Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Hulmáka, soudce zpravodaje Jana Svatoně a soudkyně Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatelky ATOOM OIL, s. r. o, sídlem Budějovická 1126/9, Praha 4 - Michle, zastoupené JUDr. Vladimírem Szabo, advokátem, sídlem Jeremenkova 1021/70, Praha 4 - Braník, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. srpna 2025 č. j. 6 As 32/2025-26, rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. února 2025 č. j. 37 A 8/2023-55, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. května 2023 č. j. 059630/2023/KUSK, a rozhodnutí Městského úřadu Říčany ze dne 13. února 2023 č. j. 22403/2023-MURI/OSÚ/00622, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze, Krajského úřadu Středočeského kraje a Městského úřadu Říčany, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k porušení základního práva stěžovatelky na spravedlivý proces, zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a základního práva vlastnit majetek, zakotveného v čl. 11 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka současně navrhla, aby Ústavní soud odložil vykonatelnost všech napadených rozhodnutí podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z jejích příloh, vyplývá, že Městský úřad Říčany (stavební úřad) v záhlaví uvedeným rozhodnutím nařídil stěžovatelce podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2023, odstranění přístavby objektu lakovny S. č. p. 216 (dále též "přístavba") nacházející se na pozemcích parc. č. X1, X2, X3 a parc. č. st. X4 v katastrálním území S.
3. Krajský úřad Středočeského kraje posléze v záhlaví uvedeným rozhodnutím ze dne 29. 5. 2023 odvolání stěžovatelky zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil jako věcně správné. Přístavba vyžadovala územní rozhodnutí a stavební povolení nejen podle tehdy účinného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon 1976"), ale vyžadovala je i podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2023. Stavební úřad v řízení o odstranění stavby prokázal, že stavba byla provedena bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem a nebyla ani dodatečně povolena; v minulosti sice bylo opakovaně žádáno o dodatečné povolení přístavby, avšak bezúspěšně.
4. Krajský soud v Praze posléze žalobu stěžovatelky zamítl jako nedůvodnou. Zákonem stanovené předpoklady pro nařízení odstranění přístavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona byly naplněny. Rozhodnutí správních orgánů považoval krajský soud za plně přezkoumatelná. Stěžovatelka v žalobě vznesla řadu námitek, které však byly formulovány buďto obecně, nebo je soud považoval za mimoběžné.
5. Nejvyšší správní soud stěžovatelce rovněž nepřisvědčil a kasační stížnosti v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Uvedl, že rozhodnutí krajského soudu ani rozhodnutí krajského úřadu netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Krajský soud se dostatečně zabýval vlastnictvím přístavby a odstraňovaných staveb jako celku. Nebyl oprávněn zabývat se subjektivními veřejnými právy majitelů sousední nemovitosti, jak se stěžovatelka domáhala. Ani podle Nejvyššího správního soudu nebylo možné stěžovatelce přisvědčit v tom, že podmínky odstranění stavby nebyly naplněny.
Ačkoliv námitky týkající se územního plánování a případného přístupu obce S. k pořizování či změně územního plánu mohly být relevantně uplatněny pouze v řízení o dodatečném povolení stavby, kasační soud zdůraznil, že podstatným je stav územně plánovací regulace ke dni rozhodnutí o žádosti o dodatečné povolení stavby a nikoli ke dni provedení stavby, jak se stěžovatelka domnívá. Krajský soud vycházel z dostatečně zjištěného skutkového stavu a nepochybil, když neprovedl veškeré stěžovatelkou namítané důkazy.
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti rozsáhle rekapitulovala dosavadní skutkový stav a historické spory předchozího majitele nemovitosti s obcí. Námitky stěžovatelky lze stručně shrnout tak, že přístavba byla zhotovena v roce 1999, tedy v období, kdy ještě obec neměla územní plán s omezením týkajícím se pozemků stěžovatelky. Územní plán byl vydán až v roce 2000, resp. 2016 byl pozemek parc. č. X2 zařazen do ploch zeleně, tedy ploch s rozdílným způsobem využití (nesouladným s přístavbou). Územní plány navíc neodpovídaly skutečnosti, protože zeleň se na parcelách nikdy nenacházela, což je patrné i z leteckých snímků území.
Předchozí vlastník, jehož výslech stěžovatelka navrhovala, se domáhal změny územního plánu, avšak neúspěšně. Obci nevadí samotná přístavba, podle stěžovatelky je obec připravena změnit územní plán, požaduje za to ale část pozemku stěžovatelky. Samotná stavba (lakovna) nevadí ani vlastníkům sousedních mezních pozemků (manželé Müllerovi). Sousedé mají zájem na zachování přístavby proto, že tato plní zároveň oddělovací i odhlučňovací funkci a zajišťuje oddělení jejich pozemku od provozu na pozemcích stěžovatelky i od hluku na přilehlé hlavní silnici.
Postup správních orgánů je tak v rozporu s § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), a také v rozporu se zájmy dotčených vlastníků. Správní orgány se měly zabývat vlastnickým právem ve vztahu ke zdi dělící pozemek stěžovatelky a manželů Müllerových. Nedostatky v rozhodnutí prvostupňového správního orgánu (stavebního úřadu) nemohl zhojit odvolací správní orgán. Ani správní soudy tento nedostatek nenapravily. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že své námitky měla uplatnit již v řízení o dodatečném povolení stavy a nikoliv až v řízení o jejím odstranění, neboť i v tomto řízení správní orgány disponují diskrečním oprávněním zabývat se těmito otázkami.
Stěžovatelka poukázala na řadu pochybení orgánů veřejné moci, které však nelze klást stěžovatelce k tíži. Stěžovatelka rovněž poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. I. ÚS 1956/19
.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
9. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle" spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů (srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ).
10. Předně Ústavní soud poznamenává, že řízení před správním orgánem prvního stupně a správním orgánem odvolacím tvoří - podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu i právní doktríny - jeden celek. Projevem uvedené zásady jednoty správního řízení je jednak to, že odvolací správní orgán může odstranit vady odůvodnění správního orgánu prvního stupně tím, že prvoinstanční rozhodnutí doplní či koriguje svým odůvodněním, jednak to, že není nezbytné, aby se odvolací správní orgán podrobně vypořádával s otázkami, které již byly zodpovězeny správním orgánem prvostupňovým, pokud se s jejich posouzením ztotožňuje; za takové situace postačí, pokud na konkrétní pasáže rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odkáže (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013 č. j. 6 Ads 134/2012-47, ze dne 31. 10. 2014 č. j. 6 As 161/2013-25, či ze dne 20. 2. 2020 č. j. 2 Ads 171/2019-43). Není tedy podstatné, dopustil-li se prvostupňový správní orgán dílčího pochybení nebo postupoval-li při formulaci odůvodnění neobratně, jak namítá stěžovatelka. Odvolací správní orgán taková pochybení může zhojit, stejně tak je obecně možné (a žádoucí) podrobnější doplnění odůvodnění oproti prvostupňovému správnímu orgánu.
11. Napadená správní rozhodnutí obsahují náležité odůvodnění podmínek pro odstranění přístavby. Pro vydání rozhodnutí o odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je podstatné pouze to, zda uvedená stavba byla provedena bez rozhodnutí či opatření vyžadovaného stavebním úřadem a nebyla povolena ani dodatečně. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona totiž stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníkovi stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena. Poslední žádost o dodatečné povolení stavby stavební úřad zamítl rozhodnutím ze dne 25. 7. 2022 s odůvodněním, že přístavba není podle aktuálního územního plánu obce přípustná, neboť se zčásti nachází v ploše zeleně ochranné a izolační na pozemku parc. č. X2; krajský úřad toto rozhodnutí potvrdil rozhodnutím ze dne 24. 10. 2022 č. j. 129689/2022/KUSK, proti němuž se stěžovatelka nebránila správní žalobou. Ústavní soud ověřil, že tuto okolnost shrnuly rovněž obecné soudy v napadených rozhodnutích při posouzení zákonných podmínek pro odstranění černé stavby.
12. V obecné rovině je třeba poznamenat, že změna územně plánovací dokumentace je běžná. I vlastníkům legalizovaných staveb, které jsou v době výstavby v souladu s územně plánovací dokumentací, se může stát, že se tyto veřejnoprávní předpisy změní. Takové stavbě však v důsledku změny územního plánu nehrozí její odstranění. Nová územně plánovací dokumentace s odlišným způsobem využití je pro vlastníky staveb nacházejících se v dotčeném území omezující toliko v nemožnosti stavbu do budoucna libovolně měnit (tedy např. rekonstruovat s potřebou žádosti o nové povolení stavby, které by již podle aktuální územně plánovací dokumentace nemohlo být vyhověno). Vlastníky legalizovaných staveb tedy změna využití území v územně plánovací dokumentaci omezuje hypoteticky do budoucna. Zájmy těchto vlastníků jsou vyvažovány v procesu přijímání územního plánu např. prostřednictvím námitek dotčených vlastníků. Změna využití území v územním plánu nicméně tvrdě dopadá na stavby, které nebyly v době výstavby legalizovány, právě to je i případ stěžovatelky v posuzované věci. Jakmile územní plán stanoví změnu využití území, která umístění dosud nelegalizované stavby na dané ploše vylučuje či podmiňuje splněním dalších podmínek, je pro vlastníky již obtížnější stavbu legalizovat cestou dodatečného stavebního povolení. V řízení o dodatečném stavebním povolení však správní orgány (i správní soudy) vyvažují jednotlivé veřejné zájmy a zabývají se proporcionalitou řešení.
13. Stěžovatelkou vznesené argumenty nejsou způsobilé zvrátit důsledky toho, že stavba nebyla od počátku řádně legalizována a nebyla k datu vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby ani dodatečně povolena. Argumentace, že změna využití území podle stěžovatelky nikdy realitě neodpovídala, měla být především předmětem řízení o přijetí územně plánovací dokumentace, nikoliv předmětem řízení o odstranění stavby. Stěžovatelka argumentovala zájmem sousedů (manželů Müllerových) na zachování stavby, která má pro jejich pozemek benefity, mimo jiné v podobě odhlučnění. Stavební úřady ale nebdí jen nad nežádoucími zásahy do práv sousedů, ale posuzují též soulad staveb s veškerými technickými normami a územně plánovací dokumentací, jakož i zásahy do veřejných zájmů. Správní soudy pak posuzují porušení subjektivních veřejných práv účastníků řízení, nikoliv dalších osob. To nijak nevylučuje eventuální dohodu vlastníků sousedního pozemku přímo s obcí a stavebním úřadem. V posuzovaném řízení o odstranění stavby se však zájem vybraných sousedů na zachování části stavby nemohl do rozhodnutí promítnout zcela (tj. stavbu jako celek zachovat). Vlastnictví staveb, které mají být odstraněny, bylo v řízení dostatečně prokázáno standardními důkazními prostředky, tj. výpisem z katastru nemovitostí; u otázky vlastnictví dělící zídky postupovaly správní soudy obdobně a námitka stěžovatelky v tomto ohledu toliko zpochybňuje věcné řešení právních otázek obecnými soudy.
14. Stěžovatelka namítá, že kvůli okolnostem spojeným s jejím případem měly správní soudy (a správní orgány) provést další dokazování zejména výpověďmi svědků. Na podporu této situace dále argumentuje nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1956/19 ze dne 12. 5. 2020, podle kterého rozhodnutí o nařízení odstranění části stavby může za jistých okolností představovat nepřípustný zásah do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, konkrétně za situace, kdy je odstranění části stavby prima facie zcela nepřiměřeným zásahem do vlastnického práva majitele a současně platí, že ponechání stavby v jejím stávajícím stavu nezasahuje do veřejného práva závažným způsobem ani nezasahuje do práva jiných subjektů a nezbavuje jiné subjekty právní ochrany. Stěžovatelka však zcela pomíjí specifika daného případu a další (v citovaném rozhodnutí precizované) předpoklady pro uplatnění tohoto zobecňujícího závěru. Ústavní soud v něm totiž posuzoval situaci, kdy bylo nařízeno odstranění části stavby - části plotu mezi pozemky sousedů. Šlo konkrétně o 19 cm část plotu přesahující výšku stanovenou územním rozhodnutím (na 150 cm). Ústavní soud považoval takovou část "černé stavby" za zcela marginální a nařízení odstranění 19 cm plotu za zcela formalistické i s ohledem na to, že podle aktuálně platné a účinné úpravy plot do výšky 2 m již povolení nevyžaduje (nachází se v tzv. volném režimu) a územní dokumentace platná v době výstavby, která výši oplocení ve snaze o zachování jednotného vizuálního rázu celé zástavby v území omezila na 150 cm, se v důsledku různého uplatňování v sousedské zástavbě stala obsoletní (srov. bod 38 citovaného nálezu).
15. Ústavní soud tedy dospěl v nálezu sp. zn. I. ÚS 1956/19 k závěru, že nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva nastává zejména tehdy, kdy změnou hmotněprávní úpravy stavba jako celek nově spadá do tzv. volného režimu (tedy nepodléhá již žádnému veřejnoprávnímu povolení), kdy skutkové okolnosti případu svědčí o zcela marginálním překročení předpisů ze strany vlastníka, a kdy v průběhu správního řízení vyjde dostatečně najevo, že práva jiných subjektů nejsou stavbou ve stávající podobě dotčena, příp. kdy různým postupem stavebního úřadu ve vztahu ke stavebníkům v obdobném postavení se stávající územní rozhodnutí stalo obsoletním. O takový případ ve věci stěžovatelky nejde.
16. Další dokazování stran specifických okolností případu by bylo i podle Ústavního soudu nadbytečné, když navíc výhrady stěžovatelky proti rozhodnutím obecných soudů jsou především setrvávající polemikou vedenou v rovině podústavního práva, které ústavní ochrana nepřísluší.
17. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky, dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný a ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. O návrhu na odklad vykonatelnosti Ústavní soud samostatně nerozhodoval, neboť se věcí samou (kvazimeritorně) zabýval bezodkladně po seznámení se se spisovým materiálem.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 12. listopadu 2025
Milan Hulmák v. r. předseda senátu