Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudkyně Dity Řepkové o ústavní stížnosti stěžovatele Tran Bao Viet, zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem, sídlem Moravské náměstí 754/13, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Azs 100/2024-27 ze dne 19. 9. 2024, rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 10 A 27/2024-29 ze dne 15. 5. 2024, usnesení Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců č. j. MV-21432-3/SO-2024 ze dne 28. 2. 2024 a dále proti nečinnosti Ministerstva vnitra, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců a Ministerstva vnitra, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Dne 1. 2. 2024 požádal stěžovatel Komisi o rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen "Komise") o učinění opatření proti nečinnosti ve věci své žádosti o dlouhodobý pobyt. Tuto žádost měl podle svého mínění podat dne 11. 9. 2023, kdy se osobně dostavil na pracoviště Ministerstva vnitra (dále jen "ministerstvo"). Komise žádosti usnesením nevyhověla. Zjistila, že v danou dobu bylo se stěžovatelem vedeno pouze řízení o vydání zaměstnanecké karty, nikoli řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu. Vzhledem k tomu nemohlo být v dané věci ministerstvo nečinné.
2. Stěžovatel podal proti ministerstvu žalobu na ochranu proti nečinnosti u Městského soudu v Praze. Tvrdil, že mu při osobním podání žádosti úřednice ministerstva sdělila, že další žádost nemůže podat, protože nemůže mít podány dvě žádosti o dlouhodobý pobyt současně. Poté mu formulář žádosti vrátila. Stěžovatel tvrdil, že řízení bylo i přes vrácení žádosti zahájeno, a skutečnost, že posléze doručil žádost poštou, na jeho zahájení už dodatečně neměla vliv.
3. Městský soud označil za nesporné mezi stranami to, že se stěžovatel dne 11. 9. 2023 osobně dostavil na pracoviště ministerstva, obsah své žádosti konzultoval s úředními osobami a poté i se žádostí odešel pryč. Za sporný naopak považoval obsah rozhovoru, respektive důvod předání žádosti zpět žalobci. Ministerstvo totiž tvrdilo, že důvodem byly vady žádosti bránící tomu, aby žádost byla přijata, že se stěžovateli dostalo poučení, jak se je pokusit odstranit, a že poté se už stěžovatel znovu nedostavil. Podle městského soudu se úřední osoby pokusily na místě samém postupovat podle § 45 odst. 2 správního řádu. Tím, že žádost vrátily stěžovateli, došlo k situaci, jako by ji sám vzal zpět. Když se žádost nenacházela v dispozici ministerstva, nemohlo o ní být vedeno řízení. Žádost, kterou později stěžovatel zaslal poštou, nemusela být totožná s tou, kterou podal osobně, a samostatně nebyla přijatelná, protože nebyla podána zákonem předpokládaným způsobem. Městský soud uzavřel, ve výsledku tedy žádost nebyla podána a nevedlo se o ní řízení, takže se ministerstvo nemohlo dopustit nečinnosti. Žalobu tedy zamítl.
4. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s tím, že nemohlo dojít k nečinnosti, když neprobíhalo správní řízení. Současně zdůraznil, že řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti nedává správním soudům prostor posoudit zákonnost postupu správního orgánu. Doplnil, že nebylo namístě stěžovatele poučit o změně žalobního typu, protože by nebyly zachovány prekluzivní lhůty k podání žádné jiné žaloby. Kasační stížnost stěžovatele zamítl.
5. Stěžovatel má za to, že došlo k porušení jeho práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina"). Z napadených soudních rozhodnutí podle něj plyne skutkový závěr, že jeho žádost fakticky došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Tím došlo bez dalšího k zahájení správního řízení, bez ohledu na to, co se poté dělo se stejnopisem jeho žádosti, který mu úřední osoby proti jeho vůli vrátily. Postup úředních osob před vrácením žádosti podle stěžovatele představoval úvodní úkony správního orgánu ve správním řízení. Argumentuje, že i kdyby žádost měla vady, nebyla nepřijatelná. Zákonná úprava s "vrácením" žádosti nespojuje žádné procesní následky. Postup při odstraňování domnělých vad na místě navíc neodpovídal § 45 odst. 2 správního řádu, protože ten s "vrácením" žádosti nepočítá.
6. Stěžovatel také zdůraznil, že zpětvzetí žádosti, k němuž správní soudy jeho postup připodobnily, je projevem vůle účastníka řízení. Takovou vůli však neprojevil, respektive není možné ji dovozovat z toho, že od úředních osob převzal zpět již podanou žádost. V té souvislosti podotýká, že byl ve zranitelném postavení pro svou neznalost úředního jazyka, prostředí a právní úpravy. Nelze mu tak klást k tíži, že převzal žádost, kterou mu úřednice chtěla vrátit. Úvahy správních soudů proto považuje za formalistické.
7. Stěžovatel navíc vysvětlil, že žádost posléze zaslal znovu poštou, protože musel podat žádost o pobytové oprávnění ještě v době platnosti jeho stávajícího oprávnění, a jelikož mu jeho platnost končila už 15. 9. 2023, nebyl schopen si v tak krátké době sjednat další termín pro osobní podání žádosti.
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána oprávněným stěžovatelem. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je k řízení o ní příslušný. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal jiné prostředky ochrany (viz § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a ústavní stížnost byla podána včasně.
9. Ústavní soud si dále vyžádal vyjádření účastníků řízení k ústavní stížnosti a následně poskytl stěžovateli příležitost na ně reagovat replikou.
10. Nejvyšší správní soud poukázal na omezení správních soudů v rámci řízení o nečinnostní žalobě. Ta jim neumožňovala jakkoli hodnotit zákonnost postupu správních orgánů, ale toliko se vyslovit k tomu, zda mají povinnost vydat rozhodnutí. Odkázal vedle toho na judikaturu správních soudů, z níž plyne, že odmítnutí přijetí žádosti jsou posuzovány jako nezákonné zásahy, před nimiž je poskytována ochrana ve správním soudnictví na základě zásahové žaloby. Z toho dovozuje, že se stěžovatel nemohl domáhat ochrany svého práva podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s odst. 4 Listiny, když se předtím účinně nebránil ve správním soudnictví. Jinak setrval na svých závěrech, přičemž zdůraznil, že podle správních soudů z formálního hlediska nedošlo ke zpětvzetí žádosti, ale k nezahájení správního řízení. Přijetí argumentace stěžovatele by podle Nejvyššího správního soudu znamenalo nutnost konstatovat nečinnost v každém případě, kdy si žadatel podání žádosti rozmyslí a neponechá ji ve faktické dispozici správního orgánu.
11. Městský soud poukázal na to, že stěžovatel jen opakuje argumentaci již vypořádanou správními soudy, přičemž setrvává na svém právním názoru.
12. Ministerstvo plně podpořilo závěry správních soudů. Odkázalo na své vyjádření k žalobě, v němž připustilo, že se stěžovatel dostavil k osobnímu podání žádosti, "žádost nesplnila formální náležitosti pro přijetí, byla žalobci vrácena" a mohl se po odstranění vad vrátit k "odbavení žádosti".
13. Komise se ztotožnila se závěry správních soudů a poukázala na to, že zrušení jejího usnesení by nemohlo nijak přispět k naplnění práv stěžovatele.
14. V reakci na vyjádření ministerstva stěžovatel zdůraznil, že je mezi nimi nesporné, že se osobně dostavil na pracoviště a fyzicky předal žádost oprávněné úřední osobě, která ji převzala. Vrácení žádosti proti jeho vůli tak nemohlo vyvolat právní následky. Oponuje také městskému soudu v tom, že délka časového úseku, po němž převezme žadatel žádost od úřední osoby fyzicky zpět, nemůže mít dopad na zahájení správního řízení. Odmítá i tvrzení o zneužitelnosti závěru, že v případech podobných jeho dochází k účinnému zahájení řízení. Podle názoru stěžovatele totiž nikdy nemá správní orgán podání fyzicky vrátit žadateli, když zpětvzetí na tomto fyzickém předání nijak nezávisí. Stěžovatel konečně podotýká, že taková praxe, jakou byl dotčen, není v praxi ministerstva výjimečná.
15. Ústavní soud si také vyžádal soudní a správní spisy související s projednávanou ústavní stížností. K této výzvě ministerstvo předložilo svazek listin, z nichž dva jsou nedatované úřední záznamy podepsané úředními osobami. V prvním odborná referentka potvrzuje, že se stěžovatel dostavil na pracoviště a uvádí: "Při kontrole formuláře bylo zjištěno, že účel vyplnil pouze obecně - ‚vzdělání'. Žádné potvrzení o studiu nedoložil, nebyl schopen česky ani anglicky vysvětlit, o jaký druh studia se jedná.
Následně byl odeslán do kanceláře Charity, aby s jejich pomocí upřesnil účel svého pobytu." Druhý úřední záznam sepsala přivolaná "multikulturní pracovnice" ministerstva, která se pokusila vyřešit jazykovou bariéru a "vykomunikovat účel, za jakým chce dlouhodobý pobyt podat". Pokračuje: "Patrně nechápal, v čem je problém, a nedokázal tak účel vyplnit řádně, abychom jasně věděly, o co chce požádat. Vysvětlila jsem mu, že z naší strany mu nemůžeme poradit ani danou věc konzultovat se třetí osobou přes telefon.
Jako možnost jsem mu nabídla konzultaci v kanceláři Charity (...) a následně by se ke kolegyni na přepážku vrátil a byl odbaven."
16. Pro posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti je stěžejní právní otázka, zda v době podání žaloby probíhalo správní řízení. Z napadených rozhodnutí správních soudů vyplývá, že stěžovatelova žaloba proti nečinnosti (ve smyslu § 79 a násl. soudního řádu správního) nemohla před správními soudy uspět právě proto, že v důsledku stěžovatelova postupu řízení před správním orgánem (ministerstvem) neprobíhalo.
17. V té souvislosti Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze obecně považovat za "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. O zásahu Ústavního soudu do rozhodovací činnosti obecných soudů lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
Proces interpretace a aplikace podústavního práva bývá stižen takovouto vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí ? z hlediska spravedlivého procesu ? neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů (viz např. nález sp. zn. Pl.
ÚS 85/06
ze dne 25. 9. 2007). Ústavněprávním požadavkem je také řádné, srozumitelné a logické odůvodnění soudního rozhodnutí.
18. Vázán svou rolí v mezích přezkumu ústavnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že rozhodnutí správních soudů obstojí.
19. Městský soud dospěl k závěru, že žádost "došla" ministerstvu, a to dne, kdy se stěžovatel osobně dostavil na pracoviště ministerstva k jejímu podání. Za podstatné ale považoval, že stěžovatel po sedmi minutách od zahájení jednání, představující osobní podání žádosti, žádost z dispozice úředních osob opět odňal, aniž byla zpracována, a následně už žádost znovu osobně nepodal. To městský soud považoval za situaci obdobnou zpětvzetí žádosti. Podle hodnocení Nejvyššího správního soudu se v důsledku tohoto postupu stěžovatele dostala žádost nejprve do dispoziční sféry správního orgánu, vzápětí ale opět mimo dispozici správního orgánu, a ten tak neměl reálnou možnost ji zpracovat a fakticky zahájit provádění procesních úkonů v řízení, které mělo být osobním podáním žádosti zahájeno.
Přestože se tedy právní názory městského soudu a Nejvyššího správního soudu do jisté míry liší, oba správní soudy dospěly k názoru, že v době, kdy se stěžovatel domáhal ochrany proti nečinnosti, dané správní řízení neběželo a k nečinnosti dojít nemohlo.
20. Obě rozhodnutí správních soudů jsou v této otázce v dostatečné míře odůvodněna. Ústavnímu soudu nenáleží se vyjadřovat k tomu, který z výkladů podústavního práva měl převážit. Ovšem výsledný závěr, že správní orgán musí mít příležitost řízení zahájit a vést (jejímž předpokladem je, že žádost v jeho dispozici setrvá), považuje Ústavní soud za ústavně přijatelný a pro stěžovatele nikoli nepředvídatelný.
Odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se také přezkoumatelným způsobem vypořádalo s odlišností od dřívějších rozhodnutí, v nichž správní orgán až po určitém čase jednostranně "vrátil" žadatelům jejich žádosti, které podle něj nebyly způsobilé zahájit řízení, ale podle právního názoru správních soudů naopak řízení účinně zahájily.
21. Ústavní soud nepřehlédl, že stěžovatel tvrdil, že si žádost odnesl na pokyn úředních osob a že následně neměl další možnost podat žádost osobně. Zvážil proto, zda závěr o nezahájení řízení nedopadá na stěžovatele příliš tvrdě a neomezuje možnosti jeho ochrany před potenciálně nezákonným postupem správního orgánu. Nejvyšší správní soud však v napadeném rozhodnutí, a detailněji ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, doložil odkazy na dřívější judikaturu, že stěžovatel se mohl proti samotnému postupu ministerstva bránit žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu (viz např. rozsudek rozšířeného senátu č. j.
10 Azs 153/2016-52 ze dne 30. 5. 2017, č. 3601/2017 Sb. NSS, zejm. bod 98). K tomu Ústavní soud podotýká, že s ohledem na čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny správní orgán nemůže postupovat tak, že by svévolně bránil žadateli v podání žádosti nebo jinak zamezoval účinnému zahájení řízení. Nestanoví-li zákon jinak, i žádost vykazující vady je způsobilá zahájit správní řízení (viz např. komentář k § 45 správního řádu v KOPECKÝ, M., a kol. Správní řád: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, stav k 1. 9. 2022, cit. dle ASPI).
Nejvyšší správní soud ale přímo v napadeném rozhodnutí odůvodnil, proč nebylo v daném případě možné uvažovat o poučení stěžovatele o zvolení nesprávného žalobního typu z důvodu uplynutí zákonné lhůty pro podání zásahové žaloby. Proti tomu stěžovatel nijak konkrétně nebrojil.
22. Přezkum Ústavního soudu byl vzhledem k tomu omezen na posouzení ústavnosti postupu správních soudů v řízení o žalobě, kterou stěžovatel podal (tj. nečinnostní žalobě). V něm ničeho protiústavního Ústavní soud nespatřuje.
23. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 30. ledna 2026
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu