Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové a soudce zpravodaje Milana Hulmáka a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatele Iva Štuchala, zastoupeného JUDr. et PhDr. Stanislavem Balíkem, Ph.D., advokátem, sídlem Kolínská 1686/13, Praha 3, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2023 č. j. 7 As 55/2023-32, a proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. ledna 2023 č. j. 73 A 6/2022-74, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a obce Babice nad Svitavou, sídlem Babice nad Svitavou 197, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Výše označený stěžovatel podal k Ústavnímu soudu ústavní stížnost, kterou se domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi byla porušena jeho práva podle čl. 101 odst. 1 Ústavy, podle čl. 11, čl. 36 a čl. 37 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Dodatkovým protokolem č. 1 k Úmluvě.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a přiložených listin, stěžovatel je výlučným vlastníkem pozemků p. č. X1, ostatní plocha - manipulační plocha, p. č. X2, orná půda, p. č. X3, orná půda, p. č. X4, orná půda a p. č. X5, orná půda zapsaných na LV č. X6 v k. ú. Babice nad Svitavou. Stěžovatel předmětné pozemky nabyl v podmínkách režimu využití podle tehdy platného územního plánu z roku 1998, kdy část pozemků byla situována v extravilánu a v menší části v intravilánu obce Babice nad Svitavou (dále jen "vedlejší účastnice"), přičemž část pozemků chtěl využít k vlastnímu bydlení a ostatní pozemky nad tento rámec využít ve středně nebo dlouhodobém horizontu ke stavebním účelům. Funkční typ pozemků nebyl podle tehdejšího územního plánu stanoven. Stěžovatel se návrhem podaným u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") domáhal zrušení části opatření obecné povahy č. 01/2021 - Územního plánu Babice nad Svitavou ze dne 4. 10. 2021 (dále jen "územní plán"), konkrétně v části týkající se území v místní lokalitě X, obsažené v části I. Územní plán - výrok, oddílu 1.3, kapitole 1.3.4, tj. vymezení ploch změn v krajině, popsané jako "K3 Plochy zeleně: Zeleň přírodního charakteru ZP", a v části obsažené v části 1. Územní plán - výrok, oddílu 1.3, kapitole 1.3.1.1 Bydlení, a to konkrétně ve větě "Územní plán nevymezuje žádnou novou lokalitu pro rozvoj obytné zástavby mimo zastavěné území".
3. Krajský soud návrh stěžovatele zamítl, neboť neshledal stěžovatelem namítaný zásah do vlastnických práv ani dotčení legitimního očekávání stěžovatele. Krajský soud akcentoval vázanost obce při přijímání územního plánu nadřazenými dokumenty územního plánování (zásadami územního rozvoje, politikou územního rozvoje a územním rozvojovým plánem), nikoliv stavebními záměry stěžovatele, ke kterým v době vydání územního plánu nedisponoval pravomocným rozhodnutím. Nejvyšší správní soud následně podanou kasační stížnost zamítl.
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že se správní soudy nezabývaly tím, že v procesu územního plánování v nezanedbatelné míře došlo k excesu, neprovedly test proporcionality a bagatelizovaly stěžovatelovo legitimní očekávání. V ústavní stížnosti provedl stěžovatel test proporcionality, kdy porovnával tvrzený veřejný zájem na harmonickém využití území a právo stěžovatele garantované čl. 11 Listiny. Územní plán jeho testem proporcionality neprošel, přičemž dle stěžovatele soudy neprovedly již druhý krok proporcionality, když neřešily, zda dosažením cíle veřejného zájmu nešlo dosáhnout jiným, pro stěžovatele šetrnějším způsobem. V rámci tohoto kroku testu proporcionality stěžovatel konstatoval, že předmětný územní plán má ve vztahu k atributům vlastnického práva ius utendi a ius fruendi tzv. rdousící efekt, snižuje však i míru iuris disponendi tím, že cena souboru pozemků či jednotlivých pozemků, které nebudou stavebními, výrazně poklesla. Uzemní plán je také do jisté míry diskriminační, neboť v jiné části obce vedlejší účastnice vytvořila zóny Z2 a Z8 s využitím pro budoucí veřejnou činnost, která je rovněž činností stavební. Dále stěžovatel namítá dotčení legitimního očekávání, neboť na jednom z předmětných pozemků vedlejší účastnice udělila stěžovateli souhlas s umístěním stavby, které při schvalování územního plánu následně nerespektovala.
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o Ústavním soudu") a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejich projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svých práv, respektive žádné další k dispozici neměl (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
6. Ústavní soud se již ve své rozhodovací činnosti otázkou způsobilosti územního plánu zasáhnout do vlastnického práva k nemovitostem v jeho obvodu vícekrát zabýval. Dospěl přitom k závěru, že obecně jde o zásah ústavním pořádkem aprobovaný (srov. usnesení ze dne 19. 8. 2015
sp. zn. IV. ÚS 2194/15
), a to za předpokladu, že je vlastnické právo omezeno v souladu se zákonem a v přiměřené míře [blíže např. nález ze dne 8. 4. 2004
sp. zn. II. ÚS 482/02
(N 52/33 SbNU 39)]. Vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Stávající koncepce ochrany vlastnického práva podle judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva vychází z toho, že každému je zaručeno právo vlastnit majetek a vlastnickému právu všech vlastníků je přiznán stejný zákonný obsah a ochrana. Současně však zdůrazňuje, že vlastnické právo není absolutně nedotknutelné. Naopak připouští omezení vlastnického práva zákonem z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu, kterým se rozumí zejména ochrana lidského zdraví, přírody a životního prostředí. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) však nesmí být vlastnické právo takto omezeno ve větší než přípustné míře a pouze tehdy, když je to nezbytné. Nicméně tak jako jiná základní práva lze rovněž vlastnické právo omezit, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu [srov. kupř. nález ze dne 15. 12. 1994
sp. zn. III. ÚS 102/94
(N 61/2 SbNU 175)]. Výše uvedené závěry lze vztáhnout i ke stěžovatelem namítanému porušení práva na ochranu vlastnictví.
7. Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013
sp. zn. III. ÚS 1669/11
(N 76/69 SbNU 291) též vyzdvihl, že územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Na územní plán je pak v tomto smyslu nutno nahlížet jako na veřejný zájem, v němž se mimo jiné odráží též suma soukromých zájmů obyvatel obce, v níž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitostí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd., a to vyjádřených skrze jimi volené zastupitele. Ostatně, jak již krajský soud uvedl, stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je součástí zcela legitimního rozhodnutí zastupitelstva obce, které plně spadá do samostatné působnosti obce, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat.
8. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120) aprobované Ústavním soudem, v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda byly odpůrcem v daném případě dodrženy zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty jsou dodrženy, pokud zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod; zásah je činěn v nezbytně nutné míře; zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli; zásah je činěn nediskriminačním způsobem a zásah je činěn s vyloučením libovůle (podmínky musí být splněny kumulativně).
9. V posuzovaném případě má územní plán ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, neboť územní plánování samo o sobě lze v zásadě vždy považovat za ústavně legitimní a v posuzovaném případě nic nenaznačuje, že by se mělo jednat o výjimečný případ. Při posuzování dalších dvou podmínek je třeba vycházet z toho, že existuje více variant, které jsou s to naplnit zamýšlený cíl, a právě z nich je třeba vybrat tu nejméně invazivní a nejšetrnější k právům jednotlivce. Avšak vybírat lze pouze z variant možných, tedy takových, které naplňují zákonné požadavky.
10. Podle původního územního plánu se pozemky p. č. X4 a p. č. X2 nacházely z části v intravilánu obce, ostatní pozemky se nacházely v jejím extravilánu, jejich funkční využití tehdy nebylo upraveno. Na základě napadeného územního plánu byly pozemky p. č. X4 a p. č. X2 jako celek zařazeny do zastavitelné plochy BI - plochy k bydlení. Díky tomu stěžovatel může realizovat své stavební záměry na uvedených dvou pozemcích, a to v celém jejich rozsahu. Ostatní pozemky, jejichž zařazení stěžovatel napadá, pak byly novým územním plánem zařazeny do plochy ZP - zeleň přírodního charakteru, a to v souladu s podmínkami vymezenými ve stanovisku Chráněné krajinné oblasti Moravský kras (dále jen "CHKO MK") a v souladu s jejich faktickým stavem. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že správní soudy např. nevzaly v úvahu, že by bylo v rámci takového řešení bylo možné zrušit záliv zelené plochy a srovnat hranici zelené plochy, čímž by nebyl dotčen žádný zájem CHKO. Záliv zeleně přitom představuje podstatnou část pozemků stěžovatele.
11. Stěžovatel v daném bodě přezkumu tvrdí, že správní soudy vyloučily druhý krok testu proporcionality, neboť v odůvodnění rozsudků uvedly, že správním soudům nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být určité území využito, či zda je toto využití optimální. Se správními soudy lze souhlasit, že nejsou oprávněny určovat způsob využití určitého území v územním plánu, neboť rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy (viz bod 7). Skutečnost, že soudy nejsou oprávněny určovat optimální využití pozemku z hlediska obecného zájmu, neznamená, že by nezkoumaly požadavky proporcionality. Úkolem správních soudů je rozhodnout, zda se vedlejší účastnice při tvorbě územního plánu pohybovala v mantinelech územního plánování. Správní soudy tedy v souladu s testem proporcionality při přezkumu napadeného územního plánu posuzovaly, zda zvolený územní plán respektující sledovaný cíl užití pozemku, je nejšetrnější variantou zásahu do stěžovatelových práv (viz odůvodnění rozsudku krajského soudu v bodě 65 a rozsudku Nejvyššího správního soudu v bodě 15).
12. Vzhledem k tomu, že posuzované pozemky ve vlastnictví stěžovatele se nacházejí v exponovaném území s velkou ochranou, podléhají dodržování podmínek Správy CHKO MK. Vedlejší účastnicí zvolená varianta územního plánu byla limitována požadavkem dotčeného orgánu (Správy CHKO MK) vytvořit pás zeleně uzavírající zástavbu, jímž by byla uzavřena hranice rozvoje obce. Tento požadavek byl podložen stanovisky Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, regionální pracoviště Jižní Morava, oddělení Správa CHKO Moravský kras ze dne 4. 10. 2017, 11. 10. 2017 a 18. 6. 2020, které požadovaly, aby se na území CHKO MK v obci Babice nad Svitavou nerozšiřovaly zastavitelné plochy, neboť plochy na sever a na jih od obce jsou cenné z hlediska výskytu krasových jevů, oblast v severní části spadá do evropsky významné lokality Moravský kras zařazené do Národního seznamu NATURA 2000 a vytváří migrační zónu pro zvěř, přičemž případnou výstavbou by došlo k zabránění průchodnosti krajinou. Stěžovatelem navrhovaná varianta (viz bod 10), tedy požadavek na zařazení tří jeho pozemků do zastavitelného území, nebyla uskutečnitelná v podmínkách vymezených dotčeným orgánem. V napadeném územním plánu navíc je promítnut stávající stav pozemků a jejich současné faktické využití jako ploch zeleně. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud uvádí, že do ploch zeleně byly zařazeny i některé další pozemky v obci, a proto nelze považovat postup vedlejší účastnice za svévolný či diskriminační vůči stěžovateli.
13. Stěžovatel dále tvrdí, že územní plán je do jisté míry diskriminační, v jiné části obce vedlejší účastnice vytvořila zóny Z2 a Z8 s využitím pro budoucí veřejnou činnost, která je rovněž činností stavební. Tím vedlejší účastnice upřednostnila své zájmy a vytvořila prostor pro budoucí výstavbu, avšak na části pozemků stěžovatele výstavbu zmařila. Tuto námitku stěžovatele již náležitě vypořádaly správní soudy, které konstatovaly, že v případě ploch Z2 a Z8 se jedná o funkční určení pro výstavbu občanské vybavenosti, které přirozeně navazuje na již zastavěnou část obce. Jejich vymezením tak vedlejší účastnice plní své zákonné povinnosti a požadavky plynoucí ze zásad územního plánování. Jedná se o plochy, u kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní studie, přičemž jednotlivé podmínky vyplývají přímo z textové části územního plánu a s vymezením těchto ploch, na rozdíl od pozemků stěžovatele, vyslovila Správa CHKO souhlas. Vymezení těchto ploch proto nelze považovat za nezákonné upřednostnění zájmů vedlejší účastnice nad zájmy stěžovatele.
14. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že správní soudy v limitech právní úpravy náležitě posoudily všechny aspekty tvrzeného zásahu do vlastnických práv stěžovatele (viz bod 8), s tím, že nepřiměřený zásah do vlastnického práva neshledaly.
15. Stěžovatel dále namítá dotčení legitimního očekávání, neboť k jednomu z předmětných pozemků měl souhlas zastupitelstva vedlejší účastnice s umístěním stavby ze dne 27. 8. 2008, vydaným na základě § 188a odst. 2 stavebního zákona, který nahradil v té době neplatný územní plán. Avšak jak již správní soudy náležitě osvětlily, stěžovatel nedisponoval žádným pravomocným územním či obdobným rozhodnutím, kterým by byly orgány územního plánování vázány. Ani ze skutečnosti, že stěžovatel obec se svými stavebními záměry seznámil, nelze dovozovat, že by byla obec v procesu územního plánování povinna se jimi řídit. Uvedený souhlas obce se záměrem podle § 188a odst. 2 stavebního zákona byl prozatímním řešením do přijetí územního plánu, nejpozději do konce roku 2020, přičemž je zřejmé, že nový územní plán, zde navíc přijatý až v roce 2021, mohl přinést změnu (jinak by nemělo smysl jej přijímat).
16. Pokud jde o namítané porušení práva na spravedlivý (řádný) proces, Ústavní soud připomíná, že právo na spravedlivý (řádný) proces není možno vykládat tak, že by garantovalo úspěch v řízení či zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající představám stěžovatele. Ústavní soud konstatuje, že správní soudy při svém rozhodování vyšly z dostatečně zjištěného skutkového stavu, jenž jim poskytl oporu pro skutkové a právní závěry na jeho základě přijaté. Správní soudy přesvědčivě posoudily stěžejní otázky, a to včetně proporcionality přijatého řešení ve vztahu k deklarovaným zájmům stěžovatele, a podrobně se zabývaly všemi námitkami jím uplatněnými. O tom svědčí argumentace krajského soudu i Nejvyššího správního soudu, která je odrazem nezávislého soudního rozhodování a na níž Ústavní soud ničeho zásadně nelogického či excesivního neshledal.
17. Ústavní soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že ve věci neshledal důvod ke svému zásahu do rozhodování správních soudů. Z těchto důvodů ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2024
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu