Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Fialy (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti ENERGY Ústí nad Labem, a. s., sídlem Žukovova 100/27, Ústí nad Labem, zastoupené JUDr. et Mgr. Tomášem Sequensem, advokátem, sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. března 2025 č. j. 1 As 279/2024-86, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. října 2024 č. j.
5 A 60/2022-113, rozhodnutí ministryně životního prostředí ze dne 28. července 2022 č. j. MZP/2022/430/427 (sp. zn. R/4015) a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 11. března 2022 č. j. MZP/2022/810/1236 (sp. zn. ZN/MZP/2022/810/8), a s ní spojeném návrhu na zrušení § 9 odst. 1, § 20 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva životního prostředí, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena základní práva zaručená čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 36 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dále také čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. S ústavní stížností stěžovatelka spojila návrh na zrušení § 9 odst. 1, § 20 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obchodování s povolenkami") a předložila návrh na odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka vlastní a provozuje teplárnu v Ústí nad Labem a při své činnosti produkuje mimo jiné emise CO2, za což ji zákon o obchodování s povolenkami, vycházející z práva Evropské unie, ukládá povinnost vyřadit z obchodování (tzn. ve svém důsledku spotřebovat) počet emisních povolenek odpovídající objemu emisí vypouštěných do ovzduší. Za rok 2020 stěžovatelka tuto povinnost nesplnila, a proto ji Ministerstvo životního prostředí uznalo vinnou ze spáchání přestupku podle § 20 zákona o obchodování s povolenkami a uložilo jí pokutu ve výši 269 558 608,62 Kč. Následný rozklad stěžovatelky napadeným rozhodnutím zamítla ministryně životního prostředí. Proti rozhodnutí o rozkladu podala stěžovatelka žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Ve věci aplikoval rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") ze dne 17. 10. 2013, Billerud, C-203/12, který vyložil tak, že soudům není umožněno v řízení snížit eventuální sankci stanovenou za nesplnění povinnosti vyřadit dostatečný počet emisních povolenek z obchodování. Rovněž neshledal, že by situaci stěžovatelky bylo možné považovat za zásah vyšší moci a neuložit jí pokutu ve stanovené výši. Upozornil, že i podle judikatury Ústavního soudu lze ve výjimečných případech za přiměřenou považovat sankci, která bude mít na konkrétní subjekt až likvidační důsledky. Přesto se zabýval mírou přiměřenosti uložené sankce vůči stěžovatelce a dospěl k závěru, že tato sankce je vzhledem k veřejnému zájmu, jehož ochranu ve svém důsledku sleduje, přiměřená. Z toho důvodu nepředložil SDEU předběžnou otázku.
3. Následnou kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Nejvyšší správní soud se v prvé řadě neztotožnil s námitkou stěžovatelky, že by rozsudek městského soudu byl pro nedostatek odůvodnění nepřezkoumatelný. Podle Nejvyššího správního soudu navíc stěžovatelka v řízení před městským soudem netvrdila, že by v rozhodném období jednala v krajní nouzi, a tedy, že její jednání není přestupkem. Proto se městský soud touto eventualitou nemusel ve svém rozhodnutí podrobněji zabývat.
Nadto - vzdor přesvědčení stěžovatelky - městský soud podle Nejvyššího správního soudu velmi podrobně na podkladě rozhodnutí Billerud vysvětlil, že správní orgány za stěžovatelkou spáchaný přestupek nemají možnost uloženou sankci moderovat, ale musí uložit pokutu v konkrétní výši odvozenou z ekvivalentu jedné tuny oxidu uhličitého. Nejvyšší správní soud také upozornil, že stěžovatelka měla několik variant řešení, aby se povinnosti získání určitého počtu povolenek a povinnosti jejich následného vyřazení vyhnula (v této souvislosti Nejvyšší správní soud zejména poukázal na nutnost investic do technologií šetrnějších k životnímu prostředí).
Ve shodě s městským soudem také Nejvyšší správní soud poznamenal, že za období, v němž se stěžovatelka přestupku dopustila, nedošlo (opět vzdor tvrzení stěžovatelky) ke skokovému zvýšení ceny za emisní povolenku. Povinnost vyřadit emisní povolenky vůči stěžovatelce neměla rdousící efekt ve smyslu judikatury Ústavního soudu, neboť její potíže byly způsobeny spíše zásadním organizačním selháním v jejím fungování. Systém emisních povolenek, respektive veřejný zájem, jehož ochrana je tímto systémem sledována, vyžaduje, aby k uděleným pokutám bylo přistupováno přísně a aby byly co možná nejvíce harmonizované.
Není žádoucí, aby správní orgány mohly při stanovení výše sankce přihlížet ke konkrétním okolnostem subjektu, který zákonem stanovenou povinnost ohledně emisních povolenek porušil. Ochrana majetkových práv stěžovatelky tedy v tomto ohledu není prioritní, a proto není ani zohledněna skutečnost, zda uložená pokuta bude nebo nebude mít likvidační důsledky. Subjekty, které pod systém emisních povolenek spadají, tedy nemohou spoléhat na povinnost správních orgánů a soudů, aby jim ukládanou sankci moderovaly a aby stanovenou sankci neukládaly.
Ani Nejvyšší správní soud neshledal důvod předložit SDEU předběžnou otázku, jde totiž o acte claire.
4. Stěžovatelka nejprve obsáhle odůvodňuje návrh na odložení vykonatelnosti a v této souvislosti zdůrazňuje svůj význam v daném regionu, a to jak pro průmysl, tak i pro domácnosti, které od ní odebírají teplo. Pokud by stěžovatelka musela uloženou pokutu opravdu uhradit, bylo by to pro ni likvidační. Stěžovatelka je odpovědným zaměstnavatelem a v tomto ohledu plní všechny povinnosti stanovené zákonem. Navíc hledá komplexní řešení k tomu, aby ukončila spalování uhlí a využívala místo toho zemní plyn. Pokud Ústavní soud přistoupí na návrh stěžovatelky o odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí, neexistují další osoby, kterým by tím byla způsobena újma. Odložení vykonatelnosti také nebude v rozporu s veřejným zájmem.
5. K věci samé stěžovatelka uvádí, že jak správní orgány, tak správní soudy se v napadených rozhodnutích odmítly zabývat individualizovanými okolnostmi namítanými stěžovatelkou, které jí bránily v plnění povinností stanovených zákonem o obchodování s emisními povolenkami. Nejvyšší správní soud se nedostatečně věnoval možnosti rdousícího efektu, který na stěžovatelku právní úprava obchodování s emisními povolenkami měla. Nezabýval se rovněž - stejně jako městský soud - přiměřeností uložené sankce. Napadená rozhodnutí nejsou řádně odůvodněna a ve svém důsledku znamenají mimo jiné zásah do stěžovatelčina legitimního očekávání na ochranu vlastnictví. Nejvyšší správní soud se s některými kasačními námitkami vypořádal pouhým odkazem na odůvodnění rozhodnutí městského soudu, avšak takový postup stěžovatelka považuje za nepřípustný [v této souvislosti odkazuje na nález ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 1842/12 (N 154/70 SbNU 425)]. Správní soudy rovněž nedostatečně reagovaly na námitky stěžovatelky, že rozsudek Billerud není na její věc aplikovatelný, a nevyrovnaly se se skokovým nárůstem ceny emisních povolenek, na který stěžovatelka při nejlepší vůli nemohla reagovat. Správní soudy rovněž porušily právo stěžovatelky na zákonného soudce, pokud nepředložily SDEU relevantní předběžné otázky a naopak uzavřely, že tyto otázky již byly zejména v rozsudku Billerud zodpovězeny. S tím stěžovatelka nesouhlasí a závěry obou správních soudů v tomto ohledu považuje toliko za jejich subjektivní hodnocení. Dále stěžovatelka odkazuje na to, že i podle judikatury Ústavního soudu nesmí být ani výše konkrétní daně stanovena likvidačním způsobem. Navíc podle rozhodného znění zákona o obchodování s emisními povolenkami správní orgán toliko mohl pokutu za přestupek uložit (což stěžovatelka vyvozuje ze slovního spojení, podle něhož pokutu "lze uložit"). Správní orgány tak měly aplikovat správní uvážení.
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
7. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí (správních) soudů nebo orgánů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost.
8. K argumentaci stěžovatelky Ústavní soud v prvé řadě uvádí, že rozhodnutí správních orgánů a správních soudů (zejména rozsudek městského soudu) jsou řádně a pečlivě odůvodněna. Je v nich objasněno, že v daném řízení - vzhledem k povaze sankce a k celkovému nastavení obchodování s emisními povolenkami - se správní soudy, před nimi správní orgány, mohly zabývat individualizovanými dopady povinností plynoucích z obchodování s emisními povolenkami (tedy i uloženou pokutou) jen omezeně. Zjednodušeně řečeno totiž platí, že veřejný zájem na ochraně životního prostředí je tak zásadní, že eventuální zájmy stěžovatelky, i přes její význam pro průmyslovou výrobu i domácnosti, není do té míry podstatný.
Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku mimo jiné upozornil na závěry, které učinil městský soud, že totiž povinnosti plynoucí stěžovatelce z obchodování s emisními povolenkami na ni ve skutečnosti rdousící efekt nemají, neboť potíže, které stěžovatelce relevantní právní úprava v tomto ohledu způsobuje, jsou spíše vyvolány jejími interními selháními.
9. Z napadených rozhodnutí lze dovodit, že správní orgány i správní soudy nepřehlédly regionální význam stěžovatelky, nicméně - jak již bylo naznačeno shora - u daného typu přestupků proti životnímu prostředí jde o subjekty (a zároveň znečišťovatele), kteří nemohou s ohledem na svůj význam spoléhat na to, že po nich právní úpravou vyžadované povinnosti budou zmírněny nebo že bude zmírněna pokuta ukládaná za nedodržování povinností. Opačný přístup by totiž vedl k tomu, že určitý typ znečišťovatelů by byl při nakládání s emisními povolenkami zvýhodněn.
10. Námitka, že rozsudku Nejvyššího správního soudu chybí dostatečné odůvodnění a že se Nejvyšší správní soud spokojil jen s odkazy na závěry městského soudu, není opodstatněná, a to ani v kontextu odkazovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 1842/12
, protože ve věci stěžovatelky Nejvyšší správní soud do odůvodnění napadeného rozsudku zařadil nosné úvahy, z nichž vycházel, a jen přiměřeně na některé závěry městského soudu odkázal. Stěžovatelka sice uvádí, že se správní soudy údajně nevypořádaly s jejími námitkami proti rozsudku SDEU ve věci Billerud, nicméně v ústavní stížnosti neuvádí skutečnosti, pro které tento rozsudek není v její věci přiléhavý. Správní soudy přitom - i s ohledem na závěry uvedeného rozsudku - vysvětlily specifičnost ukládané sankce a tedy i důvody, proč se mohou jen velmi omezeně zabývat eventuálním zmírněním uložené sankce (v této souvislosti objasnily, že prostor ke snížení uložené sankce není dán).
S tím souvisí i námitka stěžovatelky, že správní soudy měly porušit její právo na zákonného soudce, pokud SDEU nepředložily předběžnou otázku. V tomto ohledu Ústavní soud souhlasí se správními soudy v tom, že závěry rozsudku Billerud jsou na věc stěžovatelky plně aplikovatelné, jsou zcela srozumitelné a není důvod pokládat novou předběžnou otázku. Pokud za této situace předběžnou otázku soudy nepředložily, právo na zákonného soudce neporušily, protože pro věc relevantní otázky hodnocení unijního práva, respektive judikatury SDEU jsou dostatečně zřejmé.
11. S ohledem na závěry výše uvedené je zřejmé, že v dané věci neobstojí stěžovatelčin odkaz na judikaturu Ústavního soudu vztahující se k tomu, že ani zákonem stanovená daň nebo konkrétnímu subjektu uložená sankce za porušení právní povinnosti nemůže nezohledňovat eventuální fatální dopady na konkrétní subjekt. Již výše bylo vysvětleno, že preference dodržování povinností souvisejících s nakládáním s emisními povolenkami je nastavena jinak, a proto povinnosti ani sankce plynoucí ze systému obchodování s povolenkami nelze bez dalšího srovnávat způsobem, jak činí stěžovatelka. Městský soud vyložil, že správní orgány neměly při ukládání sankce možnost uvážení, což nelze dovozovat ani z jazykového znění relevantní části zákona o obchodování s povolenkami.
12. Ústavní soud uzavírá, že přezkoumal ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky, dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
13. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, sdílí její osud i s ní spojený návrh na zrušení (části) právního předpisu. Řízení o návrhu podle § 74 zákona o Ústavním soudu je řízením akcesorickým, a není-li ústavní stížnost způsobilá věcného projednání, odpadá tím současně i základní podmínka pro projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu, případně jeho jednotlivých ustanovení [srov. např. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95
(U 22/4 SbNU 351)]. Za těchto okolností Ústavní soud návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
14. Za této situace Ústavní soud samostatně nerozhodoval o návrhu na odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, jelikož by to bylo zjevně neúčelné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 23. dubna 2025
Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu