Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatelky M. K., zastoupené Mgr. Michalem Staňkem, advokátem, se sídlem Opletalova 39, Praha, proti výroku I. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. srpna 2023, č. j. 7 Ads 409/2021-55, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, a to pro porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na ochranu majetku podle čl. 11 Listiny, čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, práva na získávání prostředků pro životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 3 Listiny jakož i zásady rovnosti zaměstnanců státní správy podle čl. 1 Listiny.
2. Stěžovatelka je státní zaměstnankyní zařazenou pod režim zákona o státní službě. Působila na Ministerstvu X jako vedoucí oddělení X. Na základě usnesení vlády o systemizaci služebních a pracovních míst Ministerstvo X s účinností od 1. 1. 2020 toto oddělení zrušilo.
3. Státní tajemnice v Ministerstvu X vydala dne 9. 12. 2019 rozhodnutí, kterým podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě odvolala stěžovatelku dnem 31. 12. 2019 ze služebního místa představené - vedoucí oddělení X na Ministerstvu X (výrok I.); s účinností ode dne 1. ledna 2020 ji převedla na služební místo vrchní ministerský rada v Ministerstvu X v oddělení XY (výrok II.); s účinností ode dne 1. ledna 2020 zařadila stěžovatelku do 14. platové třídy a do 9. platového stupně (výrok III.). Náměstek ministra vnitra pro státní službu toto rozhodnutí (jako správní orgán druhého stupně) potvrdil.
4. Městský soud v Praze žalobu stěžovatelky rozsudkem ze dne 25. 11. 2021, č. j. 10 Ad 5/2020-52, zamítl. Neshledal žádné procesní vady řízení. Služební orgán nezahajoval řízení a samotné prvostupňové rozhodnutí (společně se seznámením s podklady) učinil jako první úkon v řízení. Podle městského soudu však stěžovatelku prokazatelně seznámil s podklady rozhodnutí (mimo jiné i s přehledem neobsazených vhodných služebních míst, s charakteristikou aktuálního služebního místa a nového služebního místa, s podklady pro systematizaci).
Systematizaci považoval za zákonnou, rozhodnutí správních orgánu považoval za přezkoumatelné. Pravidlem pro výběr uchazeče a obsazení místa představeného (vedoucího oddělení) je úspěšné výběrové řízení. Buďto bude služební místo představeného obsazeno na základě výběrového řízení anebo podle § 51 odst. 5 a 6 zákona o státní službě bude obsazeno bez tohoto výběrového řízení (výběrové řízení se vůbec konat nebude). Pokud však již výběrové řízení koná a je veřejně vyhlášeno, je třeba jej ukončit zákonem předvídaným způsobem.
K ukončení dojde pouze výběrem vhodného kandidáta, nebo bez tohoto výběru (a teprve pokud by nebyl vybrán vhodný uchazeč ve výběrovém řízení, bude možné toto výběrové řízení zrušit a buďto znovu vyhlásit výběrové řízení nové nebo postupem podle § 51 odst. 5 či 6 obsadit toto místo jiným představeným po dohodě s ním). V důsledku vyhlášených výběrových řízení již nemohla být tato místa stěžovatelce k okamžiku převedení nabídnuta k obsazení. Městskému soudu z posouzení časových souvislostí vyplynulo, že prvostupňové rozhodnutí navazovalo na předchozí úkony systematizace, které probíhaly po dobu vyhlášených výběrových řízení, a během nich ještě nebylo možné předvídat, zda bude systematizace ve výsledné podobě (tj. včetně zrušení místa představené) takto schválena.
Nelze tedy klást k tíži služebnímu orgánu, že nevyčkával s vyhlášením výběrových řízení na výslednou podobu systematizace a zda stěžovatelka bude mít o místa reálně zájem.
5. Nejvyšší správní soud následnou kasační stížnost stěžovatelky zamítl (výrok I.), a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.). Kritériem vhodnosti služebního místa v souvislosti s převedením státního zaměstnance na jiné služební místo se Nejvyšší správní soud již zabýval. Vhodnost bez dalšího neznamená, že nové služební místo přesně odpovídá místu předchozímu, ale postačuje, pokud se mu blíží co do vykonávaných činností. Absence nároku na zařazení na konkrétní služební místo a na jmenování na služební místo představeného plyne přímo ze znění § 23 odst. 2 zákona o státní službě.
Zákon o státní službě při přeložení po zrušení daného služebního místa v důsledku systemizace nestanoví povinnost zařadit státního zaměstnance do stejné platové třídy a zachovat jeho stávající platové poměry. Obecně tedy ke snížení platu v případě stěžovatelky dojít mohlo. Zvláště při přeložení na nižší stupeň hierarchické struktury, pokud je taková pozice za použití ostatních kritérií pro státního zaměstnance vhodná. Na nižších stupních bývá nižší osobní ohodnocení a příplatky za vedení, které odrážejí nižší odpovědnost.
Stěžovatelka namítala nevhodnost nového služebního místa především v tom, že je v nižší platové třídě a v důsledku toho se její plat snížil o 23 %, Nejvyšší správní soud jí však nepřisvědčil. Nejprve podotknul, že dosud se ve své rozhodovací praxi výslovně nezabýval tím, zda samotné snížení platu může za nějakých podmínek zapříčinit, že nové místo nesplní podmínku vhodnosti. U stěžovatelky šlo o převedení z pozice představené (vedoucí oddělení) na místo vrchního ministerského rady v jiném oddělení (ovšem stejného zaměření) téhož odboru.
Proto došlo k poklesu platu z 15. platové třídy na 14. platovou třídu. Stěžovatelka přestala být představenou a její služební činnost pozbyla náplň týkající se vedení. Platový rozdíl je tak odpovídající této změně. Pokles sám o sobě neznačí, že by oproti předchozímu bylo nové zařazení (obsahově naplňující většinu dosavadní pracovní činnosti stěžovatelky již ovšem bez odpovědnosti za vedení oddělení) zcela nevhodné. Po zrušení místa představené je ze zákona možné státního zaměstnance převést i na běžné služební místo, tedy nikoliv představeného.
Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožnil se zákonností systematizace jakožto podkladu přezkoumávaného rozhodnutí. Deklarovaným zájmem a účelem systemizace bylo zeštíhlit a zefektivnit chod celého odboru. Soud zároveň nepovažoval systematizaci šikanózní ani diskriminační.
6. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení zamítavého výroku rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Zejména namítá, že soud rezignoval na svou roli v rámci přezkumu systematizace. Soud přezkoumal odůvodnění pouze formálně, aniž by se věcně systematizací zabýval. Celkově stěžovatelce neodpověděl na její námitky adekvátní způsobem.
7. Přijetím zákona o státní službě mají zaměstnanci státu zařazení v režimu zákona o státní službě paradoxně méně silné postavení při přezkumu služebních rozhodnutí týkajících se jejich služebního poměru, nežli zaměstnanci státu zařazeni v režimu zákoníku práce. Pro rok 2020 proběhlo cca 10 úprav systemizace; pro rok 2020 proběhlo cca 10 úprav systemizace; pro rok 2022 proběhly 4 úpravy systemizace. Zákon tedy zjevně nebrání nepromyšleným a chaotickým zásahům do struktury veřejné správy.
8. Výjimečný případ stěžovatelky nadto dosud nebyl judikován. Podle soudu totiž při přezkumu systemizace a změny organizační struktury, jako podkladových úkonů pro rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, je soud oprávněn zkoumat důvody, účelnost, vhodnost a další věcné parametry zvolené organizační struktury jen ve výjimečných případech - například v souvislosti s konkrétními vážnými pochybnostmi vyvolávajícími podezření, že zvolená organizační struktura či její změna nemá sledovat legitimní zájmy (slouží k šikaně či diskriminaci) a nemá žádný rozumný důvod. Služební úřady a vláda jakožto vrcholný orgán výkonné moci mají pro uplatnění vlastní představy o podobě, efektivitě a nákladnosti organizace státní služby vytvořen široký prostor. Touto argumentací se ale Nejvyšší správní soud nezabýval a zcela nekriticky přejal argumentaci žalované strany.
9. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas, podána osobou, které byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena advokátem dle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
10. Podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle § 43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
11. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je pouze přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). O jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25.
9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471).
12. Nejprve Ústavní soud konstatuje, že neshledal nedostatek odůvodnění Nejvyššího správního soudu, ani přepjatý formalismus ve vymezení přezkumu systematizace (či jiných zpochybňovaných aspektů případu stěžovatelky). V opačném případě by bylo na místě zvážit zásah Ústavního soudu, protože v obecné rovině se orgánům veřejné moci a především soudům netoleruje přepjatě formalistický postup v řízení za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zjevné nespravedlnosti [srov. např. nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96
(N 13/7 SbNU 87) nebo nález ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98
(N 19/13 SbNU 131)]. K této situaci však nedošlo, přičemž Nejvyšší správní soud v rozsahu přezkumu navazoval na velmi podrobné (ústavní stížností nenapadené) rozhodnutí městského soudu.
13. Jak stěžovatelka sama připomněla v ústavní stížnosti, zásada rovnosti v právech (vyvěrající mimo jiné z čl. 1 Listiny) neznamená, že úprava služebního poměru musí za všech okolností zaručovat rovné postavení zaměstnance v pracovním i služebním poměru v konkrétní situaci. To dal Ústavní soud najevo kupř. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (č. 199/2015 Sb., N 122/77 SbNU 759), podle kterého rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost extrémní, případně o nerovnost, které schází jakýkoliv účel a smysl, čímž dochází k libovůli (bod 183 nálezu).
Přijetí do služebního poměru je tak spojeno se zvýšenou ochranou státního zaměstnance v průběhu služby (oproti zaměstnanci v pracovním poměru). Tato ochrana se projevuje mimo jiné i v tom, že státní zaměstnanec, který byl odvolán ze svého původního služebního místa, nebo jehož dosavadní služební místo bylo zrušeno, není ze služebního poměru bez dalšího propuštěn pro nadbytečnost. Příslušný služební orgán je naopak povinen nalézt mu jiné vhodné místo ve služebním úřadě, případně ve služebních úřadech jiných.
Tato specifická ochrana a preference v poměrech založených podle zákoníku práce schází. Této specifické úpravy (možnosti odvolání a převedení) si stěžovatelka musela být při nástupu do služebního poměru vědoma.
14. V obecné rovině se správní soudy zabývají zákonností systematizace při přezkumu rozhodnutí o služebním poměru. Tu lze totiž považovat za závazný podklad pro rozhodování ve věcech služby ve smyslu § 75 odst. 2 větě druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s."). Tento podklad vydává vláda jako orgán moci výkonné v oblasti veřejné správy (jde o otázku organizace státní služby), přičemž je pro orgány rozhodující ve věcech služby závazný. Nemožnost přezkoumat zákonnost kroků, které rozhodnutí ve věci služby předcházely, by byla v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl.
79 odst. 2 Ústavy a z čl. 21 odst. 4 Listiny. Nelze totiž připustit, aby prostřednictvím systemizace či organizační struktury bylo možné dosahovat protiprávních cílů, byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším úkonem, jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2021, čj. 3 Ads 190/2019-47, má systemizace pracovních míst přijímaná vládou obdobnou povahu jako rozhodnutí o organizační změně podle § 52 písm. c) zákoníku práce.
Je tedy logické, aby byla přezkoumávána na základě obdobných principů (aniž by přitom bylo zasahováno do pravomoci vlády, která má jakožto vrcholný orgán moci výkonné v oblasti veřejné správy výlučnou pravomoc organizovat státní službu). Ústavní soud se seznámil s rozhodnutím městského soudu (který se systematizací podrobně zabýval), jakož i napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, a uzavřel, že výše uvedená judikatorní kritéria byla v případě stěžovatelky naplněna.
15. Zejména městský soud rozvedl, že mezím a rozsahu přezkumu systematizace se věnoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2020, č. j. 4 Ads 423/2019-70 a v jeho intencích se případem stěžovatelky zabýval. Při přezkumu systemizace a organizační struktury služebního úřadu schválených podle § 17 a § 19 zákona o státní službě jako závazných podkladů pro vydání rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě a rozhodnutí o převedení státního zaměstnance na jiné služební místo podle § 61 odst. 1 písm. c) téhož zákona, jsou správní soudy oprávněny posoudit, zda tyto podklady byly schváleny zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání služebního orgánu.
Městský soud se proto zabýval tím, že v případě stěžovatelky postup při systematizaci odpovídá postupu v zákoně o státní službě. Postup nebyl účelový, šikanózní ani diskriminační, přičemž tento závěr městský soud přijal na základě rozsáhlého vypořádání jednotlivých (věcných) námitek stěžovatelky. Systematizace byla rovněž (dle obou správních soudů) legitimní. Zrušení oddělení X vychází z požadavků celé sekce a zajistí zeštíhlení řídící struktury. Konkrétně dojde k efektivnějšímu řízení a flexibilnějšímu zajišťování svěřených agend, které průřezově prochází všemi odděleními odboru X.
Skutečnost namítaná stěžovatelkou, že dochází k systematizacím služebních poměrů rozhodnutím vlády z jejího pohledu často, nemůže na konkrétním závěru v případě stěžovatelky nic změnit. Jistou snahou o zeštíhlení a zefektivnění státního aparátu lze očekávat. Podstatné je, aby přitom stát šetřil práva jeho zaměstnanců, což se v tomto případě stalo.
16. Pro Ústavní soud bylo podstatné, že městský soud vedl rozsáhlé úvahy o skutkové otázce, zda stěžovatelce mělo (a mohlo) být nabídnuto místo jiné služební vedoucí. Městský soud se vypořádal se všemi skutkovými námitkami stěžovatelky, zabýval se časovými souvislostmi jednotlivých vypsaných výběrových řízení vzhledem k datu přijetí rozhodnutí o systematizaci vládou. Městský soud prokázal, že stěžovatelce nemohla být vedoucí místa nabídnuta, pouze místo běžné. Za této situace je logický závěr Nejvyššího správního soudu, že snížení platu je racionální, pokud stěžovatelka fakticky přišla o "příplatek za vedení", kterým již není pověřena. Nejvyšší správní soud (i městský soud) se rozsáhle vypořádaly i se související judikaturou a v tomto smyslu nelze správním soudům nic vytknout.
17. Jelikož Ústavní soud neshledal důvodné ani ostatní námitky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 14. listopadu 2023
Tomáš Lichovník v. r. předseda senátu