Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Dity Řepkové a soudce Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstvo Města Bílina, sídlem Břežánská 50/4, Bílina, zastoupeného JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Olivova 2096/4, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2022 č. j. 2 As 200/2020-123, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. května 2020 č. j. 30 Af 5/2018-261, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 13. listopadu 2017 č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši, a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20. prosince 2016 č. j. ÚOHS-S0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní soud se v nyní posuzovaném případě v rámci řízení o komunální ústavní stížnosti zabýval zásahem do práva na samosprávu obce, která byla pokutována za diskriminační aplikaci obecně závazné vyhlášky vydané v samostatné působnosti, povolující provozování sázkových her a loterií pouze na určitých místech. Tato vyhláška byla v mezidobí plénem Ústavního soudu shledána v souladu se zákonem a ústavním pořádkem.
2. Stěžovatel stanovil, že pouze na určitých místech na území města Bílina můžou být provozovány sázkové hry, loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. e), g), i), l), j), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách ("zákon o loteriích"). Učinil tak obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her ("vyhláška 4/2013") s účinností od 10. 7. 2013 do 15. 10. 2015. Jejich provozování na týchž adresních místech prodloužil s účinností od 16. 10. 2015 do 31. 12. 2015 obecně závaznou vyhláškou č. 7/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her ("vyhláška 7/2015"), a následně povolil obecně závaznou vyhláškou č. 10/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her ("vyhláška 10/2015"), s účinností od 1. 1. 2016 na totožných adresních místech provozování.
3. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ("ÚOHS") prvostupňovým rozhodnutím shledal, že se stěžovatel dopustil správního deliktu tím, že povolil provozování loterií na určených místech a tento výběr následně prodloužil, aniž výběr adresních míst provozování provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérii. Konkrétně se tak dopustil správního deliktu podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění do 28. 7. 2023("ZOHS"), a to porušením § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS.
4. Tím narušil bez ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her a na trhu provozování provozoven k účelu provozování loterií na území města Bíliny (v období od 10. 7. 2013 do data vydání prvostupňového rozhodnutí). Protiprávně zvýhodnil soutěžitele, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat loterii a provozovny k účelu provozování loterií (viz rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 12. 2016 č. j. ÚOHS-S0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk). Druhým výrokem napadeného prvostupňového rozhodnutí ÚOHS stěžovateli uložil pokutu ve výši 275 000 Kč podle § 22aa odst. 2 ZOHS.
5. Stěžovatel podal proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad. Předseda ÚOHS druhostupňovým rozhodnutím potvrdil první a třetí výrok prvostupňového rozhodnutí týkající se viny a náhrady nákladů řízení. Změnil pouze druhý výrok tak, že pokutu snížil na 245 000 Kč (viz rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 13. 11. 2017 č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši).
6. Po vydání druhostupňového rozhodnutí ÚOHS informoval Ministerstvo vnitra jako příslušný orgán dozoru o tom, že stěžovatel narušil hospodářskou soutěž a předal mu správní spis (§ 19a odst. 4 ZOHS). Ministerstvo vnitra následně podalo Ústavnímu soudu návrh na zrušení vyhlášky 10/2015. Ústavní soud tento návrh zamítl nálezem ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18 .
7. Stěžovatel se v meziobdobí bránil vůči druhostupňovému rozhodnutí žalobou. Krajský soud v Brně ji zamítl jako nedůvodnou (napadený rozsudek ze dne 21. 5. 2020 č. j. 30 Af 5/2018-261). Shledal, že stěžovatel aplikoval zákonnou vyhlášku diskriminačním a neobjektivním způsobem. Proto obstojí závěry ÚOHS a jeho předsedy o narušení hospodářské soutěže ze strany stěžovatele. Nejvyšší správní soud kasační stížnost vůči napadenému rozsudku krajského soudu zamítl jako nedůvodnou.
8. Stěžovatel vůči shora označeným napadeným rozhodnutím podal tzv. komunální ústavní stížnost, tedy ústavní stížnost ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Jedná se o stížnost orgánu územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Spolu s návrhem na zrušení napadených rozhodnutí podal stěžovatel rovněž návrh na zrušení § 19a ZOHS. V ústavní stížnosti stěžovatel vznesl tři okruhy námitek.
9. (1) Stěžovatel namítá, že správní orgány nejsou oprávněné přezkoumávat zákonnost, možnou diskriminační povahu, aplikovatelnost nebo závaznost podzákonných předpisů. Ze zásady legality plyne, že správní orgány jsou vázány všemi účinnými podzákonnými právními předpisy, a to i takovými, o jejichž zákonnosti mohou mít pochybnosti. Tato zásada vychází z ústavního principu vázanosti výkonu veřejné moci zákonem ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
10. Podle stěžovatele se na nynější situaci mají uplatnit závěry, které Ústavní soud formuloval ve vztahu k předchozí úpravě v usnesení ze dne 28. 11. 2001 sp. zn. IV. ÚS 522/01
. V tomto případě Ústavní soud shledal, že § 18 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže ("starý ZOHS"), se nemůže aplikovat na nařízení vlády, protože jde o obecně závazný právní předpis. Tím spíše se nemůže identické ustanovení aplikovat na situaci v nynějším případě, kde se jedná o obecně závazné vyhlášky vydávané v samostatné působnosti územního samosprávného celku na základě ústavního zmocnění. Ustanovení § 18 starého ZOHS a § 19a nového ZOHS považuje stěžovatel za obsahově téměř totožné, s jediným rozdílem spočívajícím v nápravném mechanismu v případě jejich porušení. Protože správní orgány posuzovaly zákonnost dotčených obecně závazných vyhlášek, porušily stěžovatelovo právo na samosprávu garantované čl. 100 Ústavy.
11. (2) Stěžovatel se vymezuje vůči postupu krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, které akceptovaly protizákonný a protiústavní postup ÚOHS. Porušily tak nejen stěžovatelovo právo na samosprávu, ale i jeho právo na soudní ochranu garantované čl. 36 Listiny. Podle stěžovatele zcela ignorovaly závěry plynoucí z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18
, který konstatoval zákonnost a ústavnost vyhlášky 10/2015. Postupovaly tak v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy.
12. (3) Stěžovatel tvrdí, že aplikace § 19a ZOHS má nepřípustný nepřímý derogační účinek na obecně závazné vyhlášky. ÚOHS svým rozhodnutím souvisejícím s uložením pokuty formálně přímo nezrušuje obecně závaznou vyhlášku, v důsledku jeho vydání ovšem k jejímu zrušení dojde. Obec je fakticky nucena ke zrušení sankcionované obecně závažné vyhlášky z důvodu obavy z uložení opakované pokuty za stejný skutek. Riziku opakovaného uložení pokuty se totiž nejde jinak vyhnout. To je podle stěžovatele zřejmé i z jeho současné situace.
Město Bílina v době podání ústavní stížnosti připravovalo novou vyhlášku právě s ohledem na zjevné riziko uložení další pokuty ze strany ÚOHS. A to i přes to, že vyhláška 10/2015 prošla testem ústavnosti a zákonnosti před Ústavním soudem. Dochází tak k nepřípustnému vměšování moci výkonné do práva na samosprávu. Ustanovení § 19a ZOHS z důvodu své vágnosti takový výklad umožňuje a proto je podle stěžovatele v rozporu s ústavním pořádkem. Z tohoto důvodu společně s ústavní stížností stěžovatel podává návrh na zrušení § 19a ZOHS.
13. Pro úplnost stěžovatel vysvětluje, proč se nemůžou automaticky aplikovat právní závěry uvedené v usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2022 sp. zn. III. ÚS 1300/22 , ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčín ("usnesení Děčín"). V citovaném usnesení Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněnou stížnost statutárního města Děčín vymezující se vůči aplikaci § 19a ZOHS na jeho loterijní obecně závaznou vyhlášku. Stěžovatel poukazuje na fakt, že se se jednalo o řízení o "obecné" ústavní stížnosti ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a ne o řízení o komunální ústavní stížnosti. Ústavní soud tak mohl hodnotit pouze ústavnost, nikoliv zákonnost zásahu státu. Zároveň statutární město Děčín pouze obecně namítalo, že ÚOHS nemůže být oprávněn posuzovat zákonnost obecně závazných vyhlášek z důvodu zásahu do práva na samosprávu a duplicitní kontrole obecné normotvorby. V ústavní stížnosti se město Děčín, na rozdíl od stěžovatele, vůbec nezabývalo zásadou legality, ani nepřímým derogačním efektem aplikace § 19a ZOHS.
14. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby příslušný senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a věc postoupil plénu k rozhodnutí o návrhu na zrušení § 19a ZOHS. Stěžovatel navrhl, aby plénum toto ustanovení zrušilo. Pokud by Ústavní soud jeho návrh odmítl nebo zamítl, stěžovatel eventuálně navrhl, aby alespoň konstatoval, že obecně závazné vyhlášky svou povahou nespadají do působnosti zákona. Stěžovatel dále navrhl, aby po rozhodnutí pléna příslušný senát zrušil napadená rozhodnutí.
15. Krajský soud ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění svého napadeného rozsudku a na napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, s jehož argumentací se ztotožňuje.
16. Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost a s ní spojený návrh na zrušení § 19a ZOHS odmítl jako zjevně neopodstatněné, případně zamítl jako nedůvodné. V první řadě Nejvyšší správní soud připomenul, že se v napadeném rozsudku již věnoval stěžovatelovým námitkám protiústavnosti aplikace § 19a ZOHS z důvodu duplicity kontroly obecně závazných vyhlášek, nepřímého derogačního účinku tohoto ustanovení a porušení zásady legality. Vycházel přitom z právních závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2022 č. j. 7 As 60/2020-34, ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčín. Nejvyšší správní soud podotkl, že ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2022 sp. zn. III. ÚS 1300/22 .
17. Nejvyšší správní soud se vymezil vůči stěžovatelem namítanému nepřímému derogačnímu účinku § 19a ZOHS. Důsledkem aplikace napadeného ustanovení nemůže být zrušení či pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce. Zákon v tomto případě nepředpokládá automatickou neplatnost obecně závazné vyhlášky obce, jako tomu je u dohod narušujících soutěž. ÚOHS nemá ani pravomoc k tomu, aby do budoucna zakázal obci podle daného aktu postupovat, na rozdíl od dohod narušujících soutěž či zneužití dominantního postavení. Pravomoc ÚOHS se omezuje na předání informace o narušení hospodářské soutěže a postoupení věci Ministerstvu vnitra. Pouze ministerstvo může iniciovat postup, který může potenciálně vést ke zrušení obecně závazné vyhlášky. Zjištění ÚOHS o narušení hospodářské soutěže při výkonu samosprávy může mít za následek uložení sankce v podobě pokuty. Uložení pokuty se přitom nelze vyhnout ani zrušením dotčené obecně závazné vyhlášky. Pokuta proto nemá nepřímý derogační účinek; ten by mohlo mít až opakované uložení pokuty (bod 32 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a bod 29 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 60/2020-34).
18. Nejvyšší správní soud se rovněž vymezil vůči námitce nepřípustné duplicitní kontroly obecně závazné vyhlášky ze strany ÚOHS. Uvedl, že ÚOHS nepřezkoumává normativní činnost jako takovou, ale přezkoumává důsledky a dopady regulace, tedy pouze zda přijatá právní úprava nenarušila hospodářskou soutěž. Pro ÚOHS jsou v podstatě irelevantní kritéria přezkumu, která užívá Ústavní soud při abstraktním přezkumu zákonnosti a ústavnosti obecné závazných vyhlášek v tzv. testu čtyř kroků: zda obec měla pravomoc vydat obecně závaznou vyhlášku, zda se při jejím vydání nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, zda zákonem svěřenou působnost nezneužila a zda je obsah vyhlášky rozumný. I vyhláška, která splní nároky testu čtyř kroků, teoreticky může neproporcionálně narušit hospodářskou soutěž. Takovým situacím má zabránit úprava obsažená v § 19a ZOHS.
19. ÚOHS ve svém vyjádření úvodem konstatuje, že podání komunální ústavní stížnosti je motivováno snahou stěžovatele překlenout závěry Ústavního soudu v usnesení Děčín. Stěžovatel se pouze snaží dosáhnout přezkumu napadených rozhodnutí další soudní instancí. Námitky uvedené v ústavní stížnosti jsou podle ÚOHS fakticky totožné jako v rozkladu, správní žalobě a kasační stížnosti. S ohledem na opakující se námitky ÚOHS odkazuje na podrobně odůvodněné závěry napadených rozhodnutí, se kterými se plně ztotožňuje.
20. K námitce nezákonného zásahu do práva na samosprávu z důvodu porušení zásady legality ÚOHS uvedl, že toto právo není právem absolutním. Právě naopak, toto právo obcí má jisté limity, které předpokládá Ústava a limituje zákon. Oprávnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky v oblasti regulace loterií plynoucí z čl. 104 odst. 3 Ústavy a § 50 odst. 4 zákona o loteriích není bez dalšího nadřazené jiným, zákonem chráněným zájmům, jakým je například veřejný zájem na zachování nenarušené hospodářské soutěže. Ne každý zásah státu do činnosti územního samosprávného celku je protiústavním. S odkazem na komentářovou literaturu ÚOHS poukazuje na fakt, že územní samospráva nemůže být vykonávaná v rozporu se zákonem. Způsob zásahu ze strany ÚOHS do činnosti stěžovatele byl stanoven zákonem a jeho účelem byla ochrana zákonem chráněného zájmu na zachování nenarušené hospodářské soutěže. Takovýto zásah do práva obcí na samosprávu není v českém právním řádu zcela ojedinělým, nebo neobvyklým jevem. Kontrola normativní činnosti obcí z hlediska zachování nenarušené podoby hospodářské soutěže je zcela legitimním výkonem konkrétního vrchnostenského oprávnění ÚOHS. Nejedná se o abstraktní přezkum zákonnosti obecně závazné vyhlášky, dochází pouze k přezkumu důsledků a dopadů regulace.
21. ÚOHS se v této souvislosti vymezuje vůči tvrzení stěžovatele, že nemůže vykonávat dozorčí oprávnění ve smyslu § 19a ZOHS, protože je vázán zákonem a ostatními právními předpisy, včetně obecně závazných vyhlášek (§ 2 odst. 1 správního řádu). Tento aspekt ÚOHS nevnímá jako překážku pro svou činnost. Na základě zákonného zmocnění podle § 19a ZOHS totiž nezkoumá zákonnost obecně závazné vyhlášky jako takové, se kterou je otázka vázanosti právními předpisy úzce spjata. V rámci specifické, zákonem stanovené kontrolní činnosti pouze zkoumá, zda konkrétní obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek, odporující zákonnému zákazu narušování hospodářské soutěže. Naopak rezignace na tuto povinnost by znamenalo nerespektování zásady legality podle § 2 odst. 1 správního řádu. Tento postoj podle ÚOHS schválil i Ústavní soud v usnesení Děčín.
22. Druhou námitku stěžovatele ÚOHS rovněž považuje za nedůvodnou. Fakt, že se Krajský soud a Nejvyšší správní soudy ztotožnily s odůvodněním napadených rozhodnutí správních orgánů a ne s argumentací stěžovatele neznamená, že porušily jeho právo na soudní ochranu. Podle ÚOHS tak učinily na základě logických úvah a konzistentní judikatury. Kromě toho stěžovatel nespecifikoval, v čem konkrétně protiústavní zásah do jeho práva na soudní ochranu shledává. Tato námitka je tedy podle ÚOHS nejenom nedůvodná, ale i nepřezkoumatelná pro svou obecnost.
23. Stěžovatel argumentuje, že správní soudy nereflektovaly závěry pléna Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18 , který konstatoval zákonnost a ústavnost vyhlášky 10/2015. Podle ÚOHS stěžovatel touto námitkou tendenčně pomíjí závěry uvedené v napadených rozhodnutích. Správní orgány a soudy se touto otázkou podrobně zabývaly. To, že jsou samotná kritéria obsažená ve vyhlášce 10/2015 akceptovatelná, nevylučuje závěr o jejich diskriminační a netransparentní aplikaci. V tomto směru se ÚOHS plně odkázal na odůvodnění přijaté ve vztahu k této problematice v bodech 43 až 58 druhostupňového rozhodnutí, bodech 52 až 54 rozsudku krajského soudu a konečně v bodech 38 až 54 rozsudku Nejvyššího správního soudu.
24. K třetí námitce stěžovatele týkající se nepřípustného nepřímého derogačního účinku aplikace §19a ZOHS se ÚOHS také vymezil. Aplikací napadeného ustanovení totiž nedochází automaticky ke zrušení či k sistaci dané obecně závazné vyhlášky. ÚOHS může v případě zjištění narušení hospodářské soutěže účinky obecně závazné vyhlášky pouze informovat o této skutečnosti Ministerstvo vnitra. Je to Ministerstvo vnitra, které může iniciovat postup vedoucí k zrušení vyhlášky a které disponuje pravomocí sistovat vyhlášku, pokud odporuje zákonu. Pravomoc ÚOHS je omezena na případné vedení řízení o přestupku s možností uložení sankce. Uložení sankce se nelze vyhnout ani zrušení dotčené obecně závazné vyhlášky. Pokuta proto nemá nepřímý derogační účinek. Judikatura Ústavního soudu, podle které nelze aplikovat § 18 starého ZOHS na nařízení vlády jako obecně závazný právní předpis, není na nynější situaci přiléhavá. Ustanovení § 18 starého ZOHS a §19a ZOHS nejsou obsahově totožná. Předchůdce ÚOHS, Ministerstvo pro hospodářskou soutěž, mělo výrazně omezenou možnost vynutitelnosti soutěžních pravidel, mohlo pouze formou komunikace a kooperace požadovat od samosprávných celků nápravu. Jednalo se o speciální oprávnění vykonávat dozor. Tím se podstatně liší od pravomoci ÚOHS podle §19a ZOHS, které může vést klasické správního řízení podle správního řádu, jehož výsledkem může být uložení sankce a deklarování viny.
25. Stěžovatel se v replice vymezil vůči argumentu ÚOHS, že podání komunální ústavní stížnosti je z jeho strany účelovým krokem o překlenutí právních závěru Ústavního soudu v usnesení Děčín. Podání komunální ústavní stížnosti je zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu.
26. Podle stěžovatele Nejvyšší správní soud i ÚOHS ve svých vyjádřeních zcela opomíjí smysl námitky porušení zásady legality. Pomíjejí základní skutečnost, že ke každému výkonu veřejné moci je třeba procedurální oprávnění a správní úřady z důvodu své vázanosti celým právním řádem České republiky nemohou jakkoliv posuzovat či zpochybňovat obecně závazné předpisy, které jsou jeho součástí. Norma je platná, dokud ji nezruší ten, kdo je k tomu oprávněn. ÚOHS je vázán právním řádem jako celkem a je povinen obecně závazné vyhlášky vnímat jako rámec, ve kterém se pohybují a který je pro ně závazný. Není oprávněn jakkoliv zpochybňovat jejich legalitu či legitimitu.
27. Stěžovatel poukazuje na fakt, že výroky napadených rozhodnutí ÚOHS neobsahují žádný závěr o diskriminační aplikaci kritérií obsažených v obecně závazných vyhláškách. Podle bodu I. výroku prvostupňového rozhodnutí došlo k porušení § 19a ZOHS výhradně tím, že ze strany stěžovatele nebyl výběr adresných míst proveden na základě objektivních, nediskriminačních, a v případě OZV 4/2013 a OZV 7/2015 též předem známých, kritérií. ÚOHS, respektive jeho předseda, tedy jednoznačně nekonstatovali potenciální porušení § 19a odst. 1 ZOHS formou diskriminační aplikace posuzovaných kritérií ve výrocích daných rozhodnutí. Pokud Ústavní soud dospěl k závěru, že kritéria vyhlášky 10/2015 jsou objektivní a nediskriminační, není možné, aby správní orgány a soudy dospěly k opačnému závěru. Podle stěžovatele neexistují různé druhy diskriminace z hlediska ústavního práva a soutěžního práva.
28. Stěžovatel je přesvědčen, že ÚOHS účelově poukazoval na nepodstatné rozdíly mezi § 18 starého ZOHS a § 19a ZOHS, aby nalezl oporu pro svůj závěr, že na nynější případ není aplikovatelná judikatura Ústavního soudu. Je pravdou, že § 18 starého ZOHS obsahoval jiný nápravný režim (tedy sankce). Ovšem podle tradiční trichotomické struktury norem nejdříve musí být splněna hypotéza, následně dispozice, a až poté jako poslední může být řešena otázka sankce. Stěžovatel je přesvědčen, že pouhá odlišnost sankce není ve vztahu k otázce rozsahu záležitostí, na které jsou tato ustanovení aplikovatelná (tj. hypotéza), jakkoli relevantní.
29. Závěr Nejvyššího správního soudu, že nepřímý derogační účinek může mít až opakované uložení pokuty, považuje stěžovatel za nepřípustně tvrdý, formalistický a nelogický. V kontextu možného opakovaného ukládání pokut ze strany ÚOHS je nutné komplexně zohlednit dopady sankčního rozhodnutí na sankcionovanou obec, která se nechce vystavovat riziku další pokuty, byť by sankcionovaná obecně závazná vyhláška následně mohla obstát v testu zákonnosti a ústavnosti v rámci navazujícího řízení před Ústavním soudem (jak tomu bylo v případě vyhlášky 10/2015).
31. V nyní projednávaném případě Ústavní soud posuzuje situaci, kdy byla ta samá obecně závazná vyhláška v rámci abstraktní kontroly zákonnosti považována za zákonnou ze strany Ústavního soudu, ale naopak nezákonnou z pohledu správního orgánu (zde ÚOHS). Takový stav je výsledkem zákonem předpokládané koexistence dozoru Ústavního soudu a ÚOHS ve věcech hospodářské soutěže nad obecně závaznými vyhláškami územních samosprávných celků.
32. Podstatou sporu je otázka, zda ÚOHS nepřiměřeně zasáhl do práva obce na samosprávu uložením pokuty za narušení hospodářské soutěže. K tomuto narušení došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti. V zásadě obdobnou situaci již Ústavní soud řešil ve výše citovaném usnesení Děčín a tam uvedené názory se dají uplatnit i zde. Na tom nic nemění skutečnost, že Ústavní soud posuzuje tuto právní otázku v rámci řízení o tzv. komunální ústavní stížnosti, kde je jeho pravomoc založena výlučně na přezkumu, zda tvrzeným nezákonným zásahem ze strany státu bylo porušeno právo územního samosprávného celku na samosprávu.
33. Struktura tohoto odůvodnění je následovná. Ústavní soud nejdřív uvede a) obecná východiska včetně dosavadního judikaturního vymezení práva na samosprávu a specifika řízení o komunální ústavní stížnosti, a aplikací těchto obecních východisek b) vysvětlí proč je ústavní stížnost stěžovatele zjevně neopodstatněná. a) Obecná východiska
34. Ústavní soud považuje za vhodné předně zdůraznit, že jeho pravomoc v řízení o komunální ústavní stížnosti ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s ustanovením § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je založena výlučně na přezkumu, zda tvrzeným nezákonným zásahem ze strany státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Navzdory přesvědčení stěžovatele nicméně Ústavní soud v nyní projednávaném případě takový nezákonný zásah ze strany státu, konkrétně Nejvyššího správního soudu (ani krajského soudu, resp. ÚOHS), neshledal a s uvedenou námitkou stěžovatele se neztotožňuje.
35. Právo na samosprávu územních samosprávních celků je zaručeno v čl. 8 Ústavy. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Úprava práva na samosprávu je v Ústavě pojata poměrně široce. Tuto skutečnost zdůrazňuje také odborná literatura a judikatura Ústavního soudu, podle které je třeba ústavní úpravu územní samosprávy v České republice považovat za velmi kusou a lakonickou [srov. Rychetský, P.; Langášek T.; Herc T.; Mlsna P. aj. Ústava České republiky: Komentář (Systém ASPI). Wolters Kluwer (cit. 2022-1-27) a nález Ústavního soudu ze dne 5. 3. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ]. Fakticky stanoví pouze právo na územní samosprávu a následné stanovení limitů tohoto práva ponechává na moci zákonodárné. Velmi strohou úpravou územní samosprávy ústavodárce také ponechal velký prostor praxi, a to i případně rozhodovací praxi Ústavního soudu.
36. Ze samotné skutečnosti, že stěžovatel, coby územní samosprávný celek, je nadán ústavně zaručeným právem na samosprávu, nelze v žádném případě, jednak dovozovat garanci jeho ničím neomezené svobodné vůle, jednak předpokládat jakousi absolutní ochranu před každým zásahem ze strany státu (veřejné moci). Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je možno připustit za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou na základě a v mezích zákona.
37. Z práva na samosprávu plyne i pravomoc obcí regulovat svými obecně závaznými vyhláškami provozování loterií. Obec může prostřednictvím obecně závazné vyhlášky stanovit, že konkrétní typ loterie může být provozován pouze na místě a v čase danou obecně závaznou vyhláškou určenými, nebo stanovit, na kterém místě a v jakém čase je provozování uvedeného typu loterie zakázáno anebo úplně zakázat provozování loterií (či konkrétního typu loterie) na celém území obce (s účinností do 31. 12. 2016 obsažena v § 50 odst. 4 zákona o loteriích, dne 1. 1. 2017 dále nabyl účinnosti zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, který shodné zmocnění zakotvuje v § 12).
38. Zásah do tohoto práva předpokládá § 19a ZOHS, který stanoví, že orgány veřejné správy nesmí podporou zvýhodňující určitého soutěžitele nebo jiným způsobem narušit hospodářskou soutěž. Ustanovení § 22aa odst. 2 ZOHS pak upravuje možnost sankcionovat porušení tohoto pravidla pokutou do výše 10 000 000 Kč.
39. Z právní úpravy vyplývá, že ÚOHS není oprávněn sám rušit opatření přijatá územními samosprávnými celky v samostatné působnosti. Nejedná se tedy o derogační normu ve vztahu k normativní činnosti územní samosprávy. Důsledkem aplikace citované právní úpravy nemůže být zrušení či pozastavení účinnosti normy vydané orgánem územní samosprávy v samostatné působnosti. ZOHS v tomto případě nepředpokládá ani automatickou neplatnost dotčeného aktu obce či jeho části, jako tomu je u dohod narušujících soutěž (§ 3 ZOHS). ÚOHS není nadán ani pravomocí k tomu, aby do budoucna zakázal obci dle daného aktu postupovat, na rozdíl od dohod narušujících soutěž či v případě zneužití dominantního postavení (§§ 7 a 11 ZOHS). Ve vztahu k případné sistaci či přímo zrušení předmětného aktu se pravomoc ÚOHS omezuje na předání informace o narušení hospodářské soutěže a postoupení věci Ministerstvu vnitra v souladu s § 19a odst. 4 ZOHS. Pouze Ministerstvo vnitra pak může v souladu s § 123 zákona o obcích iniciovat postup vedoucí potenciálně až ke zrušení obecně závazné vyhlášky.
40. Obdobné ustanovení jako současný § 19a zákona ZOHS se nacházelo již v § 18 starého ZOHS. Na tomto místě lze odkázat na odůvodnění usnesení Děčín, ve kterém Ústavní soud podrobně popsal proces vzniku § 19a ZOHS, dopady této novely do praxe orgánů státní a územní správy a dosavadní judikaturu správních soudů věnující se této tematice (body 12-18 usnesení Děčín). b) Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti
41. Ústavní soud neshledal důvodu, aby závěry Nejvyššího správního soudu z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť mají racionální základ a jsou logicky a srozumitelně vysvětleny, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na rozsáhlé a srozumitelné odůvodnění napadených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, které při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když aplikovaly odpovídající zákonné normy, judikaturu Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu.
42. Nejvyšší správní soud v bodech 31-36 napadeného rozsudku vypořádal ústavněprávní východiska dané tematiky. Odkázal při tom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2022 č. j. 7 As 60/2020 - 34 ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčín. Ústavní soud odmítl ústavní stížnost vůči tomuto rozhodnutí jako zjevně neopodstatněnou. Usoudil, že z právních závěrů uvedených v odůvodnění citovaného rozsudku lze ve značné míře vyjít i při posouzení věci stěžovatele. Poskytuje totiž odpověď na námitky chybějící pravomoci žalovaného aplikovat § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky, duplicity kontroly, nepřímého derogačního účinku, srovnání s § 18 odst. 1 starého ZOHS a aplikovatelnosti závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 522/01 .
43. Nejvyšší správní soud ústavně souladným způsobem odůvodnil, že zásah do práva na samosprávu stěžovatele přezkoumáváním normativních aktů územního samosprávného celku byl na základě a v mezích zákona. Takový zásah je výslovně předpokládán čl. 101 odst. 4 Ústavy a v tomto případě byl nevyhnutelný z důvodu ochrany zákona, konkrétně ochrany hospodářské soutěže. ÚOHS zkoumá zákonnost vyhlášek pouze z úzce vymezeného hlediska, zda obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek odporující zákonnému zákazu narušování hospodářské soutěže. Toto úzké vymezení odpovídá zaměření zákona, který upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení. Ze strany ÚOHS přitom nedochází k přezkumu normativní činnosti ve smyslu přezkumu samotné činnosti jako takové, ale k přezkumu důsledků a dopadů regulace.
44. Tento závěr je v souladu i se systematikou a účelem zákona. Z dozorové pravomoci ÚOHS byla novelami ZOHS vyloučena rozhodnutí podle správního řádu a daňového řádu a rozhodnutí o poskytování veřejné podpory. Tím byla pravomoc ÚOHS omezena na správní normotvorbu, s výjimkou nařízení vlády, jelikož vláda se pro účely ZOHS nepovažuje za orgán veřejné správy podle legislativní zkratky založené v § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS. Bez pravomoci ÚOHS ve vztahu k normotvorbě by již však bylo ustanovení §19a ZOHS prakticky obsoletní (BOŽÍK, Ondřej. Umožňuje § 19a OHS správním soudům přezkoumávat normativní akty?. Právní rozhledy, 2024, č. 7-8, s. 238.).
45. Závěr o nepřenositelnosti závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 522/01 byl rovněž přesvědčivě odůvodněn. Podle Nejvyššího správního soudu je závěr o chybějící pravomoci k přezkumu nařízení vlády logický, neboť se jedná o právní předpis vydaný vládou jako vrcholným orgánem moci výkonné. Rozhodující je tak rozdíl v původci regulace, nikoli ve způsobu vymáhání a postihování porušení pravidel. Vláda je v souladu s čl. 68 odst. 1 Ústavy odpovědná pouze Poslanecké sněmovně. Ústava nepředpokládá, že by vláda jako vrcholný orgán moci výkonné měla být odpovědná jiným orgánům státní správy. Dopadají na ni tedy pouze omezení vyplývající z dělby moci. Logicky není možné, aby její nařízení podléhala přezkumu ze strany nižších správních orgánů. Právě v tom je situace odlišná od obecně závazných vyhlášek vydávaných obcemi, neboť v jejich případě nejde o akty vydané subjektem jedné ze základních složek moci ve státě.
46. Ústavní soud rovněž shledal zjevně neopodstatněnou námitku stěžovatele proti nepřípustnosti duplicitní kontroly norem. Jak již judikoval Ústavní soud v usnesení Děčín, dozorová pravomoc nad obecně závaznými vyhláškami není nezákonná, ani protiústavní. Ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy se nevyprazdňuje pouze na oprávnění ministerstva vnitra posuzovat soulad obecně závazné vyhlášky se zákonem (§ 123 zákona o obcích). Konkrétní hranice možnosti přezkumu normativních aktů ze strany ÚOHS správní soudy zdůvodnily přesvědčivě a ústavně konformně. Dozorové prostředky podle § 123 zákona o obcích a podle § 19a a § 22aa ZOHS mohou být aplikovány vedle sebe, předměty jejich přezkumu se nepřekrývají a taktéž sankce odpovídají závažnosti zjištěného pochybení, když v případě vyhovění návrhu Ministerstva vnitra může Ústavní soud zrušit napadenou obecně závaznou vyhlášku, zatímco ÚOHS při zjištěném porušení § 19a ZOHS může obci uložit pokutu ve výši až 10 000 000 Kč.
47. Závěry pléna Ústavního soudu v nálezu ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18 , v kterém konstatoval zákonnost a ústavnost vyhlášky 10/2015 proto nevylučují závěr o její diskriminační a neobjektivní aplikaci. I tato námitka stěžovatele je zjevně neopodstatněná. Z bodů 121-147 napadeného druhostupňového rozhodnutí ÚOHS jasně plyne, jakým způsobem byla jednotlivá potenciálně legitimní a neproblematická kritéria aplikována diskriminačním a neobjektivním způsobem.
48. Ve vztahu k nepřímému derogačnímu účinku lze odkázat na bod 32 napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Potenciální nepřímý derogační účinek § 19a ve spojení s § 22aa ZOHS nepředstavuje obcházení požadavku Ústavního soudu, podle něhož mohou být normy územních samosprávných celků vydané v samostatné působnosti rušeny pouze mocí soudní. Nejedná se totiž o přímé zrušení aktů samosprávy v samostatné působnosti ze strany moci výkonné. Právní úprava navíc obsahuje dva mechanismy, které zajišťují, že konečné rozhodnutí o zákonnosti a ústavnosti právních předpisů vydaných obcí je svěřeno soudům, zejména Ústavnímu soudu. Jde o postup podle § 123 zákona o obcích a přezkum rozhodnutí o přestupku podle § 22aa ZOHS v řízení před správními soudy.
49. Ze všech uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na samosprávu ani jiných základních práv neshledal. Krajský soud i Nejvyšší správní soud se danou věcí podrobně zabývaly, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svých rozhodnutí srozumitelně uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Napadená rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat.
50. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnul jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
51. Společně s ústavní stížností podal stěžovatel návrh na zrušení výše uvedených ustanovení právních předpisů. Z § 74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona či jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydanému na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části a tento návrh "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného ve smyslu § 74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona (srov. usnesení III. ÚS 101/95 ze dne 3. 10. 1995).
52. Návrh na zrušení výše uvedených ustanovení právních předpisů tak Ústavní soud odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 26. března 2025
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu