, pro jejíž uzavření jakož i pro právní vztahy vzniklé z této smlouvy se použijí ustanovení občanského zákoníku."
15. Lze dodat, že Ústavní soud v minulosti již několikrát judikoval, že by překračoval svoji kompetenci, pokud by si osvojoval právo rozhodovat o rozdělení agendy správního soudnictví podle veřejnoprávní a soukromoprávní povahy vztahů, které jsou předmětem správních řízení. Nalézat hranici mezi množinou veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů, která může být nezřetelná, je věcí obecné justice. Ústavní soud jako justiční orgán povolaný k ochraně základních práv poté, co selžou jiné administrativní a justiční orgány, tyto právně-teoretické spory neřeší. Rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitostí podústavního práva, nikoli otázkou základních lidských práv, ať už hmotných nebo procesních (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/18 ze dne 10. 12. 2019).
16. Správní soudy v posuzované věci řádně vysvětlily, že spor ze soukromoprávních smluv o poskytnutí podpory nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví a k jeho řešení je věcně příslušný civilní soud. Ústavní soud jejich závěry nepovažuje za neudržitelné, ústavněprávní rozměr v posuzované otázce neshledal. Odmítnutí stěžovatelovy žaloby za těchto okolností nepředstavuje protiústavní odepření spravedlnosti. Jde o důsledek nedodržení zákonných podmínek, tedy stanoveného postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, za nichž se lze soudní ochrany domáhat.
17. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 13. května 2025
Daniela Zemanová v. r. předsedkyně senátu