Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Anny Ondráčkové, zastoupené Mgr. ICLic. Štěpánem Šťastníkem, advokátem se sídlem Olomoucká 153/25, Opava, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 5. 2016, č. j. 22 A 36/2016-7, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2016, č. j. 4 As 153/2016-21, za účasti Krajského soudu v Ostravě a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Ústavnímu soudu byla doručena ústavní stížnost ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatelka se jí domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí správních soudů, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její základní právo podle čl. 2 odst. 2, čl. 21 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z ústavní stížností napadených rozhodnutí, se podává, že se stěžovatelka žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") domáhala zrušení usnesení zastupitelstva obce Nové Sedlice ze dne 29. 2. 2016, č. j. 73/2016, kterým bylo rozhodnuto o neschválení zařazení samostatného bodu "diskuze" do programu veřejných zasedání zastupitelstva této obce do konce roku 2016. Tuto žalobu krajský soud v záhlaví označeným usnesením odmítl, neboť konstatoval, že citované usnesení zastupitelstva spadá do samostatné působnosti obce, přičemž však aktivní legitimaci ve věcech samosprávy mají podle ustanovení § 67 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s.") pouze správní úřady nebo orgány územního samosprávného celku, je-li jim tato pravomoc svěřena zvláštním zákonem, tedy zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
3. Nejvyšší správní soud následně nyní napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky podanou proti citovanému usnesení krajského soudu, když nad rámec jeho argumentace konstatoval, že obecní zřízení ani Pakt nezakotvují právo na přezkum rozhodnutí zastupitelstva obce jen na základě toho, že se jím občan cítí být dotčen. Obecní zřízení totiž zaručuje pouze projednání určité záležitosti, je-li žádost podepsána nejméně 0,5% občanů obce, a dále právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty. Toto právo však zastupitelstvo stěžovatelce neupřelo, když o jejím návrhu na zařazení bodu "diskuze" rozhodlo. Tímto rozhodnutím tedy vůbec nebylo zasaženo do práv stěžovatelky, takže se ani nejednalo o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s.
4. Stěžovatelka ve velmi stručně pojaté ústavní stížnosti pouze rekapitulovala výsledek předchozího řízení a k věci samé uvedla, že je nositelkou práva podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím zástupců. Proto je třeba ustanovení § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení vykládat tak, že dává občanům oprávnění působit na vedení obce v rámci jednání zastupitelstva, a to nejen ohledně předem stanovených bodů. Správní soudy se prý nevypořádaly s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Aps 4/2006-79, 3 Aps 6/2006-76 a 3 Aps 7/2006-103. Pominutím této prejudikatury údajně došlo k vydání nepředvídatelných a svévolných rozhodnutí.
5. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele. Takové zásahy či pochybení nicméně Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal.
6. K námitkám stěžovatelky je totiž třeba předně uvést, že svojí podstatou spočívají na prostém nesouhlasu s právním názorem obou správních soudů ohledně výkladu některých zákonných ustanovení. Takto pojatá ústavní stížnost však nemůže vést ke konstatování její důvodnosti.
7. Z obsahu napadených rozhodnutí se ostatně přesvědčivě podává, že neexistuje žádné zákonné (a tím méně ústavní) právo na přezkum rozhodnutí orgánu obce rozhodujícího v rámci její samostatné působnosti. Pokud stěžovatelka poukazuje na ustanovení § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení, podle něhož má občan obce právo "vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem", je i ze shora předestřené narace zřejmé, že z tohoto práva zcela jistě neplyne povinnost zastupitelstva vyhovět každé žádosti, kterou tento občan navrhne. Jak ostatně k podobným případům uvedl Ústavní soud (usnesení sp. zn. IV. ÚS 1685/08 ze dne 2. 9. 2008, viz: http://nalus.usoud.cz), "dle čl. 21 odst. 1 Listiny mají občané právo podílet se na správě věcí veřejných přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Stěžovatel namítal, že toto jeho právo je podmíněno vůlí jiného subjektu, aniž by vzal v úvahu skutečnost, že tím "jiným" subjektem je jeho zvolený zástupce, resp. skupina zástupců. A právě výkon veřejné moci skrze tyto zvolené zástupce je realizací zaručeného práva stěžovatele. Z Listinou deklarované alternativy realizace práva přímo či skrze zvolené zástupce nelze dovodit, že stěžovatel byl v tomto právu zkrácen tím, že se marně domáhal souběhu obou možností" (obdobně viz též např. usnesení sp. zn. I. ÚS 2819/07 ze dne 15. 7. 2008, nebo sp. zn. IV. ÚS 2647/07 ze dne 3. 7. 2008).
8. Z povahy zastupitelské demokracie totiž plyne, že jakkoliv zastupitelské orgány jsou pod permanentní kontrolou veřejnosti a musí proto jednat transparentně, vykonávají zastupitelé reprezentativní a nikoliv imperativní mandát (viz zejména § 69 odst. 4 obecního zřízení, podle něhož "člen zastupitelstva obce vykonává svůj mandát osobně a v souladu se svým slibem a není přitom vázán žádnými příkazy.") a z toho, jak dobře jej vykonávají, se zodpovídají voličům, a to zejména v nových volbách. V oblasti samosprávy je proto chybná představa stěžovatelky, že jejímu návrhu na zařazení nového programového bodu jednání muselo být vyhověno a pokud se tak nestalo, došlo k porušení jejích zákonných a dokonce i ústavních práv, resp. práv vyplývajících přímo z Paktu. Vadnost této úvahy je dána třeba již tím, že pokud by měla stěžovatelka pravdu, pak by vznikla neřešitelná situace, navrhnul-li by současně jiný občan nezařazení předmětného bodu programu jednání zastupitelstva. V tomto případě by totiž zastupitelstvo z logiky věci oběma těmto žádostem prostě vyhovět ani nemohlo. Je proto zcela korektní právní názor Nejvyššího správního soudu, že právu stěžovatelky navrhnout zařazení bodu "diskuze" do programu veřejných zasedání zastupitelstva odpovídá právo zastupitelů o tomto návrhu autonomně rozhodnout, a to právě s ohledem na reprezentativní povahu jejich mandátů. Žádné základní a ani podústavní právo stěžovatelky tedy citovaným usnesením zastupitelstva porušeno být nemohlo a žaloba stěžovatelky tak byla zcela po právu odmítnuta.
9. Stěžovatelce nelze přisvědčit ani potud, poukazuje-li na některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a dovozuje z nich, že se v nyní projednávané věci správní soudy zachovaly nepředvídatelně. Ve všech citovaných rozhodnutích (č. j. 3 Aps 4/2006-79, 3 Aps 6/2006-76 a 3 Aps 7/2006-103) se totiž jednalo o případy tzv. zásahových žalob (§ 82 a násl. s. ř. s.), kdy nebylo napadeno rozhodnutí, nýbrž nezákonný zásah správního orgánu, přičemž se jedná o zcela odlišné žalobní typy řízení s jiným výrokovým potenciálem. Již z tohoto důvodu se tedy právní názor obsažený v nyní napadených rozhodnutích nemohl dostat do obsahového rozporu s těmito rozhodnutími, jelikož pokud Nejvyšší správní soud konstatoval, že se zde vůbec nemohlo jednat o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s., není tento výklad v rozporu s tím, zda by v konkrétním případě nemohlo jít o nezákonný zásah. Ostatně, rovněž Nejvyšší správní soud v bodu 13 odůvodnění napadeného rozsudku poukázal na zmíněnou odlišnost obou žalobních typů.
10. Jen pro úplnost pak je vhodné doplnit, že rovněž obsah stěžovatelkou odkazovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je plně souladný s nyní přezkoumávanými rozhodnutími správních soudů, když je v nich výslovně uvedeno, že "žádá-li stěžovatel, aby mu bylo umožněno podat návrh na zařazení určitého bodu do programu probíhajícího zasedání zastupitelstva, dovolává se práva, které nelze dovodit z žádného zákonného ustanovení obecního zřízení. Postup podle § 16 odst. 2 písm. f) tohoto zákona totiž evidentně předpokládá, že o podnětu ze strany občana (žádosti o projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce) bude nejprve tímto orgánem rozhodnuto, a teprve na základě kladného rozhodnutí dojde k samotnému projednání podnětu na zasedání rady či zastupitelstva obce. Povinnost projednat navrhovanou věc stanoví zákon pouze za situace, kdy návrh podá určitá kvalifikovaná část občanů obce (věta za středníkem). Nejedná-li se o tento případ, neodpovídá právu "požadovat projednání určité záležitosti" povinnost orgánu obce této žádosti vyhovět" (rozsudek č. j. 3 Aps 6/2006-76). Podobně ve věci č. j. 3 Aps 7/2006-103 Nejvyšší správní soud uvedl, že "není občan obce oprávněným subjektem k tomu, aby mu podle § 94 odst. 1 zákona o obcích svědčilo právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva. Toto právo podle téhož ustanovení mají jen zastupitelé, rada obce a výbory. Občan obce se proto může obrátit na oprávněnou osobou podle § 94 odst. 1 zákona o obcích se svým návrhem. Druhou možností je vystoupit v rámci rozpravy před hlasováním o programu zasedání zastupitelstva a přednést zde svůj návrh, případně vystoupit v té části zasedání zastupitelstva, která je vyhrazena pro iniciativy občanů. Pokud by si návrh osvojil někdo z přítomných osob s navrhovacím právem podle § 94 odst. 1 zákona o obcích, mohl by pak stěžovatelem přednesený požadavek navrhnout k zařazení na program zasedání. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že není povinností zastupitelstva takto přednesený návrh akceptovat, neboť o zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva na program jednání rozhoduje samo zastupitelstvo."
11. Pokud stěžovatelka poukazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Aps 4/2006-79, dopouští se zjevného přehlédnutí, neboť tímto rozhodnutím byla kasační stížnost odmítnuta pro opožděnost, takže z něj určitě nelze dovozovat aprobaci jakéhokoliv meritorního právního názoru, jak se stěžovatelka mylně domnívá.
12. Lze tak uzavřít, že krajský soud i Nejvyšší správní soud postupovaly v rámci daném příslušnou zákonnou úpravou a aplikovaly (zejména) obecní zřízení a s. ř. s. ústavně souladným způsobem a proto byla ústavní stížnost podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnuta jako zjevně neopodstatněná.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 29. listopadu 2016
Vojtěch Šimíček v. r. předseda senátu