Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Jana Svatoně (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti THERMAL-F, a.s., sídlem I. P. Pavlova 2001/11, Karlovy Vary, zastoupené Mgr. Ing. Martinem Kopeckým, advokátem, sídlem Plynárenská 671, Kolín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. března 2023 č. j. 8 As 40/2022-76 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 18. ledna 2022 č. j. 57 A 136/2021-163, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Mgr. Jakuba Zahradníka, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva podle čl. 4 odst. 1 a odst. 4, čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z jejích příloh se podává, že Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem rozhodl, že stěžovatelka je povinna ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku rozhodnout o žádosti vedlejšího účastníka o informace ze dne 13. 11. 2020 (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II).
3. Ke kasační stížnosti stěžovatelky rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (výrok II).
4. Podstata věci spočívala v tom, zda stěžovatelka (obchodní společnost se stoprocentní majetkovou účastí státu) představuje veřejnou instituci podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"), tedy, jestli je povinným subjektem k poskytnutí informace podle předmětného zákona. Správní soudy zejména dovodily, že soudní judikatura inklinuje k tomu, aby se v případě obchodních společností se stoprocentní majetkovou účastí státu zpravidla o veřejné instituce ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím jednalo (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2019 sp. zn. II. ÚS 618/18 ve věci OTE); nemusí to však platit absolutně. Nejsou vyloučeny situace, kdy tomu tak výjimečně být nemusí (např. s ohledem na různé specifické způsoby ovládání společností). To však není případ posuzované věci, kde takové okolnosti dány nejsou a stěžovatelka ani na žádné takové okolnosti neupozorňuje. Oba správní soudy se podrobně věnovaly jednotlivým znakům/kritériím definujícím veřejné instituce v nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06 (Letiště Praha) a jejich naplnění ve vztahu k stěžovatelce podrobně vyhodnotily. Navíc nelze akceptovat, že by mělo dojít k omezování ústavního práva na informace jen v důsledku toho, že stát nakládá s veřejnými prostředky nikoliv přímo prostřednictvím svých orgánů, ale nepřímo prostřednictvím obchodní společnosti. Zamýšlel-li by zákonodárce (či případně ve své judikatuře Ústavní soud) omezit poskytování informací pouze na státní podniky či na subjekty zřízené zvláštním zákonem, bylo jistě možno veřejnou instituci či zmíněná kritéria v tomto směru takto vymezit. Ovšem nestalo se tak. Správní soud tedy shledaly, že stěžovatelka je veřejnou institucí podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
5. Stěžovatelka ve velmi obsáhlé ústavní stížnosti zejména namítá, že znaky veřejné instituce nemohou být naplněny jen tím (odvozeny pouze od toho), že stoprocentním akcionářem obchodní společnosti je stát. Splněním podmínky stoprocentní majetkové účasti státu nemohou být zároveň automaticky naplněny převažující znaky veřejné instituce, neboť v takovém případě by se hodnocení dalšími kritérii stalo pouze formálním, tedy bezpředmětným. Naplnění potřebné většiny rozlišovacích kritérií nelze shledat pouhým poukazem na většinovou (stoprocentní) majetkovou účast státu, neboť majetková účast státu není sama o sobě vypovídající pro převažující povahu instituce. Takový přístup k výkladu pojmu veřejná instituce stěžovatelka považuje za rozporný s nálezovou judikaturou Ústavního soudu. Stěžovatelka je přesvědčena, že závěr o tom, že je veřejnou institucí, je v poměrech její podnikatelské činnosti neudržitelný. Dominantní činností stěžovatelky je provoz lázeňského hotelu THERMAL v Karlových Varech. Podnikání v oboru hotelnictví a souvisejících služeb představuje podnikání v typicky komerčních a soukromoprávních oblastech. Přestože stěžovatelka vyvíjí své podnikatelské aktivity i v oblasti lázeňství, z žádných důkazů nikdy nevyplynulo, že by stěžovatelka v této souvislosti čerpala jakékoliv prostředky z veřejného zdravotního pojištění. Stěžovatelka zdůrazňuje, že v rámci své činnosti neplní žádné úkoly veřejné správy či jiné úkoly stanovené zákonem, na trhu nemá ani monopolní ani dominantní postavení, z žádných zákonů jí oproti ostatním subjektům působícím na stejném segmentu trhu neplynou žádná zvláštní práva, povinnosti či výhody a sama nese případnou hospodářskou ztrátu. Povinnost zveřejňovat informace by pro stěžovatelku měla v konkurenčním prostředí trhu přímé negativní soutěžní dopady. Obecný princip směřující k rozšiřování okruhu povinných subjektů nemůže být aplikován bezbřeze, ani bez zohlednění základních práv posuzovaných subjektů a posouzení proporcionality jejich upozadění ve prospěch práva na informace. Ke stěžovatelce nebylo podle jejího názoru správními soudy přistoupeno individuálně, se zohledněním činnosti stěžovatelky a jejího postavení.
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu a její ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
8. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
9. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutím vydaným v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí správních soudů. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízeních (rozhodnutími v nich vydanými) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takovéto pochybení Ústavní soud v posuzované věci neshledal.
11. Ústavní soud konstatuje, že podrobné právní závěry správních soudů (sub 4) jsou ústavně souladné, jsou obsáhle a důkladně odůvodněny s odkazy na příslušnou právní úpravu a relevantní judikaturu, pročež nelze tyto právní závěry označit za neústavní. Nejvyšší správní soud srozumitelně a logicky vyložil, proč považuje závěry krajského soudu za případné, přičemž na klíčovém závěru správních soudů, že stěžovatelka je veřejnou institucí podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neshledal Ústavní soud cokoliv neústavního, v čem by spatřoval prostor pro svůj případný kasační zásah. Naopak tento závěr vyplývá z ústavně konformní aplikace judikatury Ústavního soudu správními soudy, když podle uvedeného nálezu sp. zn. II. ÚS 618/18
"smyslem ústavně zaručeného základního práva na informace je umožnit a usnadnit efektivní veřejnou kontrolu výkonu veřejné moci, což ovšem zahrnuje též kontrolu hospodaření s majetkovými hodnotami, jež jsou veřejnou mocí přímo nebo nepřímo ovládány. Tento smysl ovšem bude zcela naplňován nikoliv tím, že bude omezován okruh povinných subjektů, nýbrž naopak tím, že v pochybnostech bude voleno řešení pro jejich rozšíření", přičemž správní soudy ústavně korektně dovodily, že stěžovatelka splňuje kritéria stanovená v uvedeném nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06
. Ústavní soud v předmětném nálezu zdůraznil, že je třeba "reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z "převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické". Takové posouzení správní soudy v posuzované věci učinily a z ústavněprávního hlediska jejich závěrům nelze vytknout ničeho.
12. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 11.ence 2023
Tomáš Lichovník, v. r. předseda senátu