Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudce Ludvíka Davida a soudce zpravodaje Jaroslava Fenyka o ústavní stížnosti stěžovatele Rozhodčího soudu při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, se sídlem Vladislavova 1390/17, Praha 1, zastoupeného Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. října 2022 č. j. 1 As 287/2021-53 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. srpna 2021 č. j. 3 A 140/2020-69, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a 1) Ing. Lukáše Černohorského a 2) Úřadu pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 727/27, Praha 7, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
2. Vedlejší účastník 1) podal u stěžovatele žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"). Stěžovatel odmítl požadované informace vedlejšímu účastníkovi poskytnout, neboť se nepovažoval za povinný subjekt ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozhodnutí stěžovatele bylo k odvolání vedlejšího účastníka 1) potvrzeno předsednictvem stěžovatele. Vedlejší účastník 1) se proto obrátil na Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") s žalobou, jíž se domáhal prohlášení nicotnosti rozhodnutí předsednictva stěžovatele.
3. Městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem prohlásil rozhodnutí předsednictva stěžovatele č. j. RSSpR 2020-09-24-odv., doručené vedlejšímu účastníkovi 1) dne 26. 10. 2020, za nicotné (výrok I.), a rozhodl o nákladech řízení (výroky II. a III.). Městský soud ve svém odůvodnění vyšel ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 As 282/2018-46, přičemž shrnul, že stěžovatel je veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť představuje původně státem zřízené a posléze zákonem uznané výlučné fórum pro alternativní řešení sporů, stát si vyhradil výlučnou pravomoc zřizovat tento typ rozhodčích soudů zákonem a jako stálá institucionální alternativa k soudnímu rozhodování sporů plní veřejný účel. Dále městský soud uzavřel, že předsednictvu stojícímu v čele stěžovatele není zákonem vůbec svěřeno oprávnění rozhodovat o obsahově podobných věcech, a proto je třeba jeho rozhodnutí považovat za nicotné.
4. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl (výrok I.), a rozhodl o nákladech řízení (výroky II. a III.). Nejvyšší správní soud zcela aproboval závěr městského soudu, vycházející z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 282/2018-46, že stěžovatel je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Vysvětlil přitom, že kritéria vyložená nálezem ze dne 24. 1. 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06 (N 10/44 SbNU 129) k rozlišení toho, zda jde o instituci soukromou či veřejnou, nemusí být splněna všechna bez výjimky (kumulativně). Institucionální povahu stěžovatele Nejvyšší správní soud připodobnil Exekutorské komoře, která je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Rovněž se plně ztotožnil se závěry městského soudu ohledně zjištěné nicotnosti rozhodnutí předsednictva stěžovatele.
5. Stěžovatel rozsudku městského soudu vytýká, že se nevypořádal s argumentací stěžovatele, jíž se vymezoval proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 282/2018-46. Městský soud pominul tvrzení, že stěžovatel je soukromoprávním subjektem a že jeho případná informační povinnost nepůjde výlučně k tíži veřejné moci, a není tak naplněna podmínka vyžadovaná nálezem ze dne 20. 6. 2017 sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (N 101/85 SbNU 679). Dále městský soud nezohlednil argumentaci, že stěžovatel není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím i proto, že má tzv. "smíšenou povahu", neboť kromě rozhodování sporů v rozhodčím řízení vykonává i celou řadu jiných činností.
6. Vůči rozsudku Nejvyššího správního soudu stěžovatel namítá, že Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným, ačkoli stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňoval, proč jím uplatněná argumentace není řešena v rozsudku městského soudu ani v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 282/2018-46. Určitou odpověď na jeho argumentaci ohledně jeho "smíšené povahy" dává napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, avšak bylo úlohou městského soudu se s ní vypořádat [odkazuje přitom na nález ze dne 17. 12. 2008 sp. zn. I. ÚS 1534/08 (N 225/51 SbNU 807)]. Na argumentaci stěžovatele zakládající se na tom, že informační povinnost by v jeho případě nešla výlučně k tíži veřejné moci, Nejvyšší správní soud vůbec nereagoval.
7. Stěžovatel dále reprodukuje svoji argumentaci (se kterou se městský soud či Nejvyšší správní soud podle něj nevypořádaly, popř. vypořádaly nesprávně), že není veřejnou institucí, ale soukromou osobou, k jejíž tíži půjdou informační povinnosti, že má tzv. "smíšenou povahu", že jej nelze srovnávat s Exekutorskou komorou, ale soudními exekutory, a že u něj nejsou kumulativně naplněna všechna kritéria předjímaná nálezem sp. zn. I. ÚS 260/06 . Konečně stěžovatel předestírá, proč je nutné považovat jeho předsednictvo za odvolací orgán.
11. Ústavní soud přezkoumal ústavní stížností napadená rozhodnutí z hlediska porušení ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Ústavní soud není povolán k zasahování do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci, neboť je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního (správního) práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných (správních) soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471)].
13. Stěžovatelova argumentace představuje převážně nesouhlas se závěry správních soudů, které učinily při interpretaci a aplikaci podústavního (správního) práva, konkrétně § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud přitom v již citovaném usnesení sp. zn. IV. ÚS 1424/20 shledal jako ústavně konformní konkluzi správních soudů, že stěžovatel je povinnou osobou ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Přestože Ústavní soud není právními názory vyjádřenými ve svých usneseních vázán (srov. čl. 89 odst. 2 Ústavy a § 23 zákona o Ústavním soudu a contrario), neshledal žádný důvod se od tam učiněného závěru v nyní projednávané věci odchylovat.
14. V usnesení sp. zn. IV. ÚS 1424/20
Ústavní soud uzavřel, že výklad Nejvyššího správního soudu při hodnocení jednotlivých kritérií podle tzv. pětistupňového testu veřejné instituce (ve smyslu nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ) odpovídá všeobecně akceptovatelnému (doktrinálnímu) chápání pojmu "veřejná instituce," jak vyplývá z ustálené rozhodovací praxe správních soudů a Ústavního soudu (viz bod 17. citovaného usnesení) - proto je třeba na stěžovatele hledět jako na povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
15. Namítá-li stěžovatel, že se s jeho argumenty (které měly překonat rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 282/2018-46) městský soud nevypořádal, čímž bylo porušeno jeho právo na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, a to s odkazem na nález sp. zn. I. ÚS 1534/08 , uvádí k tomu Ústavní soud, že závěry uvedené ve stěžovatelem citovaném nálezu nejsou uplatnitelné v nyní projednávané věci, neboť zde nejde o nereagování městským soudem na konkrétní žalobní námitku, nýbrž na část argumentace mající podpořit jeho stěžejní tvrzení (a s ním spojenou námitku, jíž se však městský soud v její podstatě zabýval), že není povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Platí přitom rovněž v citovaném nálezu vyjádřené východisko, že "[p]ovinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno" (bod 12. citovaného nálezu).
16. K tomu je nezbytné dále zohlednit ustálenou rozhodovací praxi Ústavního soudu, že požadavek na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí neznamená, že součástí odůvodnění musí být výslovné vypořádání se s každým tvrzením či námitkou účastníků řízení. Jako celek však odůvodnění musí účastníkům řízení umožňovat seznatelnost těch úvah soudu, jež byly relevantní pro výsledek řízení, a tím přezkoumatelnost soudního rozhodnutí z hlediska zákonnosti i věcné správnosti [srov. např. bod 13. nálezu ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 222/18
(N 145/95 SbNU 263)]. Uvedeným deficitem však napadené rozsudky zjevně netrpí; tím spíše za situace, kdy se k argumentaci, kterou měl městský soud opomenout, výslovně vyjádřil Nejvyšší správní soud (srov. bod 26. jeho rozsudku), jak ostatně uznává sám stěžovatel.
17. Dovozuje-li stěžovatel, že není veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím proto, že jeho případná informační povinnost nepůjde výlučně k tíži veřejné moci v intencích nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 , je třeba k tomu uvést, že v citovaném nálezu Ústavní soud mimo jiné uzavřel, že "[p]odřazení určité obchodní společnosti pod tento pojem by - při jeho současném zákonném vymezení - bylo možné jen v případě, že by tato naplňovala definiční znaky veřejné instituce a současně by veškeré právní následky spojené s tímto jejím postavením šly výlučně ‚k tíži' veřejné moci." (bod 70. citovaného nálezu). Uvedené kritérium tak vymezil pouze ve vztahu k posouzení toho, zda lze za veřejnou instituci považovat tam uvedenou obchodní společnost, coby typický příklad soukromoprávního subjektu, vůči němuž se, jde-li o ukládání povinností, musí v plné míře uplatnit ústavní záruky základních práv a svobod.
18. Na určitou diskrepanci ve své judikatuře při posuzování toho, kdy jde o subjekt povinný k poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, poukázal Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 4. 2019 sp. zn. II. ÚS 618/18
(N 49/93 SbNU 167); tuto překlenul konstatováním, že pro určení povahy zkoumaného subjektu je třeba vyjít jak z kritérií uvedených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16
(jeho bodů 70. a 71.), tak v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06
(viz bod 17. nálezu sp. zn. II. ÚS 618/18 ). Při posuzování znaků předjímaných nálezem sp. zn. I. ÚS 260/06 je přitom rozhodná převaha znaků, jež jsou pro veřejnou instituci typické (bod 19. nálezu sp. zn. II. ÚS 618/18 ). Uvedený vývoj judikatury a její použitelnost v nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud vyložil - podle Ústavního soudu korektně - v bodech 26. až 30. napadeného rozsudku. Předestírá-li proto stěžovatel, že aby mohl být považován za povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, musí být v jeho případě naplněny (kumulativně) všechny znaky předjímané nálezem I. ÚS 260/06 a současně musí právní následky spojené s jeho postavením jít výlučně k tíži veřejné moci, jde o lichý předpoklad.
19. Ústavní soud po seznámení se s obsahem napadených rozsudků uzavírá, že městský soud a zejména Nejvyšší správní soud se jednotlivými kritérii vymezenými judikaturou Ústavního soudu pro určení osoby povinné ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím řádně zabývaly (stejně jako ve věci sp. zn. IV. ÚS 1424/20 ); vypořádaly se přitom ústavně konformním způsobem se souvisejícími námitkami a argumenty stěžovatele. Konkrétně Nejvyšší správní soud se vypořádal - kromě již uvedených otázek - také s otázkou tzv. "smíšené" povahy stěžovatele a jeho srovnáním s Exekutorskou komorou či Českou advokátní komorou (bod 31. rozsudku), otázkou rozsahu vykonávaných činností (bod 32. rozsudku) a otázkou vzniku stěžovatele (bod 33. rozsudku). Není pak úlohou Ústavního soudu tyto úvahy správních soudů učiněné v rovině podústavního práva přehodnocovat, neshledal-li současně takové ústavněprávní vady, jež by odůvodňovaly jeho výjimečnou ingerenci.
20. Konečně Ústavní soud nezjistil pochybení ani ve způsobu, jakým správní soudy dospěly k závěru o nicotnosti rozhodnutí stěžovatele. V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na přesvědčivé odůvodnění napadených rozsudků, ve kterých je vysvětleno, že předsednictvu stojícímu v čele stěžovatele není zákonem vůbec svěřeno oprávnění rozhodovat o obsahově obdobných věcech a na rozdíl od Úřadu pro ochranu osobních údajů (který je ve vztahu ke stěžovateli při poskytování informací odvolacím orgánem) stojí uvnitř organizační struktury stěžovatele coby povinného subjektu (srov. body 22. až 24. rozsudku městského soudu a body 37. až 44. rozsudku Nejvyšší správního soudu). Pouhý nesouhlas stěžovatele s tímto (ani jiným) závěrem k porušení jeho ústavně zaručených práv či svobod nestačí.
21. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 18. ledna 2023
Jiří Zemánek v. r. předseda senátu