Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Milana Hulmáka a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. Petra Poskočila a Ing. Libuše Poskočilové, zastoupených Mgr. Lukášem Nývltem, advokátem, sídlem Na Příkopě 583/15, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. února 2024 č. j. 10 As 295/2023-47 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. srpna 2023 č. j. 77 A 137/2021-34, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Plzeňského kraje, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení shora uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jejich právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní ochranu a přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelé se návrhem podle § 100 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podaným u Městského úřadu Horažďovice (dále jen "městský úřad"), domáhali obnovy správního řízení ve věci povolení odběru podzemních vod ze stávajícího vodního zdroje, které bylo vedeno městským úřadem pod sp. zn. MH/02862/2019 (dále jen "vodoprávní řízení"), a v němž městský úřad rozhodnutím ze dne 10. 7. 2019 č. j. MH/06228/2019 vyhověl žádosti města Nalžovské Hory o vydání povolení k nakládání s podzemními vodami formou jejich odběru podle § 8 odst. 1 písm. b) bod 1. zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), v tehdy účinném znění. Městský úřad usnesením ze dne 31. 5. 2021 č. j. MH/06247/2021 podle § 66 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 45 odst. 3 správního řádu řízení o žádosti stěžovatelů o obnovu vodoprávního řízení zastavil, což odůvodnil především tím, že stěžovatelé nebyli účastníky vodoprávního řízení, pročež se nemohou domáhat jeho obnovy. Proti tomuto usnesení podali stěžovatelé odvolání, které vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 16. 8. 2021 č. j. PK-ŽP/12027/21 zamítl a napadené usnesení městského úřadu potvrdil.
3. Následnou žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí vedlejšího účastníka Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem zamítl. V odůvodnění rozsudku se zabýval především posouzením, zda stěžovatelé byli (byť případně opomenutými) účastníky vodoprávního řízení, jehož obnovy se domáhali. Zdůraznil, že okruh účastníků řízení byl v posuzované věci stanoven § 115 odst. 16 (nyní odst. 15) vodního zákona, podle něhož je účastníkem řízení o povolení k odběru podzemní vody pouze žadatel, obec, v jejímž územním obvodu může rozhodnutím vodoprávního úřadu dojít k ovlivnění vodních poměrů nebo životního prostředí, a dále právnická osoba, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatelského právního jednání ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, za splnění dalších zákonných podmínek.
Odkázal na konstantní judikaturu správních soudů, podle níž je vymezení účastníků řízení o povolení k odběru podzemních vod podle vodního zákona komplexní a jde o zvláštní právní úpravu, tudíž § 27 správního řádu o účastenství ve správním řízení není použitelný ani podpůrně. Shrnul proto, že stěžovatelé nebyli a ani nemohli být účastníky řízení, o jehož obnovu žádali, neboť nesplňovali podmínky účastenství podle vodního zákona. Obnovy řízení se přitom může podle § 100 odst. 2 správního řádu domáhat pouze účastník řízení, které má být obnoveno.
Tuto podmínku stěžovatelé nesplnili, pročež jejich žádost o obnovu řízení byla zjevně právně nepřípustná. Na tom nic nemění ani umístění studny, případně ochranného pásma vodního zdroje, zčásti na jejich pozemcích, k čemuž se vedlejší účastník řádně vyjádřil v odůvodnění svého rozhodnutí. K námitce ohledně neoplocení ochranného pásma vodního zdroje krajský soud uvedl, že je mimoběžná s nepovolením obnovy vodoprávního řízení. Přesto se jí vedlejší účastník v napadeném rozhodnutí zabýval, avšak na řízení o (ne)povolení obnovy řízení tato námitka nemá žádný vliv.
4. Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Krajský soud se podle Nejvyššího správního soudu řádně zabýval účastenstvím stěžovatelů ve vodoprávním řízení a dospěl ke správnému závěru, že nebyli a nemohli být účastníky. Tento závěr ostatně stěžovatelé v kasační stížnosti ani nezpochybnili. Namítli však, že se krajský soud měl zabývat splněním podmínek pro zahájení obnovy řízení z moci úřední podle § 100 odst. 3 správního řádu.
K tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že není možné, aby se stěžovatelé domáhali obnovy řízení z moci úřední žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud nijak nepochybil, ani když se nezabýval případným naplněním podmínek pro zahájení obnovy vodoprávního řízení z moci úřední, neboť posouzení naplnění podmínek pro zahájení obnovy řízení z moci úřední je na správním orgánu. Správní žaloba neslouží jako actio popularis a stěžovatelé se mohou domáhat ochrany pouze svých vlastních veřejných subjektivních práv.
K námitkám stěžovatelů o chybějícím oplocení ochranného vodního pásma nebo možného spáchání přestupku městem Nalžovské Hory konstatoval, že tyto nemohly nijak zasáhnout do práv stěžovatelů ani nezpůsobují nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť se samotného rozhodnutí o zastavení řízení o obnově netýkají.
5. Stěžovatelé rekapitulují průběh řízení před správními orgány a soudy a namítají porušení jejich základních práv. Těžištěm jejich argumentace je námitka, že povolení odběru podzemních vod je nezákonné, neboť bylo vydáno na základě podkladů, které nejsou v souladu se skutečným stavem. Zejména poukazují na to, že "nebyl zjišťován faktický stav vodního zdroje a jeho oplocení". Žádost města Nalžovské Hory nadto obsahovala nepravdivou informaci, že se vodní zdroj nachází pouze na jednom pozemku, ve skutečnosti však zčásti zasahuje i na další pozemek, který je již ve vlastnictví stěžovatelů. Uvádí, že se "práva a povinnosti účastníků vodoprávního řízení zakládají na základě lživého, klamavého a možná až podvodného jednání žadatele o povolení", a že "zákonné předpoklady pro vydání rozhodnutí o povolení vyšly najevo až poté, co bylo vydáno". Jelikož byli stěžovatelé opomenuti jako vedlejší účastníci vodoprávního řízení, neměli k dispozici žádný jiný prostředek k ochraně svých práv, než je návrh na obnovu řízení a podnět k zahájení přezkumného řízení. Rozhodnutí o povolení nakládání s podzemními vodami se přitom dotýká jejich práv. Tím, že krajský soud nevyhověl žalobě ve věci jejich návrhu na obnovu vodoprávního řízení, ponechal v konečném důsledku v platnosti nezákonné rozhodnutí o povolení nakládání s podzemními vodami. Stěžovatelé v návaznosti na to kladou otázku "co je z hlediska ústavního práva více, zda ochrana zjevně nezákonného rozhodnutí správního orgánu nebo ústavně zaručená práva..., která jsou nezákonným rozhodnutím správního orgánu zcela pošlapána?"
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni podle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
7. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, nikoliv další revizní instancí v soustavě obecného soudnictví [viz nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96
(N 26/7 SbNU 165)]. Řízení o ústavní stížnosti není pokračováním správního řízení ani soudního řízení, ale zvláštním řízením, jehož předmětem je přezkum napadených rozhodnutí toliko v rovině porušení základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Úkolem Ústavního soudu je proto ochrana ústavnosti, nikoliv celkový přezkum činnosti soudů [nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03
(N138/31 SbNU 227)].
8. Stěžovatelé se ústavní stížností fakticky domáhají přehodnocení právních závěrů správních soudů, podle nichž nebyly splněny zákonné podmínky pro vyhovění jejich žádosti o obnovu řízení, popř. že se v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze domáhat zahájení obnovy řízení z moci úřední. Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil, že postup ve správním řízení, resp. následně v soudním řízení správním, v němž jsou přezkoumávána správní rozhodnutí v režimu tzv. plné jurisdikce, hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze správních soudů.
Ústavní soud v posuzované věci neshledal důvod k přehodnocení výkladu práva, resp. právních závěrů z něj vzešlých, neboť nejenže nejsou ústavně vybočující, ale navíc plně odpovídají jednoznačnému znění příslušných zákonných ustanovení, jejich smyslu a účelu, jakož i doktrinálnímu chápání institutu obnovy řízení ve správním právu procesním.
9. Krajský soud náležitě odůvodnil, proč stěžovatelé nebyli účastníky vodoprávního řízení (a to ani účastníky vedlejšími a opomenutými), jehož obnovy se domáhali. Výklad, podle něhož je vymezení účastníků řízení o odběru podzemní vody podle § 115 odst. 16 (nyní odst. 15) vodního zákona taxativní a jde v tomto o komplexní a zvláštní úpravu vůči obecnému správnímu řádu, jehož § 27 se ani podpůrně nepoužije, je ústavně souladný. Ani stěžovatelé jej přitom v ústavní stížnosti kvalifikovaným způsobem nezpochybňují.
Návrh na obnovu řízení přitom může podle § 100 odst. 2 správního řádu podat ve stanovených prekluzivních lhůtách toliko osoba, která byla (byť opomenutým) účastníkem správního řízení, jehož obnovy se domáhá. Tuto základní podmínku stěžovatelé prokazatelně nesplnili, pročež řízení zahájené doručením žádosti (návrhu) o obnovu řízení městskému úřadu (§ 44 odst. 1 správního řádu) bylo zastaveno pro zjevnou právní nepřípustnost podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Zjevná právní nepřípustnost je přitom dána i tehdy, je-li bez nutnosti provádět dokazování jasně patrné, že se žadatelé domáhají něčeho, k čemu vůbec nejsou oprávněni (shodně viz JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D.
Správní řád. Komentář. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 486).
10. Dále Ústavní soud zdůrazňuje, že byť by stěžovatelé přeci jen byli opomenutými vedlejšími účastníky, jak tvrdili ve správní žalobě, nelze bez dalšího přisvědčit ani jejich argumentaci v ústavní stížnosti, že by a priori neměli k dispozici jiné procesní prostředky ochrany, než je návrh na obnovu řízení a podnět k zahájení přezkumného řízení. V případě, že by šlo o opomenuté vedlejší účastníky řízení (kterými však stěžovatelé nebyli - viz předchozí bod), mohli by podat ve lhůtách stanovených v § 84 odst. 1 správního řádu odvolání proti správnímu rozhodnutí.
Podle § 100 odst. 2 věty druhé správního řádu se přitom obnovy řízení "nemůže domáhat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení". Argumentace stěžovatelů je proto vnitřně rozporná, tím spíše, pokud v ústavní stížnosti netvrdí a nedokládají, kdy se o "důvodech" obnovy řízení dozvěděli. Z obsahu ústavní stížnosti a jejích příloh je nadto patrné, že stěžovatelé městskému úřadu, který vedl vodoprávní řízení, vytýkají mimo jiné porušení zásady materiální pravdy podle § 3 správního řádu a nesprávné právní posouzení splnění podmínek pro vydání rozhodnutí o povolení odběru podzemních vod.
Obnova řízení však slouží ve správním právu procesním především k nápravě skutkových omylů; k nápravě jiných vad u pravomocných rozhodnutí je určeno přezkumné řízení (srov. FRUMAROVÁ, K. In FRUMAROVÁ, K., GRYGAR, T., POUPEROVÁ, O. ŠKUREK, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 350). Kladou-li stěžovatelé (patrně řečnickou) otázku, "co je z hlediska ústavního práva více, zda ochrana zjevně nezákonného rozhodnutí správního orgánu nebo ústavně zaručené práva..., která jsou nezákonným rozhodnutím správního orgánu zcela pošlapána", je třeba uvést, že v přezkumném řízení ani při obnově řízení není a nemůže být bez dalšího upřednostněn požadavek na zákonnost rozhodnutí (resp. zrušení nezákonného rozhodnutí) před právy beneficientů z tohoto rozhodnutí (v tomto případě města Nalžovské Hory).
Je třeba vždy zkoumat i dobrou víru adresáta správního rozhodnutí a případnou kolizi jednotlivých práv a principů důsledně poměřovat (u přezkumného řízení viz § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, který se podle § 100 odst. 5 téhož zákona použije obdobně i u obnovy řízení).
11. Rovněž závěr Nejvyššího správního soudu, podle kterého se nelze obnovy řízení z moci úřední domáhat žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, je logický, souladný s ustálenou rozhodovací praxí a ústavně slučitelný. Ústavní soud pouze stručně podotýká, že ve správním soudnictví se lze ochrany před nezahájením řízení z moci úřední domáhat jen zcela výjimečně a za splnění přísných podmínek; nikoliv však v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ale v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019-39). K tvrzení stěžovatelů o (ne)oplocení ochranného pásma či možného spáchání přestupku městem Nalžovské Hory správní soudy jasně uvedly, že tyto skutečnosti se rozhodnutí o zastavení řízení o obnově netýkají a nejsou ani způsobilé zasáhnout do práv stěžovatelů.
12. Lze uzavřít, že stěžovatelům se ve správním soudnictví dostalo přezkumu správního rozhodnutí vedlejšího účastníka v souladu s hlavou pátou Listiny. Rozhodnutí správních soudů jsou náležitě odůvodněná a soudy v nich použily zákonná ustanovení způsobem, který v žádném ohledu nevybočuje z mezí stanovených ústavním pořádkem. Napadenými rozhodnutími nebylo porušeno žádné ústavně zaručené základní právo stěžovatelů. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 7. května 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu