Vztah kompenzace za zákonná břemena týkající se vodních děl podle vodního zákona a soukromoprávních ujednání dle občanského zákoníku
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudce Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatelky Vodovody a kanalizace Chrudim, a. s., se sídlem Novoměstská 626, Chrudim, zastoupené Mgr. Martinem Proňkem, advokátem, se sídlem Horní 6, Havlíčkův Brod, proti rozsudku Okresního soudu v Chrudimi ze dne 10. března 2022 č. j. 108 C 25/2021-30, za účasti Okresního soudu v Chrudimi jako účastníka řízení, a Lesů České republiky, s. p., se sídlem Přemyslova 1106/19, Hradec Králové, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
9. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozhodnutí okresního soudu, vůči kterému se stěžovatelka nemohla bránit žádnými opravnými prostředky. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena.
10. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda jsou splněny všechny předpoklady pro meritorní posouzení ústavní stížnosti. V této souvislosti se musel vypořádat se skutečností, že předmětem řízení před obecným soudem byl spor o zaplacení částky ve výši 8 441 Kč s příslušenstvím, tedy částky, kterou lze označit za bagatelní. Tato skutečnost sama o sobě zpravidla vede k odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 200/18 ze dne 17. 4. 2018; usnesení sp. zn. IV. ÚS 1744/18 ze dne 2. 10. 2018). Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2014, sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89), právní hranice bagatelnosti (jak směrem nahoru, tak pod hranici stanovenou zákonodárcem) však nemusí být určující s ohledem na kvalitativní stránku věci. Pokud se tedy věc z hlediska ústavnosti jeví natolik významná, že určitým způsobem "přesahuje" kauzu samotnou, je možné - za splnění níže uvedených judikatorních výjimek - připustit bagatelní věc k meritornímu přezkumu před Ústavním soudem. V prvé řadě může jít o situaci, kdy lze v individuálním případě uvažovat o natolik intenzivním zásahu, že by způsobil ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny kolizi se samotnou podstatou a smyslem dotčeného základního práva či svobody (zpravidla půjde o zcela klíčové principy spravedlivého procesu, popř. absenci jejich uplatnění vůbec). Do druhé skupiny je možno zařadit případy, kdy výsledky příslušného přezkumu, v němž jde o posouzení otázky ústavněprávní relevance, mohou mít zásadní význam z hlediska další rozhodovací činnosti obecných soudů, zejména pak, nebyla-li daná otázka dosud Ústavním soudem vyřešena a je zřejmé, že jeho rozhodnutí může mít vliv na posouzení velkého množství případů projednávaných před obecnými soudy. Obdobně lze o projednání ústavní stížnosti uvažovat i v situaci, kdy judikatura obecných soudů v totožných či obdobných bagatelních věcech není jednotná, a kdy tedy soudy vyšších stupňů nemohou zajistit sjednocování jejich rozhodovací činnosti, přičemž takto vzniklý stav narušuje princip právní jistoty jako neoddělitelnou součást pojmu právního státu. Znovu je ale třeba zdůraznit, že i takové sjednocování vyžaduje "ústavněprávní" pozadí. Může se odehrávat výlučně na podkladě ústavní stížnosti, která není zjevně neopodstatněná.
11. Stěžovatelka, jako vlastník vodního díla a nájemce, vznesla v ústavní stížnosti otázku, zda zakotvení náhrady za zákonné věcné břemeno v § 59a vodního zákona vylučuje aplikaci ustanovení týkající se nájmu dle občanského zákoníku, resp. aplikaci § 2230 odst. 1 tohoto zákona. Výklad předestřený obecným soudem v tomto ohledu považuje za svévolný. Klíčová otázka - vztah kompenzace za zákonná věcná břemena týkající se vodních děl podle vodního zákona a soukromoprávních ujednání dle občanského zákoníku (zde nájem) - má tudíž obecnější charakter. Meritorní rozhodnutí může mít vliv na posouzení většího množství případů projednávaných před obecnými soudy. O tom svědčí již skutečnost, že na území České republiky působí celkem pět správců významných vodních toků, mezi jejichž povinnosti patří provozování a udržování vodních děl v řádném stavu. Nutnost sjednocení výkladu ze strany Ústavního soudu je namístě tím spíše, že v případě bagatelních částek není přípustné dovolání, případně ani odvolání. Z těchto důvodů Ústavní soud neodmítl ústavní stížnost stěžovatelky jako zjevně neopodstatněnou a přistoupil k meritornímu přezkumu napadeného rozsudku.
12. Na prvním místě se musel Ústavní soud vypořádat s otázkou, zdali vodojem představuje vodní dílo. V opačném případě by nepřicházela v úvahu stěžovatelčina argumentace stran aplikace vodního zákona a uplatnění náhrady stanovené v tomto složkovém předpisu namísto institutu nájmu. Vodní díla jsou definována v § 55 vodního zákona jako "stavby, které slouží ke vzdouvání a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům sledovaným tímto zákonem". Citované ustanovení dále obsahuje demonstrativní výčet staveb, které jsou vodním dílem. Dle § 55 odst. 1 písm. c) vodního zákona jsou vodním dílem stavby "vodovodních řadů a vodárenských objektů včetně úpraven vody, kanalizačních stok, kanalizačních objektů, čistíren odpadních vod, jakož i stavby k čištění odpadních vod před jejich vypouštěním do kanalizací". Vodojem svým charakterem naplňuje definiční znaky vodního díla, spadá do kategorie vodárenského objektu. K této předběžné otázce tak Ústavní soud uzavírá, že vodojem představuje vodní dílo ve smyslu § 55 odst. 1 písm. c) vodního zákona.
13. Dále se již Ústavní soud zabýval tím, zda zakotvení náhrady za zákonné věcné břemeno v § 59a vodního zákona nevylučuje aplikaci ustanovení týkající se nájmu dle občanského zákoníku, resp. aplikaci § 2230 odst. 1 tohoto zákona.
14. Podle § 2230 odst. 1 občanského zákoníku platí, že: "Užívá-li nájemce věc i po uplynutí nájemní doby a pronajímatel ho do jednoho měsíce nevyzve, aby mu věc odevzdal, platí, že nájemní smlouva byla znovu uzavřena za podmínek ujednaných původně. Byla-li původně nájemní doba delší než jeden rok, platí, že nyní byla uzavřena na jeden rok; byla-li kratší než jeden rok, platí, že nyní byla uzavřena na tuto dobu." Právě z tohoto ustanovení svůj nárok dovozuje vedlejší účastník. Stěžovatelka se naproti tomu dovolává výhradního uplatnění složkového předpisu. Jedním dechem dodává, že nárok vedlejšího účastníka na kompenzaci dle vodního zákona je již v současné době promlčen. Z § 59a vodního zákona vyplývá, že: "Vlastník pozemku je povinen strpět za náhradu na svém pozemku vodní dílo vybudované před 1. lednem 2002 a jeho užívání." Podle přechodného ustanovení čl. LV zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva (dále jen "zákon č. 303/2013 Sb."), platí, že nedojde-li mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem vodního díla k dohodě o náhradě za užívání pozemku podle § 59a vodního zákona do 24 měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona č. 303/2013 Sb., rozhodne na návrh vlastníka pozemku nebo vodního díla o výši náhrady soud.
15. Dle § 1260 občanského zákoníku představuje zákon jeden z titulů nabytí služebnosti. Podle odst. 1 tohoto ustanovení totiž platí, že: "Ze zákona nebo rozhodnutím orgánu veřejné moci se služebnost nabývá v případech stanovených zákonem." Zákonem ve smyslu citovaného ustanovení se přitom nerozumí výlučně občanský zákoník, ale i jiné zákony - tedy například vodní zákon. Doktrinální literatura k § 1260 odst. 1 občanského zákoníku uvádí, že "nabytí služebnosti ze zákona (...) je principiálním odchýlením od jejich soukromoprávního charakteru, kdy je sjednáván průchod pro uplatnění veřejného zájmu před zájmem konkrétního jednotlivce. Protože se jedná o výjimečnou konstrukci, která zasahuje do vlastnického práva, je nutné, aby každá taková služebnost měla oporu v zákoně, který je speciálním právním předpisem k občanskému zákoníku (pozn. - zvýraznění doplněno ÚS), a aby byly splněny i procedurální požadavky takového zákona. (...) Služebnosti jsou vysloveně spojeny přímo s konkrétním zákonem - vznikají ex lege. Vznik věcného břemene (rozuměj služebnosti) nastane okamžikem, který je předvídán příslušnou normou. Příkladem je § 28d zákonného opatření předsednictva Federálního shromáždění č. 297/1992 Sb., kterým se doplňuje zákon o transformaci družstev, a mění a doplňuje zákon č. 52/1966 Sb., o osobním vlastnictví k bytům, dále § 9 odst. 2 zák. o dráhách, § 34 odst. 1 zák. o poz. komunikacích, § 7 odst. 1 zák. č. 200/1994 Sb., o zeměměřičství, anebo § 42 zák. o civilním letectví" (viz Komentář k § 1260, Thöndel, A. In: Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J.; Čáp, Z a kol. Občanský zákoník: komentář. Svazek III. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2022).
16. Služebnost dle § 59a vodního zákona tak představuje tzv. zákonnou služebnost, neboť přímo zákon ukládá vlastníkovi povinnost strpět na svém pozemku vodní dílo a jeho užívání ze strany oprávněného. Obdobná služebnost má v tuzemském právním řádu dlouhou tradici, přičemž rovněž prvorepubliková doktrína ji výslovně označovala jako zákonnou služebnost: "Zákonné služebnosti "ad pati" jsou - jak bylo řečeno - negativní povinnosti něco snášeti, jimž neodpovídá subjektivní právo jiné osoby. Jsou to tzv. "affirmativní služebnosti zákonné". I sem patří nejprve směsice omezení daných zejména právem správním. Jsou to zejména omezení podle (...) práva vodního (§§ 8 a 9 říš. vodního zákona z 30. května 1869, č. 93 ř. z.: trpěti přistání a připevnění lodí nebo vorů na místech úředně určených, trpěti pochůzku poříčního personálu dozorčího, trpěti použití pozemků k vodním stavbám, na nichž se usneslo vodní společenstvo)" (srov. Rouček, F., Sedláček, J., a kol.: Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému a občanské právo platné na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, Praha, 1935).
17. V obecné rovině lze zákonnou služebnost považovat za omezení vlastnického práva. Listina zakotvuje v čl. 11 právo na vlastnictví, avšak v odst. 4 připouští jeho nucené omezení ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. V případě § 59a vodního zákona dochází k omezení vlastnického práva vlastníka pozemku z důvodu nutnosti zajištění přístupu k vodním stavbám sloužícím k nakládání s vodou, tedy jedné ze stěžejních složek životního prostředí. Je tak dán veřejný zájem na zachování účelu funkčnosti těchto staveb (k tomu srov. BERÁNEK, K. Judikatura NS: Náhrada za omezení vlastnického práva k pozemku, na kterém je vodní dílo. In: Soudní rozhledy 6/2022, s. 183). Ústavní soud již v minulosti vyslovil, že integrace veřejného zájmu na zajištění provozu takových staveb a soukromého zájmu vlastníka dotčené nemovité věci se v právní úpravě projevila zakotvením speciálních konstrukcí [nález ze dne 16. 3. 2021, sp. zn. III. ÚS 2498/19 ], zejména prostřednictvím věcných břemen zřízených na základě zákona, která mají nesporný veřejnoprávní prvek daný způsobem jejich vzniku a účelem, kterému slouží [nález ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 25/04 ]. Posledně citovaná východiska lze bezezbytku vztáhnout i na služebnosti nabyté přímo ze zákona.
18. Důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb., k § 59a vodního zákona uvádí: "Navrhuje se stanovit, aby se povinnost vlastníků strpět na cizím pozemku vodní dílo rozšířila na všechna vodní díla ve smyslu vodního zákona. Cílem navrhovaných změn je, aby se vyřešily právní poměry vlastníků pozemků a vodních děl, která byla vybudovaná před 1. lednem 2002." Podle Ústavního soudu lze z citované pasáže důvodové zprávy nepochybně dovodit záměr zákonodárce zřídit služebnost pro již v minulosti zbudovaná vodní díla, která se nacházejí na pozemcích jiných vlastníků. Tímto postupem tak zamýšlel zákonodárce trvale vyřešit právní poměry vlastníků pozemků a vlastníků na nich umístěných vodních děl. Daným způsobem mělo zjevně dojít k zajištění přístupu k vodním dílům coby veřejně prospěšným stavbám a jejich řádného provozu. K tomuto záměru využil zákonodárce velmi významného právního titulu, neboť nelze odhlížet od charakteru služebnosti coby věcného práva, které působí erga omnes. Jak bylo již výše uvedeno, služebnost nabytá ze zákona vzniká momentem účinnosti zákona, k jejímu vzniku není zapotřebí žádného jednání subjektů a ani zánik nezávisí na jejich vůli. Takto nabytá služebnost trvá, dokud je právní úprava účinná, což z hlediska právní jistoty a realizace vůle zákonodárce představuje velice efektivní instrument. Oproti tomu v případě nájmu jde o obligační vztah, který vyvolává právní účinky pouze mezi smluvními stranami (inter partes), které mohou svým projevem vůle ovlivnit jeho trvání.
19. Z tohoto pohledu tak již nemá vlastník pozemku k dispozici (smluvní) uvážení, zda přístup k vodnímu dílu jeho vlastníku umožní, případně za jakých podmínek. Vodní zákon jako složkový předpis veřejného práva zakotvuje jasné kogentní pravidlo. Ačkoliv se na základě § 59a vodního zákona nezřizuje užívací právo vlastníka vodního díla k samotnému pozemku, vyplývá z něj povinnost vlastníka strpět vodní dílo na svém pozemku a umožnit jeho užívání. Jde tedy o právní titul pro to, aby se vodní dílo mohlo na pozemku nacházet a aby mohlo být užíváno ke svému účelu, což má vlastník pozemku povinnost umožnit.
20. Ústavní soud přesto dospěl ve shodě s okresním soudem k závěru, že stanovení jednorázové náhrady podle vodního zákona nevylučuje soukromoprávní ujednání mezi totožnými stranami, resp. nájemní smlouvu. Jak již bylo uvedeno, podle přechodného ustanovení čl. LV zákona č. 303/2013 Sb., nedojde-li mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem vodního díla k dohodě o náhradě za užívání pozemku podle § 59a vodního zákona do 24 měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona č. 303/2013 Sb., rozhodne na návrh vlastníka pozemku nebo vodního díla o výši náhrady soud. Při rozhodování o výši náhrady dle vodního zákona by soud nepochybně zohlednil i ujednání mezi stranami. Služebnost dle § 59a vodního zákona v tomto smyslu nevylučuje možnost jiné úpravy režimu peněžitého vyrovnání mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem vodního díla. Jestliže tedy předmětná úprava vodního zákona nevylučuje další (jiná) soukromoprávní ujednání (tj. nájem) mezi týmiž stranami, uplatní se i další navazující ustanovení občanského zákoníku - zde § 2230 odst. 1 občanského zákoníku.
21. Ústavní soud z výše uvedených důvodů uzavírá, že napadený rozsudek Okresního soudu v Chrudimi v tomto ohledu obstojí. S námitkou novely vodního zákona se okresní soud (byť ve stručnosti) vypořádal, když učinil závěr, že nájemné představuje pouze volbu formy realizace náhrady. Soud nařídil jednání a provedl dokazování ke skutečnostem, svědčícím o platném prodloužení smlouvy cestou § 2230 odst. 1 občanského zákoníku. Očekávání stěžovatelky, že novela vodního zákona de facto "vylučuje" důsledky předchozího ujednání mezi stranami, jak plyne z výše uvedeného, ve světle právní úpravy neobstojí.
22. Pro úplnost Ústavní soud podotýká, že otázkou promlčení náhrady dle § 59a vodního zákona se nezabýval, neboť předmětem řízení před obecným soudem nebylo uplatnění práva z tohoto právního titulu. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Ústavní soud tak nemůže nahrazovat činnost obecných soudů a posuzovat důvodnost námitky promlčení práva, o kterém navíc nebylo řízení vedeno.
23. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že obecný soud rozhodující ve věci neporušil právo stěžovatelky na soudní ochranu a na spravedlivý proces, zaručené v čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i v čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto ústavní stížnost podle čl. 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.
24. K žádosti vedlejšího účastníka o zaplacení nákladů zastoupení (§ 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) Ústavní soud uvádí, že pravidlem je úhrada vlastních nákladů řízení samotnými účastníky a vedlejšími účastníky. Podle odst. 3 citovaného ustanovení totiž platí, že náklady řízení před Ústavním soudem, které vzniknou účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, hradí účastník nebo vedlejší účastník, pokud tento zákon nestanoví jinak. Podle odst. 4 stejného ustanovení může Ústavní soud v odůvodněných případech, podle výsledků řízení, usnesením uložit některému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení.
Ze znění tohoto ustanovení tedy vyplývá, že přiznání náhrady nákladů řízení v řízení před Ústavním soudem je rozhodnutím spíše výjimečným, přicházejícím v úvahu pouze tehdy, odůvodňují-li to zvláštní okolnosti případu (k tomu podrobněji viz např. Filip, Holländer, Šimíček: Zákon o Ústavním soudu - 2. Vyd., C. H. Beck, 2007, str. 335 a násl.). Podle dalšího komentáře (Wagnerová, Dostál, Langášek, Pospíšil: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, ASPI, 2007, str. 226) je ustálenou praxí Ústavního soudu, že náhradu nákladů řízení některému z účastníků "pojímá jako svého druhu sankci vůči tomu účastníkovi řízení, který svým postupem zásah do základního práva vyvolal a vzhledem k okolnostem případu by tedy měl tímto způsobem nést následky, které vznikly jinému účastníkovi".
Žádné takové mimořádné okolnosti Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal, proto návrhu vedlejšího účastníka nevyhověl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 20. března 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu