Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele Bc. Tomáše Bendla, zastoupeného Mgr. Jakubem Kalányosem, advokátem, sídlem Plynárenská 671, Kolín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 233/2022-47 ze dne 27. 7. 2023 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 30/2022-79 ze dne 29. 8. 2022, spojené s návrhem na zrušení obecně závazné vyhlášky města Boskovice, kterou byla zřízena Městská policie ve městě Boskovice, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a města Boskovice, sídlem Masarykovo náměstí 4/2, Boskovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Dne 20. 12. 2021 v odpoledních hodinách se stěžovatel dostavil na Městský úřad Boskovice za účelem nahlížení do správního spisu. Během tohoto úkonu mu vedoucí odboru úřadu odepřela nahlédnout do vybraných listin z důvodu ochrany v nich obsažených informací. Stěžovatel se domáhal, aby proto na místě vydala usnesení o odepření nahlédnutí do části spisu ve smyslu § 38 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. To vedoucí odboru odmítla. Stěžovatel na svém požadavku trval a odmítal proto i po skončení úředních hodin opustit její kancelář. Přivolaní strážníci městské policie stěžovatele nejprve vyzvali k opuštění budovy a po neuposlechnutí výzvy jej uchopili pod pažemi a vyvedli. Během toho měla být stěžovateli bolestivě zkroucena ruka za zády a pohmožděn palec na ruce, k čemuž došlo, když se stěžovatel držel vnitřního madla vstupních dveří úřadu.
2. Proti tomuto zásahu stěžovatel brojil žalobou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen "krajský soud"). Domáhal se určení, že postup strážníků Městské policie Boskovice, jemuž byl vystaven dne 20. 12. 2012, představoval nezákonný zásah, neboť šlo o nezákonné použití donucovacích prostředků bez zákonného zmocnění, bez potřebné výzvy a nepřiměřeným způsobem. Krajský soud žalobu zamítl. Připustil, že strážníci neformulovali zákonnou výzvu a výstrahu zcela pregnantním způsobem, když stěžovate vyzvali "jménem zákona" k opuštění budovy úřadu, neupozornili jej ale výslovně na možnost použití donucovacích prostředků. Vzhledem k vývoji situace, tomu, že jej vyzvali alespoň slovy "takže se sbalíme a jdeme", a použití nejmírnějších donucovacích prostředků však podle krajského soudu nedošlo k nezákonnému zásahu.
3. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") zamítl. Přiklonil se k závěru krajského soudu, že vytýkané pochybení týkající se výstrahy nedosáhlo intenzity nezákonného zásahu, a to též proto, že strážník pronesl slova "jménem zákona" a v návaznosti na ně výrok "takže se sbalíme a jdeme". Už z vývoje situace si stěžovatel musel být vědom možnosti použití donucovacích prostředků a sám mohl jejich použití zabránit, kdyby se podrobil výzvě k opuštění budovy. NSS také konstatoval, že se stěžovatel svým chováním dopustil vážného narušení veřejného pořádku, když si "pasivním odporem" (odmítáním opustit kancelář, ovšem nikoli agresivním chováním) vynucoval konkrétní postup vedoucí odboru úřadu. Došlo-li při zákroku k drobnému zranění ruky stěžovatele, jak stěžovatel tvrdil, šlo podle NSS o akceptovatelný následek použití hmatů a chvatů.
4. Stěžovatel namítá, že došlo k porušení jeho práva nebýt podroben mučení, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení podle čl. 7 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), dále k porušení jeho práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 4 odst. 1 Listiny.
5. Zaprvé stěžovatel zpochybňuje, že se vůbec dopustil vážného narušení veřejného pořádku, které by mohlo být předpokladem pro to, aby proti němu mohly být použity donucovací prostředky. Odůvodnění napadených rozsudků považuje za nedostatečné co do vysvětlení, proč stěžovatelovo zcela nenásilné chování vážné narušení veřejného pořádku představovalo. Trvá na tom, že je nutné rozlišovat mezi "vážným" a "běžným" narušením veřejného pořádku, které rozlišuje podmínky použití donucovacích prostředků ze strany Policie České republiky a obecní policie. Stěžovatel se také dovolává zásady in dubio pro libertate, jejíž aplikace měla svědčit proti provedení zásahu. Připomíná, že svým jednáním se nedopustil ani přestupku, pouze naplňoval svá práva, a ztěží se tak mohl dopouštět vážného narušení veřejného pořádku.
6. Stěžovatel zadruhé polemizuje se závěry správních soudů k dostatečnosti výzvy a výstrahy k použití donucovacích prostředků. Správní soudy svým přístupem bagatelizovaly a devalvovaly zákonné požadavky, když sice konstatovaly, že výzva nebyla řádná, ale zároveň shledaly, že toto pochybení nedosahuje úrovně nezákonnosti.
7. Stěžovatel zatřetí zpochybňuje, že bylo použití hmatů, při nichž mu bylo způsobeno zranění, nezbytné a přiměřené, když k němu došlo až poté, co byl vyveden z budovy úřadu a držením madla si pouze zajišťoval příležitost sdělit zasahujícím strážníkům svůj požadavek na sepsání protokolu ze zásahu. Každé použití fyzické síly proti člověku, které není nezbytně nutné, zasahuje do jeho důstojnosti a porušuje čl. 3 Úmluvy. Stěžovatel také namítá, že vznesl hájitelné tvrzení, tedy dostatečně skutkově podložil závěr, že mu byla zásahem způsobena fyzická újma. Neobstojí proto závěr krajského soudu, že ohledně prokázání způsobení újmy v souvislosti se zásahem neunesl svá procesní břemena.
8. Stěžovatel začtvrté navrhuje zrušení vyhlášky města Boskovice, jíž byla zřízena městská policie. Namítá, že tato vyhláška zřejmě nebyla schválena a vyhlášena zákonem předvídaným způsobem, protože na ní není uveden údaj o vstupu v účinnost ani datum jejího schválení. Vyhláška je navíc z hlediska svého obsahu v rozporu se zákonem, neboť stanoví pravomoc a působnost městské policie nad rámec a vedle zákona o obecní policii; zejména zmocňuje strážníky k použití donucovacích prostředků též k ochraně "bezpečnosti jiné osoby nebo své vlastní nebo majetku". Později doručeným podáním stěžovatel rozhojnil svá tvrzení, jimiž dokládal nezákonnost vyhlášky. Městská policie v městě Boskovice působila už během roku 1991, aniž město mělo pravomoc k jejímu zřízení. To se pak, podle názoru stěžovatele, pokusili zástupci města podvodně zhojit dodatečným vytvořením (nikdy neschválené a nevyhlášené) vyhlášky.
10. Ústavní soud není dalším instančně nadřízeným stupněm soustavy obecných soudů (srov. 91 odst. 1 Ústavy). Jeho úkolem je podle čl. 83 Ústavy ochrana ústavnosti, z čehož plynou omezení v jeho přezkumné činnosti. Do rozhodnutí obecných soudů zasahuje jen tehdy, došlo-li k porušení ústavou chráněných práv stěžovatele [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995; všechna odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Řízení před Ústavním soudem tedy neslouží k pokračování v polemice s rozhodnutími obecných soudů v rovině podústavního práva, jestliže nemá přesah do roviny ústavou chráněných práv.
11. Stěžovatel přesah do roviny ústavního práva identifikoval ve dvou ohledech. Namítá jednak porušení práva na soudní ochranu tím, že krajský soud rozhodl překvapivě a nepoučil jej, že má doplnit svá tvrzení a důkazní návrhy. Vedle toho namítá i porušení práva nebýt podroben nelidskému a ponižujícímu zacházení.
12. Čl. 7 odst. 2 Listiny a čl. 3 Úmluvy zakazují podrobit kohokoliv nelidskému nebo ponižujícímu zacházení. Nelidské zacházení je takové, které působí buď přímo ublížení na zdraví, nebo intenzivní fyzické a psychické utrpení. Zacházení je považováno za ponižující, jestliže potupuje nebo pokořuje jednotlivce, neprokazuje dostatečnou úctu k jeho lidské důstojnosti nebo tuto důstojnost snižuje či vyvolává pocity strachu, úzkosti nebo méněcennosti, jež jsou schopny zlomit morální a fyzický odpor dané osoby. Ponižující zacházení má úzkou vazbu na požadavek respektu k důstojnosti člověka, která nepřipouští, aby orgány veřejné moci s člověkem zacházely jako s objektem. Pokud má konkrétní špatné zacházení spadat do působnosti čl. 3 Úmluvy či čl. 7 odst. 2 Listiny, je třeba, aby přesáhlo určitou minimální úroveň závažnosti (viz nálezy sp. zn. I. ÚS 1042/15 ze dne 24. 5. 2016 nebo sp. zn. I. ÚS 860/15 ze dne 27. 10. 2015).
13. Podle Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") jakékoli použití fyzické síly ze strany bezpečnostních složek, které nebylo nezbytně vynuceno chováním osoby, proti níž je síla použita, snižuje lidskou důstojnost a je v zásadě porušením práva zakotveného v čl. 3 Úmluvy (viz rozsudek velkého senátu Bouyid proti Belgii ze dne 28. 9. 2015, stížnost č. 23380/09, bod 100 až 101, na nějž odkázal stěžovatel). I z toho však plyne, že čl. 3 Úmluvy v některých případech použití síly nezakazuje, avšak musí jít o použití odůvodněné (nezbytné) a přiměřené (nikoli excesivní) (viz např. rozsudek ESLP Necdet Bulut proti Turecku ze dne 20. 11. 2007, stížnost č. 77092/01, nebo rozsudek Rehbock proti Slovinsku ze dne 28. 11. 2000, stížnost č. 29462/95).
14. Je proto nutné posoudit, zda užití donucovacích prostředků proti stěžovateli mělo zákonný základ a zda byly použity pouze v míře nezbytně nutné pro dosažení legitimního účelu sledovaného zákrokem (viz nález sp. zn. I. ÚS 1042/15 , bod 37), či, jinak řečeno, zda bylo užití donucovacího prostředku odůvodněné, zda byla použitá síla "nezbytně nutná", a tedy přiměřená, respektive zda nebylo myslitelné užít mírnější donucovací prostředky (viz usnesení sp. zn. II. ÚS 1805/21 ze dne 24. 11. 2021).
15. Tyto ústavní požadavky se promítají do § 18 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, jehož nesprávnou interpretaci a aplikaci namítá stěžovatel. Toto ustanovení umožňuje strážníku obecní policie použít donucovací prostředky, mj. hmaty a chvaty [§ 18 odst. 1 písm. a)], "v zájmu ochrany bezpečnosti jiné osoby nebo své vlastní, majetku nebo k zabránění výtržnosti, rvačce nebo jinému jednání, jímž je vážně narušován veřejný pořádek" (§ 18 odst. 2). Použít lze jen donucovací prostředek nezbytně nutný k překonání odporu osoby, která se dopouští protiprávního jednání (§ 18 odst. 4) a nesmí jím být způsobena újma nepřiměřená povaze a nebezpečnosti protiprávního jednání (§ 18 odst. 5). Předcházet jejich užití zásadně musí výzva k upustění od protiprávního jednání slovy "jménem zákona" s výstrahou, že v případě neuposlechnutí bude použito donucovacích prostředků (§ 18 odst. 3).
16. Podle Ústavního soudu se správní soudy naplněním zákonných předpokladů dostatečně zabývaly a neopomněly řádně zohlednit ústavní požadavky plynoucí z ochrany základních práv stěžovatele.
17. K první námitce stěžovatele Ústavní soud konstatuje, že už krajský soud jasně identifikoval, v čem stěžovatelovo jednání představovalo vážné narušení veřejného pořádku (viz body 25 a 27 rozsudku krajského soudu). NSS na tyto úvahy krajského soudu navázal v bodech 21 až 25 svého rozsudku. V nich jednak odkázal na své dřívější rozhodnutí týkající se výkladu neurčitého právního pojmu veřejný pořádek, jednak identifikoval, v čem konkrétně stěžovatelovo chování mělo veřejný pořádek narušovat. Stěžovatel oběma rozhodnutím vytýká, že nedostatečně odůvodňují, proč se jednalo o "vážné", a nikoli "běžné" narušení veřejného pořádku. Ústavní soud naproti tomu považuje odůvodnění za dostatečné a lpění na specifickém rozlišení mezi "vážným" a "běžným" narušením veřejného pořádku v kontextu dané věci za neodůvodněný požadavek. Z napadených rozhodnutí totiž jasně vyplývá, v čem správní soudy vážnost narušení veřejného pořádku spatřovaly.
18. Namítá-li stěžovatel, že jeho chování nemohlo "vážné" narušení zakládat, neboť bylo zcela nenásilné, nedopustil se jím ani spáchání přestupku a navíc jen trval na naplnění svých práv, Ústavní soud se s jeho závěrem neztotožňuje. Stěžovatel nemůže snahou o naplnění svých práv odůvodnit jakékoli své chování ? svých práv se měl domáhat k tomu určenými procesními prostředky, nikoli odmítnutím opuštění úřadu. Naplňováním svých práv taktéž nemůže odůvodnit neuposlechnutí výzvy strážníků k opuštění kanceláře (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 480/06 ze dne 12. 2. 2009 a usnesení sp. zn. I. ÚS 263/97 ze dne 6. 1. 1998). Ústavní soud v kontextu dané věci nevidí důvod zpochybňovat, že i pasivní chování ? zde spočívající v odmítnutí opustit prostory úřadu, které nejsou volně přístupným veřejným prostranstvím ? může v závislosti na okolnostech konkrétní věci vážně narušovat veřejný pořádek. Pro aplikaci zásady in dubio pro libertate v této souvislosti Ústavní soud nespatřuje žádný prostor, a to už proto, že zde nejsou žádné pochybnosti o výkladu právní normy, při níž by ji bylo možno použít (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008, bod 33).
19. Ke druhé námitce, tedy absenci výstrahy upozorňující na použití donucovacích prostředků spojené s výzvou k ukončení protiprávního jednání, už oba správní soudy jasně konstatovaly, že zasahující strážníci pochybili. Není tedy sporu o to, že strážníci výstrahu (na rozdíl od výzvy k upuštění protiprávního jednání ve smyslu § 18 odst. 3 zákona o obecní policii) stěžovateli nesdělili a že nebyly splněny podmínky pro to, aby k použití donucovacích prostředků mohlo dojít bez předchozí výzvy a výstrahy (srov. rozsudek NSS č. j. 9 As 33/2017-16 ze dne 18. 5. 2017). Oba správní soudy však uzavřely, že vzhledem ke konkrétní situaci, použitému donucovacím prostředku a způsobu jeho užití nešlo o pochybení, které by způsobovalo nezákonnost zásahu. Ústavní soud nespatřuje důvod jejich závěr rozporovat. Taktéž považuje za podstatné, že ač stěžovateli nebyla adresována výstraha, zcela jednoznačně mu byla adresována výzva k opuštění budovy, a také že se následné použití donucovacích prostředků skutečně omezilo na vyvedení stěžovatele z budovy. Je třeba zohlednit, že význam výzvy i výstrahy spočívá v tom, aby se jednotlivci dostalo kvalifikovaného pokynu, jak má postupovat, a upozornění, k čemu může dojít, pakliže neuposlechne. V materiální perspektivě byly tyto požadavky v dané věci naplněny. Stěžovatel byl vyzván "jménem zákona", aby budovu opustil, a následně byl upozorněn na to, že jej strážníci přimějí budovu opustit proti jeho vůli, byť nestandardně slovy "tak se sbalíme a jdeme"; tomu následně odpovídal průběh zásahu. Z toho vycházely i oba správní soudy. Závěr správních soudů tedy nelze chápat jako bagatelizaci významu výstrahy jako takové.
20. Třetí skupinou námitek stěžovatel rozporoval, že krajský soud neměl zpochybňovat, že k jeho zraněním mohlo dojít jiným způsobem, a brojí proti nepřiměřenosti zásahu, o níž má svědčit způsobené zranění. Stěžovatel však přehlíží, že už NSS v bodě 26 svého rozsudku vysvětlil, že ač krajský soud zpochybnil možnou příčinu stěžovatelova zranění, současně uvedl, že i pokud bylo zranění (opuchlý a bolestivý palec na ruce) způsobeno strážníky, nesvědčí o nepřiměřenosti provedeného zásahu. To, zda jej měl krajský soud poučit o tom, že podle jeho názoru stěžovatel neunesl své břemeno tvrzení, či zda měl z předložených lékařských zpráv dovodit jiné skutkové závěry, tak nemělo významný vliv na rozhodnutí věci.
21. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani tomu, že ke zranění stěžovatele došlo použitím hmatů až ve chvíli, když již stál vně budovy, sledovaný účel zásahu tak byl naplněn, a proto další použití síly vůči stěžovateli nemohlo být ani přiměřené, ani nezbytné. Jestliže účelem zásahu bylo dosáhnout toho, aby stěžovatel budovu opustil, pak jeho snaha zachytit se madla vstupních dveří a nepostupovat dál (viz pasáž vyjádření vedlejšího účastníka k žalobě, na niž stěžovatel odkazuje v ústavní stížnosti) potvrzuje, že účel zásahu dosud plně dosažen nebyl. Zasahující strážníci si kroky stěžovatele mohli důvodně vykládat tak, že jeho cílem je znovu vstoupit do budovy, respektive zabránit tomu, aby se od ní musel vzdálit. To, že jeho stisk madla uvolnili (během čehož mělo dle stěžovatelova tvrzení dojít ke zranění), tak nelze považovat za zjevný exces. Odkaz na nález sp. zn. I. ÚS 1849/08 ze dne 18. 2. 2010 je proto nepřípadný.
22. Čtvrtý okruh námitek ? k nezákonnosti obecně závazné vyhlášky ? stěžovatel spojil s akcesorickým návrhem na zrušení jiného právního předpisu. V podstatě namítá, že orgán provádějící zásah nebyl zřízen v souladu se zákonem. Takovou námitku však stěžovatel mohl uplatnit už dříve, mimo návrh podle § 74 zákona o Ústavním soudu v řízení před správními soudy, neboť v zásadě jí namítá nezákonnost proti němu vedeného zásahu. Tak ovšem neučinil, neboť z napadených rozhodnutí neplyne, že by podobnou argumentaci vznesl. Vzhledem k tomu je však taková v ústavní stížnosti nově vznesená námitka materiálně nepřípustná (viz nález sp. zn. III. ÚS 377/20 ze dne 2. 8. 2022, body 22 až 25).
23. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
24. Návrh na zrušení jiného právního předpisu podle § 74 zákona o Ústavním soudu má akcesorickou povahu, který sdílí právní osud odmítnuté ústavní stížnosti. Ústavní soud proto návrh na zrušení uvedeného ustanovení odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 1. srpna 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu