Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Jiřího Přibáně a Martina Smolka o ústavní stížnosti obchodní společnosti Synergy Insurance s. r. o., sídlem Václavské náměstí 834/17, Praha 1 - Nové Město, zastoupené JUDr. Janem Zrckem, advokátem, sídlem Kodaňská 1441/46, Praha 10 - Vršovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. srpna 2025 č. j. 9 Afs 183/2024-50, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a České národní banky, sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí pro tvrzené porušení principu proporcionality, rovnosti a ochrany legitimního očekávání a svého práva na soudní ochranu a svobody podnikání.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka podniká jako zprostředkovatelka zdravotního pojištění cizinců. Vedlejší účastnice ji rozhodnutím ze dne 1. 6. 2023 uznala vinnou z přestupků podle § 110 odst. 1 písm. c) a f) a podle § 114 odst. 1 písm. m) a n) zákona č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění, ve znění pozdějších předpisů, protože v letech 2020 a 2021 1) zákazníkům neposkytla úplný záznam z jednání, 2) neuchovala dokumenty nezbytné pro osvědčení řádného plnění zákonem stanovených povinností, 3) zprostředkovala uzavření 180 pojistných smluv prostřednictvím osob, které nesplňovaly podmínku odborné způsobilosti, a 4) neuplatňovala zavedená pravidla kontroly. Za to jí vedlejší účastnice uložila pokutu ve výši 500 000 Kč a povinnost náhrady nákladů řízení ve výši 1 000 Kč.
3. Bankovní rada vedlejší účastnice poté rozhodnutím ze dne 19. 10. 2023 zamítla rozklad stěžovatelky a rozhodnutí vedlejší účastnice potvrdila. Žalobu stěžovatelky zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 7. 2024 č. j. 17 A 130/2023-91. Kasační stížnost stěžovatelky konečně napadeným rozsudkem zamítl Nejvyšší správní soud.
4. Uložená pokuta podle Nejvyššího správního soudu nebyla likvidační. Její výše odpovídala 5 % zákonné sazby a zohlednila také obrat, který stěžovatelka v daném období vytvořila, a to i konkrétně uzavřením pojistných smluv, kterých se týkalo přestupkové jednání. Pokuta musí být citelná, aby plnila svoji funkci. Obratové kritérium je z hlediska hospodaření a majetkových poměrů relevantním kritériem, řeší se jím problémy s účelovým snižováním zisku. V tomto kontextu shledal Nejvyšší správní soud výši pokuty přiměřenou. Bankovní rada se ve svém rozhodnutí dostatečně vypořádala se stěžovatelkou odkazovanými jinými případy, které měly svědčit o nepřiměřenosti výše pokuty v nynější věci; výše je v porovnání s jinými případy standardní a mezi stěžovatelkou odkazovými případy a nynější věcí existují relevantní rozdíly.
5. Pochybení Nejvyšší správní soud neshledal ani při zohlednění přitěžující okolnosti spočívající v opakovaném porušení zákona o distribuci pojištění a zajištění. Stěžovatelka ve své argumentaci vycházela z rozsudku ze dne 15. 5. 2025 č. j. 6 A 53/2024-39, jímž městský soud zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí v této jiné související přestupkové věci. Stěžovatelka obsah tohoto rozsudku městského soudu dezinterpretuje. Naopak, městský soud se v něm ztotožnil s argumentací vedlejší účastnice, že dříve uložená pokuta za neposkytnutí součinnosti podle zákona o distribuci pojištění a zajištění souvisela s její zprostředkovatelskou činností podle téhož zákona. Obstojí proto, že stěžovatelka se dopustila opakovaného spáchání přestupků a je za něj opakovaně trestána. Bylo legitimní k tomu přihlédnout.
6. Stěžovatelka tvrdí, že jí byla uložena nepřiměřeně vysoká pokuta. Její výše je likvidační, protože zohledňuje jen období spáchání přestupků. Později se stěžovatelka ocitla ve ztrátě, protože nad trhem zdravotního pojištění cizinců získala zákonný monopol Všeobecná zdravotní pojišťovna (§ 180j odst. 13 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 19. 9. 2023). Činnost stěžovatelka prakticky obnovila až v roce 2023. Uložená pokuta tak několikanásobně převyšuje zisk stěžovatelky v letech 2022 a 2023. To je i v kontextu judikatury Nejvyššího správního soudu zjevně likvidační. Stěžovatelka zde také odkazuje na případ obchodní společnosti ČEZ, a. s. s mnohamilionovými obraty, která v jiné věci dostala pokutu ve výši 1 000 000 Kč (věc městského soudu vedená pod sp. zn. 10 A 153/2023). Lze-li považovat tak vysokou pokutu pro tuto jinou společnost za symbolickou, pokuta pro stěžovatelku musí být označena za likvidační. Kritérium obratu je zavádějící, stěžovatelka si nemohla uměle snížit zisky.
7. Dále stěžovatelka namítá, že správní soudy a správní orgány nezohlednily polehčující okolnosti, že šlo o formální opomenutí, nikomu nebyla způsobena škoda a že jednala v "extrémně krátkém období" od července do srpna roku 2021. Stěžovatelka také zpochybňuje relevanci přitěžující okolnosti opětovného spáchání přestupků. Přestupky v nyní posuzované věci se staly dříve než jiný přestupek neposkytnutí součinnosti, pro který byla stěžovatelka dříve potrestána. Recidiva ovšem jako přitěžující okolnosti vzniká pouze tehdy, došlo-li k novému protiprávnímu jednání až poté, co již byl pachatel pravomocně potrestán za přestupek stejného druhu. Orgány veřejné moci tak nepřípustně zaměnily "předchozí protiprávní jednání" za "předchozí pravomocné potrestání" [nález ze dne 31. 3. 2005 sp. zn. I. ÚS 554/04 (N 67/36 SbNU 707)]. Konečně stěžovatelka označuje některé odkazy Nejvyššího správního soudu na judikaturu za nepřiléhavé a uvádí, že z jeho rozhodovací praxe naopak plyne povinnost provádět "materiální test likvidačního dopadu sankce" (rozsudky ze dne 2. 7. 2010 č. j. 1 As 9/2008-133 a ze dne 18. 6. 2015 č. j. 4 As 53/2015-26).
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost byla podána oprávněnou osobou, je včasná a přípustná. Stěžovatelka je řádně zastoupena advokátem.
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ústavní soud ustáleně akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních věcí, je zásadně věcí správních soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze v případě vad s následkem porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
10. Stěžovatelka uvádí tři stěžejní námitky: že se orgány veřejné moci nedostatečně vypořádaly s likvidační výši uložené pokuty, nezohlednily polehčující okolnosti a nesprávně posoudily okolnosti přitěžující. Ani k jedné z námitek Ústavní soud neshledal žádné kvalifikované pochybení.
11. Orgány veřejné moci se řádně zabývaly přiměřeností pokuty s ohledem na osobní majetkové poměry stěžovatelky. Hlavním argumentem stěžovatelky je, že jí neměla být ukládána tak vysoká pokuta, protože je její podnikání ve ztrátě. Ovšem i ze stěžovatelkou odkazovaného rozsudku sp. zn. 4 As 53/2015 se podává, že samotný záporný výsledek hospodaření není překážkou pro uložení pokuty a neznamená ani, že uložená pokuta je likvidační. Na tento argument odkázala ostatně již bankovní rada ve svém rozhodnutí (bod 23) s tím, že prohloubení ztrátovosti podle judikatury ještě neznamená likvidaci podnikatelské činnosti. Platí také, že správní orgány při ukládání pokut musí respektovat typovou závažnost přestupku, kterou zákonodárce vyjádřil rozpětím zákonné sazby pro uložení pokuty (bod 28 stěžovatelkou odkazovaného rozsudku sp. zn. 1 As 9/2008).
12. Orgány veřejné moci v nynější věci přihlédly k tomu, že stěžovatelka nadále podnikatelskou činnost vyvíjí, měla určitý kapitál a měla možnost si vytvořit případné rezervy. Sama stěžovatelka ostatně nyní poukazuje zejména na pozdější situaci na trhu (zákonný monopol VZP), což je okolnost, která nastala později a s postupem orgánů veřejné moci v nynější věci nesouvisí. Ústavní soud považuje též za klíčové, že přestože podle závažnosti jednání zvažovaly správní orgány uložení pokuty v rozmezí do jedné čtvrtiny zákonné sazby, nakonec zvolily výši odpovídající 5 % zákonné sazby. Srovnání s případem řešeným městským soudem ve věci sp. zn. 10 A 153/2023 není přiléhavé. V odkazované věci šlo o jinou problematiku regulace podnikání na kapitálovém trhu, a úplně jiný přestupek, kde zákon stanoví řádově jinou sazbu pro uložení pokuty. Nikdo též v předcházejících rozhodnutích netvrdí, že stěžovatelce byla uložena symbolická pokuta.
13. Obratové kritérium je jako východisko k posuzování majetkových poměrů právnických osob kritériem objektivním, předvídatelným a jeho uplatnění má dobré důvody. Správní orgány také nevycházely jen z údajů o obratu. Všechny tyto okolnosti jsou relevantní i z hlediska stěžovatelkou odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu, z níž se podává zejména to, že správní orgány jsou povinny přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům při ukládání pokut i tam, kde takové úvahy výslovně zákon nepředpokládá (bod 39 rozsudku sp. zn. 1 As 9/2008). Je však evidentní, že orgány veřejné moci, včetně Nejvyššího správního soudu, se těmito okolnostmi zabývaly. Ustálenou rozhodovací praxi k hodnocení přiměřenosti výše pokut respektovaly. Sám Ústavní soud nepovažuje pokutu za nepřiměřeně vysokou. S ohledem na uvedené jednotlivosti, které stěžovatelka relevantně nezpochybňuje, úvahy orgánů veřejné moci z ústavního hlediska obstojí.
14. K tvrzení stěžovatelky o nepřihlédnutí ke krátkému období spáchání přestupku Ústavní soud stěžovatelku odkazuje na výrok rozhodnutí vedlejší účastnice a odůvodnění navazujících rozhodnutí. Z nich se podává, že stěžovatelka tři ze čtyř přestupků měla spáchat v období trvajícím rok a půl. Že by stěžovatelka spáchala přestupky v "extrémně krátkém období", z ničeho nevyplývá. Stěžovatelka zde k tomu nic bližšího neuvádí. Vedlejší účastnice také přihlédla k tomu, že stěžovatelka svým jednáním nezpůsobila škodu (bod 42 prvostupňového rozhodnutí), a podrobně vylíčila povahu a škodlivost jednání stěžovatelky (body 43 a 44 prvostupňového rozhodnutí). Uvede-li vůči tomu stěžovatelka v podstatě jednou větou, že tyto okolnosti zohledněny nebyly, nepovažuje Ústavní soud takovou argumentaci z hlediska ústavního přezkumu za relevantní. Stěžovatelka argumentaci správních orgánů a správních soudů nereflektuje.
15. Ústavní soud konečně neshledal kvalifikované pochybení ani v hodnocení opakovaného spáchání přestupků podle zákona o distribuci pojištění a zajištění jako jedné z přitěžujících okolností, nehledě na to, že podle obsahu dosavadních rozhodnutí stěžovatelka tuto argumentaci vznáší poprvé až v ústavní stížnosti. V nynější věci správní orgány přihlédly jako k přitěžující okolnosti z hlediska mnohosti jak ke spáchání přestupků ve vícečinném souběhu nestejnorodém (body 33 a 47 prvostupňového rozhodnutí), tak k dřívějšímu potrestání za neposkytnutí součinnosti při kontrole (bod 44 prvostupňového rozhodnutí). Stěžovatelka zpochybňuje právě druhou jmenovanou okolnost s tím, že nemůže jít o recidivu. Z ničeho ovšem nevyplývá, že správní orgány nebo správní soudy tuto okolnost hodnotily právě jako recidivu.
16. Ustanovení § 40 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich obsahuje demonstrativní výčet přitěžujících okolností, příkladmo se mezi ně řadí spáchání více přestupků a opakované spáchání přestupku. To však neznamená, že k jiným okolnostem není možné přihlédnout (JEMELKA, L, VETEŠNÍK, P.. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 355). Obdobně pojímá přitěžující okolnosti jako kategorii relativně otevřenou § 42 trestního zákoníku. Ostatně i trestněprávní doktrína nepovažuje s odkazem na soudní judikaturu v obecné rovině za problematické přihlédnout i k jiným formám mnohosti trestných činů, které nejsou ani souběhem, ani recidivou (PÚRY, F. In: ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 856).
17. Stěžovatelce lze přisvědčit, že přestupky hodnocené v nynější věci spáchala dříve, než bylo zahájeno řízení o přestupku spočívajícím v neposkytnutí součinnosti a než za něj byla potrestána. Skutečně tedy nemohlo jít o recidivu. Ovšem že k této formě mnohosti správní orgány přihlédly, se zákonu ani ústavnímu pořádku nepříčí. V úvahách správních orgánů Ústavní soud neshledává nic problematického z hlediska zákazu dvojího přičítání, v jehož kontextu se tato problematika pohybuje. Zohledněná forma mnohosti není zákonným znakem skutkové podstaty přestupků a s ohledem na výši pokuty ve srovnání se zákonnou sazbou je také evidentní, že ani správní orgány této přitěžující okolnosti nedaly příliš velký význam. Ani zde stěžovatelka blíže neargumentuje. Jí odkazovaný nález sp. zn. I. ÚS 554/04
se netýká hodnocení přitěžujících okolností při trestání. Jeho podstatou je pojednání o povinnosti soudů zohlednit při úvaze o přiměřenosti trestu případné porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez průtahů.
18. Napadené rozhodnutí se tedy řádně vypořádává s námitkami, které stěžovatelka v řízení uplatnila. Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu se svou judikaturou a zákonem. Jeho úvahy jsou v porovnání s námitkami stěžovatelky ústavně obhajitelné.
19. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1), její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 3. prosince 2025
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu