Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Ronovské (soudkyně zpravodajky) a soudců Pavla Šámala a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky Ing. Karolíny Kubiskové, zastoupené Ing. arch. Mgr. Markem Dolejšem, advokátem, sídlem Václavské náměstí 828/23, Praha 1, proti zásahu orgánu veřejné moci spočívajícím v nepřiznání dávky státní sociální podpory rodičovského příspěvku v nové maximální výši, spojené s návrhem na zrušení části zákona č. 407/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, v části čl. II bodů 2 a 3, za účasti Úřadu práce České republiky - Krajská pobočka v Jihlavě, sídlem Brtnická 2531/21, Jihlava, jako účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka ústavní stížnosti brojí proti jinému zásahu účastníka řízení, Úřadu práce České republiky - Krajská pobočka v Jihlavě (dále jen "úřad práce"), jako orgánu veřejné moci s tvrzením, že zasáhl do jejích základních práv, a sice práva na rovné zacházení zaručeného čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a práva vlastnit majetek garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny. Svou ústavní stížnost stěžovatelka spojila s návrhem na zrušení části shora uvedeného právního předpisu a požádala o přijetí ústavní stížnosti na základě § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
2. Stěžovatelka přitom požaduje zrušení části zákona č. 407/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, v části čl. II bodů 2 a 3, které zní: "2. Rodičovský příspěvek v celkové částce podle § 30 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, náleží, jde-li o nejmladší dítě v rodině narozené nebo převzaté do trvalé péče nahrazující péči rodičů ode dne 1. ledna 2024" a "3. Věk nejmladšího dítěte v rodině, do kterého náleží rodičovský příspěvek podle § 30 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se vztahuje na nejmladší dítě v rodině narozené nebo převzaté do trvalé péče nahrazující péči rodičů ode dne 1. ledna 2024".
3. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka je matkou dcery J. narozené dne X. V době podání ústavní stížnosti je na rodičovské dovolené a pobírá rodičovský příspěvek v celkovém rozsahu 300 000,- Kč.
4. S účinností od 1. 1. 2024 byl rodičovský příspěvek z částky 300 000,- Kč zvýšen na částku 350 000,- Kč (§ 30 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o sociální podpoře, ve znění účinném od 1. 1. 2024). Toto navýšení, které bylo provedeno zákonem č. 407/2023 Sb., ovšem ve smyslu přechodných ustanovení čl. II body 2 téhož zákona "náleží, jde-li o nejmladší dítě v rodině narozené nebo převzaté do trvalé péče, nahrazující péči rodičů ode dne 1. ledna 2024." V případě stěžovatelky proto ke zvýšení rodičovského příspěvku na dceru narozenou již v roce X na částku 350 000,- Kč nedošlo.
5. Zásah orgánu veřejné moci do svých práv přitom stěžovatelka spatřuje v tom, že jí úřad práce od 1. 1. 2024 nezvýšil rodičovský příspěvek na celkovou částku 350 000,- Kč. Takový postup, třebaže je v souladu se zněním zákona, považuje za protiústavní a navrhuje, aby Ústavní soud jednak tento zásah úřadu práce do jejích základních práv zakázal, jednak aby zrušil v bodě 2 vymezené části ustanovení právního předpisu.
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že si je vědoma znění § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a chápe proto, že přípustnost podání ústavní stížnosti je dána až po vyčerpání všech procesních prostředků, které jí zákon k ochraně jejích práv poskytuje. Domnívá se ovšem, že v nynější věci, kdy došlo k jinému zásahu do jejích práv kombinací postupu úřadu práce a změny zákona o státní sociální podpoře, účinné od 1. 1. 2024, jednak nemá žádný jiný efektivní prostředek k ochraně svých práv než ústavní stížnost, jednak je naplněna podmínka uvedená v § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
7. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou v nynější věci splněny všechny procesní předpoklady meritorního posouzení ústavní stížnosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a dospěl k závěru, že tomu tak není, a to z následujících důvodů.
8. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. V tomto postupu má svůj právní základ zásada subsidiarity ústavní stížnosti, z níž plyne též princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti orgánů veřejné moci, což znamená, že ústavní stížnost je krajním prostředkem k ochraně práva, nastupujícím tehdy, kdy náprava před těmito orgány již není standardním postupem možná.
9. Ústavní soudnictví je především vybudováno na zásadě přezkumu věcí pravomocně skončených, v nichž případná protiústavnost již není napravitelná jiným způsobem, tj. procesními prostředky, jež se podávají z právních předpisů, které upravují příslušné (soudní) řízení. Ústavnímu soudu nepatří obcházet pořadí práva, protože není součástí soustavy obecných soudů (usnesení sp. zn. III. ÚS 3507/10 ze dne 12. 9. 2012). Smyslem a funkcí ústavní stížnosti je náprava rozhodnutí či jiného zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv stěžovatele. K této nápravě však nemůže dojít, aniž by byly vyčerpány všechny opravné prostředky před správními soudy, které jsou stěžovatelce k dispozici. Namítá-li stěžovatelka nezákonný zásah, nabízí se, aby se za dané procesní situace obrátila se žalobou proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu obrátit na správní soudy (§ 82 a násl. soudního řádu správního).
10. Ústavní soud nicméně neodmítne přijetí ústavní stížnosti, třebaže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práv poskytuje, za podmínek uvedených v § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
11. Ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) téhož zákona Ústavní soud proto přezkoumá i takovou ústavní stížnost (bez ohledu na vyčerpání všech dostupných prostředků ke zjednání nápravy), která svým významem přesahuje podstatně vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo.
12. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti mimo jiné tvrdí, že podle "důvodové zprávy k novele zákona o státní sociální podpoře čerpalo rodičovský příspěvek průměrně v roce 2022 měsíčně 284 tisíc domácností." A právě v tom, že se to týká tolika domácností (resp. rodičů, kteří rodičovský příspěvek čerpají) stěžovatelka spatřuje naplnění podmínky "podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele" ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Zároveň doplnila, že svou ústavní stížnost podala zjevně včas, a to do jednoho roku ode dne, kdy došlo k účinnosti sporné novely zákona o státní sociální podpoře.
13. Ústavní soud dále uvádí, že při posuzování, zda byly naplněny podmínky pro aplikaci § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, zdejší soud vychází ze zásady, že jde o výjimku z obecného pravidla, což značí, že předmětné ustanovení nelze vykládat rozšiřujícím způsobem (viz nález sp. zn. II. ÚS 193/94 ze dne 13. 3. 1996). Z obsáhlé judikatury Ústavního soudu se k tomu podává, že k aplikaci citovaného ustanovení dochází zejména tehdy, nelze-li od dalšího postupu ve věci, a to ani před obecnými soudy, očekávat efektivní ochranu ústavně zaručených práv stěžovatele, a také v případech, kdy je podstatný přesah odůvodněn potřebou zrušení neústavního právního předpisu (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 16/96 ze dne 6. 1. 1997 či nález sp. zn. Pl. ÚS 1/98 ze dne 22. 9. 1998), anebo kdy právní předpis v praxi pravidelně vyvolává výkladové potíže či aplikační nejednotnost (srov. nález sp. zn. I. ÚS 89/94 ze dne 29. 11. 1994), případně jde-li o věc, jež se týká mnoha obdobných věcí dalších a její řešení by zabránilo dalším soudním sporům (srov. nález sp. zn. I. ÚS 38/95 ze dne 24. 4. 1996), resp. je pociťována potřeba zajištění ústavně konformního výkladu právního předpisu či dodržení mezinárodní smlouvy (srov. nález sp. zn. I. ÚS 322/96 ze dne 14. 10. 1997) či potřeba zajistit respektování nálezů Ústavního soudu (srov. nález sp. zn. III. ÚS 467/98 ze dne 25. 2. 1999). Na přesah vlastních zájmů stěžovatele je proto třeba usuzovat toliko z vnějších okolností, neboť ve fázi, kdy Ústavní soud řeší pouze otázku přípustnosti ústavní stížnosti, nepřísluší mu meritorně řešit důvodnost vznesených ústavněprávních námitek (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 446/04 ze dne 16. 6. 2005 a usnesení sp. zn. IV. ÚS 1671/11 ze dne 12. 4. 2012).
14. Stěžovatelka tvrdí, že podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán tím, že se jiný zásah do práv dotýká "obrovského množství domácností", resp. rodičů, kteří čerpají rodičovský příspěvek. To ovšem nemůže v posuzované věci (ve vztahu k přípustnosti ústavní stížnosti) obstát. Obecná závaznost je totiž u právní regulace typickými rysem a pravidlem, neboť má ze své podstaty obecnou povahu. Ústavní soud k tomu uvedl např. v usnesení sp. zn. III. ÚS 2092/20 ze dne 18. 8. 2020, že pokud by akceptoval, že podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatele lze dovodit pouze z toho, že je napadána normativní úprava, pak by ve svých důsledcích popřel jakoukoli stávající zákonnou úpravu, včetně té, podle které může být podán návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení pouze jako akcesorický návrh v souvislosti s ústavní stížností, kterou brojí proti konkrétnímu rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci po vyčerpání jiných prostředků právní ochrany.
15. V posuzované věci nelze dovodit podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatelky ani v tom směru, že stěžovatelka namítá protiústavnost napadených ustanovení novely zákona o státní sociální podpoře. Již v usnesení sp. zn. II. ÚS 266/24 ze dne 14. 2. 2024 totiž Ústavní soud obsahově obdobnou ústavní stížnost (sic směřující proti oznámení úřadu práce o přiznání rodičovského příspěvku) odmítl pro zjevnou neopodstatněnost a návrh na zrušení sporného ustanovení (sic pouze čl. II bod 2) zákona č. 407/2023 Sb., odmítl. I v této věci Ústavní soud konstatoval, že není možné, aby individuální stěžovatel "procesní zkratkou" - skrze postup podle § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu - získal postavení, které náleží podle § 64 zákona o Ústavním soudu prezidentu republiky, skupině poslanců nebo senátorů a dalším, kteří mohou podat návrh na abstraktní přezkum právního předpisu.
16. Základní práva a svobody jsou pod ochranou celé soudní moci (čl. 4 Ústavy), tedy nejen Ústavního soudu. K přezkumu možného ústavně konformního výkladu právního předpisu je proto primárně oprávněn (a ve svých důsledcích i povinen) především obecný soud. Při rozhodování o konkrétním případě musí obecný soud - v intencích čl. 95 Ústavy - mimo jiné zvážit, zda zákon, který má použít, je ústavně souladný či nikoliv. Pokud by Ústavní soud v rozporu se zásadou subsidiarity rozhodoval sám, aniž by předtím byly vyčerpány všechny možnosti, jak dosáhnout nápravy protiprávního stavu, mohl by naopak nepřípustně zasáhnout do kompetence jiných státních orgánů (zde správních soudů) a narušit zásadu dělby kompetencí. Proto v případech, kdy stěžovatel nevyužije všechny dostupné procesní prostředky nápravy, považuje Ústavní soud ústavní stížnost za nepřípustnou (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 3507/10 ze dne 12. 9. 2012).
17. Zároveň, pokud soud rozhodující v konkrétní věci dospěje k přesvědčení, že jeho ústavně konformní interpretace a aplikace konkrétního zákonného ustanovení možná není, podá sám návrh Ústavnímu soudu na jeho zrušení. Z uvedeného ovšem také plyne, že samotná okolnost, že se stěžovatelka domnívá, že shora označená zákonná ustanovení jsou protiústavní a měla by být zrušena, ještě nemůže postačovat pro výjimku z nevyčerpání ostatních prostředků k ochraně práva (viz výše zmíněná subsidiarita ústavní stížnosti). Je totiž především na obecných (respektive správních) soudech, aby zvážily, zda lze stěžovatelce přisvědčit, že k nezákonnému zásahu skutečně došlo, a případně se pokusit o ústavně souladný výklad zákona. Teprve pokud by to nebylo možné, je namístě přerušit řízení, podat návrh na zrušení předmětné části zákona [srov. § 48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního] a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Pokud by Ústavní soud za dané procesní situace akceptoval návrh stěžovatelky na "přeskočení" celého instančního postupu (správní žaloba, kasační stížnost), nejednalo by se ve skutečnosti o nic jiného, než o nepřípustný projev apriorní nedůvěry vůči správním soudům, vedený zřejmě myšlenkou, že nejsou schopny samy dostatečně zvážit možnost ústavně konformní interpretace předmětného zákonného ustanovení (viz usnesení sp. zn. III. ÚS 2092/20 , body 8 a 9).
18. Na závěr Ústavní soud uvádí, že je vůbec otázkou, zda stěžovatelka v posuzované věci namítá skutečně porušení svých práv tzv. jiným zásahem orgánu veřejné moci (úřadu práce), spočívající v postupu úřadu práce v souladu s novelou zákona o státní sociální podpoře. Z obsahu ústavní stížnosti lze totiž spíše dovodit, že stěžovatelka napadá přímo samotný právní předpis a teprve s tím spojuje ústavní stížnost proti zásahu orgánu veřejné moci. Ústavní soud přitom již dříve vyložil, co považuje za "jiný zásah orgánu veřejné moci" podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, přičemž uvedl, že za něj nelze považovat legislativní činnost (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 121/04 ze dne 23. 3. 2004). Za takové situace by mohlo být stěžovatelčino podání odmítnuto, neboť bylo podáno osobou zjevně neoprávněnou podle § 43 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Stejně postupoval Ústavní soud, když odmítl např. ústavní stížnosti proti zásahu Ministerstvu spravedlnosti v podobě faktického pozastavení výkonu činnosti insolvenční správkyně ve spojení s návrhem na zrušení § 9 odst. 1 písm. g) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 2011/13 ze dne 2. 10. 2013), či proti zásahu Ministerstva spravedlnosti spočívajícím ve zřízení Registru oznámení a ve stanovení povinnosti stěžovatele zveřejnit v tomto registru svůj majetek ve spojení s návrhem na zrušení § 10 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů.
19. S ohledem na výše uvedené proto Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků usnesením ústavní stížnost proti jinému zásahu orgánu veřejné moci odmítl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný.
20. S ústavní stížností spojený návrh stěžovatelky na zrušení v záhlaví citovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění pak byl Ústavním soudem odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, neboť takový návrh, jak vyplývá z § 74 téhož zákona, má toliko akcesorickou povahu, a proto "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li tedy ústavní stížnost stěžovatelky odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného podle ustanovení § 74 posledně citovaného zákona. Není-li totiž možné věcně projednat samotnou ústavní stížnost, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení (k tomu srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 101/95 ze dne 3. 10. 1995 nebo z nedávné doby usnesení sp. zn. II. ÚS 2092/20 ).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 3. dubna 2024
Kateřina Ronovská v. r. předsedkyně senátu