Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Jaroslava Procházky, zastoupeného advokátem JUDr. Vítem Buršou, sídlem Růžová 1254, Uherské Hradiště, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2021 č. j. 7 As 143/2021-23, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, a Krajského úřadu Zlínského kraje jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Dne 23. 11. 2021 byla Ústavnímu soudu doručena ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), kterou se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byla zamítnuta jeho kasační stížnost. Stěžovatel má za to, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a právo svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V napadeném soudním rozhodnutí též shledává porušení čl. 4 a čl. 96 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadeného rozhodnutí zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Rozhodnutím vedlejšího účastníka ze dne 24. 6. 2019 č. j. KUZL 39825/2019 bylo formálně změněno rozhodnutí Městského úřadu Otrokovice, odboru stavebního úřadu, ze dne 13. 3. 2019 č. j. SÚ/10243/2019/FOZ, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby označené jako "Extra autobazar - provozní buňka". Podle správních orgánů nebylo možné přistoupit k dodatečnému povolení stavby, neboť nebyly splněny podmínky vyplývající z § 129 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, když stavba nebyla v souladu s územním plánem platným ke dni vydání správního rozhodnutí.
3. Proti správnímu rozhodnutí vedlejšího účastníka podal stěžovatel žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), kterou Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 13. 5. 2021 č. j. 62 A 115/2019-62 zamítl jako nedůvodnou. Podle krajského soudu bylo rozhodnutí vedlejšího účastníka přezkoumatelné a náležitě odůvodněné, přičemž byly náležitě vypořádány námitky stěžovatele. Jelikož není stavba souladná s územním plánem platným pro danou plochu, nelze stavbu dodatečně povolit. Jako nepřípadnou označil krajský soud argumentaci stěžovatele o možném budoucím souladu stavby s územním plánem, popř. o možné změně účelu užívání stavby. K námitce, že k přijetí územního plánu došlo až v průběhu správního řízení, což mělo zásadní vliv na rozhodnutí ve věci samé, krajský soud uvedl, že stěžovatel ve vztahu k předmětné nepovolené stavbě nedisponoval ani územním rozhodnutím, na základě něhož by mohl spoléhat na to, že oprávnění v něm udělená bude moci v budoucnu realizovat; přitom skutečnost, že předmětná stavba vyžadovala vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení, nebyla spornou. Zdůraznil též, že soulad stavby s územním plánem se posuzuje podle stavu k datu vydání rozhodnutí, a nikoliv k datu podání žádosti.
4. Ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele (I. výrok) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (II. výrok). Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Této námitce nepřisvědčil, neboť z odůvodnění rozsudku krajského soudu je "zřejmé, z jakého skutkového stavu vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Krajský soud vypořádal všechny nosné námitky, včetně námitek poukazujících na souladnost stavby s územním plánem a na formálnost postupu správních orgánů. Ačkoliv si zcela jistě lze představit ještě podrobnější odůvodnění, způsob zvolený krajským soudem nevyvolává nutnost zrušení jeho rozsudku pro nepřezkoumatelnost. Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí...".
5. Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou nesprávného právního posouzení otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], zda je předmětná stavba v souladu s územním plánem, resp. zda ji lze dodatečně povolit. Stěžovatelem předestřenou argumentací se již zabýval krajský soud, přičemž jeho závěr o nemožnosti dodatečného povolení stavby odpovídá právní úpravě a ustálené judikatuře a nelze jej v žádném směru považovat za formalistický. Nejvyšší správní soud uvedl, že "posouzení provedené krajským soudem odpovídá smyslu a účelu řízení o dodatečném povolení stavby, přičemž zohledňuje všechny relevantní okolnosti dané věci". Již ze správních rozhodnutí navíc vyplývá, že se předmětná stavba "nachází v plochách vymezených jako ... plochy pro tělovýchovu a sport. Pro tyto plochy je stanoveno hlavní využití tělovýchova a sport, přičemž přípustné je i využití související s tímto hlavní využitím (např. související obchodní prodej atp.). Nepřípustné využití je přitom stanoveno mj. pro všechny ostatní činnosti, zařízení, stavby a opatření, které nejsou určeny jako hlavní nebo přípustné využití". Zásadní přitom je, že "uvedené závěry správních orgánů stěžovatel konkrétně nezpochybňuje. Ani v kasační stížnosti relevantně netvrdí a nedokládá, že by předmětná stavba byla stavbou určenou pro tělovýchovu a sport, popř. že by splňovala podmínky stanovené územním plánem".
6. Ukládá-li stavební zákon stěžovateli jako stavebníkovi povinnost prokázat v řízení o dodatečném povolení stavby, že stavba není umístěna v rozporu s územně plánovací dokumentací, nelze podle Nejvyššího správního soudu "souhlasit s tím, že by se správní orgán měl zaměřit i na možnou budoucí změnu územního plánu, či možnou budoucí změnu stavby". Stavební úřad nemůže v řízení o dodatečném povolení stavby, resp. její změny, použít mírnější kritéria, než jaká jsou kladena na "řádné" stavební povolení.
Podle Nejvyššího správního soudu je naopak třeba "v řízení o dodatečném povolení stavby zohlednit specifickou (abnormální) situaci, kdy předmětem povolovacího procesu je (dokončená) stavba provedená bez stavebního povolení.... Je třeba trvat na tom, aby žadatel v řízení o dodatečném povolení stavby bezezbytku prokázal splnění všech podmínek, za kterých by bylo lze vydat povolení v klasickém řízení (řízení o povolení stavby). Postup v rozporu s právem (nepodání žádosti o řádné povolení) přitom nezakládá legitimní očekávání stavebníka pro případné řízení ve věci dodatečného povolení.
Případné negativní důsledky je třeba klást k tíži stavebníka...V dané věci jde zejména o následek spočívající ve změně územního plánu před rozhodnutím o žádosti o dodatečné stavební povolení a nemožnost následného povolení stavby.". Ani dalším námitkám týkajícím se údajné nečinnosti stavebního úřadu nebo odkazu na dříve povolenou stavbu "karavanu" z roku 1994 Nejvyšší správní soud nepřisvědčil (body 16 a 17 odůvodnění jeho rozsudku).
7. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti převážně rekapituluje obsah rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu a uvádí, že nesprávný výklad zákona správními orgány nebyl napraven ani v řízení před soudy, v čemž spatřuje porušení svých shora uvedených základních práv a svobod (viz bod 1 výše). Zdůrazňuje, že v době podání žádosti o dodatečné povolení nebyla stavba v rozporu s územním plánem obce a nic nebránilo jejímu dodatečnému povolení. I v důsledku nečinnosti stavebního úřadu se však v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby dostala stavba do rozporu s územním plánem. Stěžovatel uvádí, že "nikdy nezpochybňoval, že s ohledem na výše uvedený postup stavebního úřadu v době rozhodování v důsledku změny územního plánu se účel využití stavby ocitl v nesouladu s novým předpokládaným využitím pozemku podle nového územního plánu...". Přestože je však podle něj "účel stavby formálně v nesouladu s územním plánem, není s ním ve faktickém rozporu...".
8. Soudům dále stěžovatel vytýká, že se "nevypořádaly s konkrétními výhradami k tomu, proč povolení stavby není v nesouladu s územním plánem. Soudy se tedy především nevypořádaly s dočasností stavby, jejím rozsahem z hlediska zastavěné plochy a tedy možným vlivem na určený účel využití území, obsahem smlouvy na pronájem dotčených pozemků, kde je stanovena povinnost stavbu odstranit v případě realizace využití území podle územního plánu, možného využití stavby i pro účely, které by byly v souladu s využitím území podle územního plánu, jednoduchostí odstranění stavby bez zásahů do pozemků, stávajícího legálního využití velké části pozemků pro provozování autobazaru, ke kterému stavba slouží. Rovněž nepřihlédly k faktické možnosti vlastníka pozemku na něm realizovat záměr podle územního plánu, kdy se jedná o soukromý subjekt nedisponující finančními prostředky pro uvažované využití území, kdy jeho příjem ... je z velké části tvořen právě placeným nájemným".
9. Ústavní soud posuzoval splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen advokátem podle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a jeho ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv, resp. když proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu takový procesní prostředek nebyl přípustný.
10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy České republiky), nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví. V řízení o ústavní stížnosti podle § 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je Ústavní soud oprávněn k zásahu do rozhodovací činnosti soudů jen tehdy, pokud by soudy porušily ústavně zaručená práva stěžovatele. Skutečnost, že soudy zaujímají k věci jiný právní názor než stěžovatel, nevede sama o sobě k porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť jeho obsahem není garance úspěchu v řízení (viz např. usnesení ze dne 30. 6. 2020 sp. zn. III. ÚS 1171/20 ).
11. Ústavní soud předesílá, že "je ve své přezkumné činnosti zásadně vázán rozsahem petitu podané ústavní stížnosti" [viz nález ze dne 2. 10. 2008 sp. zn. III. ÚS 2111/07
(N 160/51 SbNU 3)], pročež mohl přezkoumávat a případně zrušit toliko v petitu napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, nikoliv (též) rozhodnutí krajského soudu, popř. rozhodnutí správních orgánů. Ústavní soud proto přezkoumal toliko napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze jeho ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Stěžovatel ve své stručné ústavní stížnosti v zásadě pouze rekapituluje obsah soudních rozhodnutí, uvádí, že rozhodnutí krajského soudu bylo nepřezkoumatelné, a že jeho stavba fakticky nebyla v takovém rozporu s územním plánem, který by odůvodňoval zamítnutí jeho žádosti o dodatečné stavební povolení. Náležitou ústavněprávní argumentaci však ústavní stížnost postrádá - za tu přitom nelze považovat pouhé odkazy na příslušná ustanovení Ústavy nebo Listiny (viz např. usnesení ze dne 27. 4. 2021 sp. zn. III. ÚS 3555/20 , bod 11 odůvodnění).
13. Nejen, že je část ústavní stížnosti, označená jako "porušení základních práv stěžovatele", pojata velmi úsporně, v určitých pasážích je však také obtížně srozumitelná. Stěžovatel na jednu stranu přiznává, že je stavba v rozporu s územním plánem, dále však bez náležitého vysvětlení uvádí, že s územním plánem vlastně "fakticky v rozporu není". Stejně tak není z ústavní stížnosti například jasné, co přesně myslí stěžovatel "dočasností stavby" (patrně totiž nepůjde tzv. o superedifikát, pro něhož mimo jiné platí výjimka ze zásady superficies solo cedit). Svá tvrzení stěžovatel dostatečně nekonkretizuje, natož aby je náležitě doložil. Tím, jak je ústavní stížnost koncipovaná, staví stěžovatel Ústavní soud do role další přezkumné instance, což mu však s ohledem na jeho ústavní postavení, nepřísluší.
14. Ústavní soud hodnotí napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu jako řádně odůvodněný a úvahy, kterými se tento soud řídil, považuje za logické a ničím nevybočující z požadavků kladených ústavním pořádkem. Nejvyšší správní soud se vypořádal se všemi relevantními námitkami stěžovatele (z nichž některé byly řádně vyřízeny již v předchozích řízeních), přičemž neshledal důvod ke zrušení rozhodnutí krajského soudu, a to ani pro jeho tvrzenou nepřezkoumatelnost. Ústavní soud rovněž neshledal, že by byl výklad podústavního práva provedený Nejvyšším správním soudem přehnaně formalistický, resp. protiústavní. Stejně tak se Nejvyšší správní soud neodchýlil ani od vlastní ustálené judikatury (citované rovněž v napadeném rozsudku), což by mohlo zakládat důvod pro porušení práva na zákonného soudce, nedošlo-li současně k předložení věci jeho rozšířenému senátu. Ústavní soud taktéž nezjistil, že by bylo řízení o kasační stížnosti zatíženo jakoukoliv vadou dosahující ústavněprávní roviny.
15. S ohledem na to, že Ústavní soud neshledal porušení žádného ústavně zaručeného práva stěžovatele, byla jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 4. ledna 2022
Vojtěch Šimíček, v. r. předseda senátu