K povinnosti státního orgánu dokončit zahájené řízení
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud ČR
rozhodl v senátě o ústavní stížnosti R.C. proti postupu Ministerstva vnitra ČR, za účasti Ministerstva
vnitra ČR jako účastníka řízení,
t a k t o :
Ústavní stížnosti se v y h o v u j e . Ministerstvu vnitra se
zakazuje, aby svou nečinností ve věci stěžovatele, vedené pod sp. zn. II/s-OSOM/51/5403/94, pokračovalo v porušování práva
zaručeného čl. 36 odst. l Listiny základních práv a svobod. O d ů v o d n ě n í :
Stěžovatel se svou ústavní stížností směřující proti
Ministerstvu vnitra České republiky domáhá vydání nálezu, jímž by
Ústavní soud rozhodl, že bylo porušeno základní právo stěžovatele
podle čl. 36 odst. l Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina") a zakázal Ministerstvu vnitra, aby svojí nečinností
pokračovalo v porušování tohoto práva. V odůvodnění stížnosti
stěžovatel uvádí, že dne 13. 11. 1945 požádal jeho otec E. C. ve
smyslu ustanovení § 2 dekretu prezidenta republiky č. 33/1945 Sb. o zachování československého státního občanství. Jak plyne
z rejstříku žádostí o státní občanství, bylo dne 17. 11. 1945
zřejmě žadateli podle § 2 odst. 2 citovaného dekretu vydáno
osvědčení, a tudíž měl být až do konečného vyřízení žádosti
považován za československého státního občana. V prosinci roku
1945 odešel E. C. mimo území republiky, neboť se obával ve
stávajících poměrech o svoji osobní svobodu i život - byl vězněn
na Pankráci orgány NKVD a GPU - nadále měl však zájem na tom, aby
československé státní občanství mu bylo zachováno, o čemž svědčí
fakt, že ještě 16. 3. 1947 vyřízení své žádosti urgoval. V roce
1955 pak ve Vídni zemřel, přitom do té doby nebylo o jeho žádosti
rozhodnuto žádnou z právně relevantních forem, jaké měl na mysli
tehdy platný správní řád - vládní nařízení č. 8/1928 Sb. Pouze
poznámkou ve spise ze dne 22. 10. 1947 bylo konstatováno, že
žádost nutno považovat za bezpředmětnou tím, že "žadatel byl
dobrovolně odsunut do Rakouska", a spis byl založen. Řízení tedy
nebylo ani zastaveno ani přerušeno. Dne 19. 1. 1995 požádal
stěžovatel, jako jediný syn a dědic E. C., Okresní úřad
v Jindřichově Hradci o pokračování v řízení ve věci státního
občanství E. C. Učinil tak, jak v ústavní stížnosti uvádí, proto,
že rozhodnutím o státním občanství E. C. mohou být přímo dotčena
jeho práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti. Dne 27. 1. 1995 mu Okresní úřad v Jindřichově Hradci sdělil, že v současné
době již řízení nemůže pokračovat a že žádost o zachování či
vrácení státního občanství byla s konečnou platností vyřešena
zákonem č. 34/1953 Sb. a že věc se odkládá. Dne 22. 2. 1995 pak
Okresní úřad v Jindřichově Hradci dále stěžovateli sdělil, že
nelze vést řízení o státním občanství osoby zemřelé a že pro sebe
považuje řízení za uzavřené. Stěžovatel se pak s odvoláním na §
50 správního řádu obrátil na odvolací instanci - Ministerstvo
vnitra - se žádostí, aby ve věci rozhodlo. Ani Ministerstvo vnitra
tak však neučinilo, pouze sdělením, čj.
II/s-OSOM/51/5403/95, ze
dne 22. 2. 1996, podepsaném ministrem, konstatovalo, že
"rozhodnutí o žádosti je pro stěžovatele nepříznivé". V tomto
postupu, jak dále stěžovatel v ústavní stížnosti i v jejích
doplňcích uvádí, spatřuje porušení práva na spravedlivý proces
zaručovaný čl. 36 odst. l Listiny o čl. 6 odst. l Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. Uvádí dále, že žádný orgán od
roku 1945 do podání ústavní stížnosti nevydal rozhodnutí ve věci,
přitom správní řád z roku 1928 nepočítal s tím, že by řízení mohlo
být ukončeno pouhou poznámkou ve spise. Ani vládní nařízení č. 91/1960 Sb. tuto možnost neobsahovalo. Pokud jde o platnou právní
úpravu ustanovení § 29 správního řádu, možnost přerušení řízení
připouští, avšak jen za podmínek, bylo-li řízení zahájeno
o předběžné otázce nebo jestliže byl účastník řízení vyzván, aby
ve stanovené lhůtě odstranil nedostatky podání, případně také na
návrh účastníka řízení. Tento předpis pak počítá v § 30 s možností
zastavení řízení, to však jen tehdy, vzal-li účastník návrh zpět,
anebo odpadl-li důvod řízení zahájeného z podnětu správního
orgánu. Žádný z těchto důvodů v daném případě v úvahu nepřichází. Správní řád také nikde výslovně neuvádí, jak postupovat v případě
úmrtí účastníka řízení. Stanovisko, které zastává část teorie, že
by mělo dojít k zastavení řízení, lze podle názoru stěžovatele
sotva akceptovat, zejména v případě, kdy právní nástupce účastníka
řízení, z jehož podnětu bylo řízení zahájeno, může být rozhodnutím
přímo dotčen. Jen výjimečně lze v důsledku smrti navrhovatele
řízení ukončit, to však jen v případě, že se jedná o čistě osobní
zájem, osobní právo, které nemá dopad na jiné právní vztahy. Avšak
i kdyby tomu tak nebylo, musí se správní orgán vypořádat s návrhem
tak, aby o něm bylo rozhodnuto. Dále stěžovatel v důvodech ústavní
stížnosti v podstatě z rozdílné dikce ustanovení § 2 a § 3 dekretu
prezidenta republiky č. 33/1945 Sb. dovozuje, že rozhodnutí
v řízení podle § 2 uvedeného dekretu má deklaratorní právní
účinky. V závěru pak uvádí, že práva E. C. byla již za jeho života
poškozována, v současné době jsou poškozována základní práva
stěžovatele, jemuž je postupem orgánů státní správy upíráno právo
na spravedlivý proces, neboť stav, v němž se ocitá, je možno
označit jako odmítání spravedlnosti. Zdůrazňuje, že tím, že žádný
z orgánů státní správy nevydává rozhodnutí a odkazuje na procesní
překážky, je současně stěžovateli odnímána možnost, aby se domáhal
svých případných hmotněprávních nároků. Podle něj je nepochybné,
že rozhodnutí musí být učiněno podle platného procesního předpisu,
vzhledem k všeobecně uznávané a platné zásadě, podle níž je nutno
postupovat podle předpisu platného v době, kdy je o věci jednáno,
stejně tak jako hmotněprávní nároky se posuzují podle předpisu
platného v době jeho vzniku. Jak okresní úřad, tak Ministerstvo
vnitra vydávají akty nejasné povahy, z nichž není patrno, zda se
jedná o rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Zřejmě se tedy jedná
o jiný zásah orgánů veřejné moci § 87 odst. l písm.
d) Ústavy,
a proto stěžovatel navrhl, aby jeho ústavní stížnosti bylo
vyhověno. Ministerstvo vnitra ve svém písemném vyjádření k obsahu
ústavní stížnosti zastává stanovisko, že rozhodující pro danou věc
je skutečnost, že řízení o státním občanství je řízením o osobním
stavu fyzické osoby, které je vázáno na právní subjektivitu této
osoby, která jejím úmrtím zaniká. Zemřelá osoba nemůže být
subjektem práv a nemůže proto být zastoupena jinou osobou,
nestanoví-li zákon jinak. V případě smrti fyzické osoby přiznává
§ 15 o.z. pozůstalému manželovi a jeho dětem pouze právo na
ochranu osobnosti. Pokračování v řízení o zachování
československého státního občanství E.C. odmítlo i Ministerstvo
vnitra, které rovněž zpochybnilo možnost pokračování v řízení
i proto, že dle jeho názoru bylo možno příslušný hmotněprávní
předpis, tj. dekret č. 33/1945 Sb., použít pouze ve lhůtách
stanovených příslušnými prováděcími předpisy s tím, že zákonem č. 34/1953 Sb. byly otázky státního občanství, pokud jde o osoby
národnosti německé, definitivně uzavřeny. Dále pak zdůrazňuje, že
okresní úřad je oprávněn rozhodovat pouze v rozsahu zmocnění, jež
mu dává zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního
občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tento
zákon jej však k projednání žádosti o vydání osvědčení o zachování
občanství podle uvedeného dekretu prezidenta republiky nezmocňuje. Podle názoru zde uvedeného také stěžovatel nevyužil možnosti,
kterou mu současná platná právní úprava státního občanství České
republiky přiznává. Mohl totiž požádat o zjištění státního
občanství svého otce a vydání potvrzení o existenci českého
občanství podle § 20 a 24 zákona č. 40/1993 Sb. Příslušný okresní
úřad by v souladu s ustanovením § 1 odst. 2 citovaného zákona byl
povinen provést důkladné šetření ve věci, když při posuzování, zda
před svým úmrtím byl E.C. československým občanem, byl nucen
postupovat podle předpisů platných v době, kdy mělo dojít k nabytí
nebo pozbytí státního občanství. Tak v případě, že by na základě
výsledků provedeného šetření dospěl k závěru, že E.C. pozbyl čsl. občanství podle výše citovaného dekretu a opětně je před svým
úmrtím nenabyl, vydal by rozhodnutí o zamítnutí žádosti v souladu
s ustanovením § 46 správního řádu. Poté mohl stěžovatel využít
řádných i mimořádných opravných prostředků k přezkoumání takového
rozhodnutí. Toto však stěžovatel neučinil, této možnosti nevyužil,
a proto je také podle ministerstva vnitra sporné, zda se vůbec
může obracet na Ústavní soud, když nevyčerpal všechny právní
prostředky k uplatnění svých nároků. Z obou podání stěžovatele je
patrno, že hodlá docílit toho, aby Okresní úřad v Jindřichově
Hradci, resp. Ministerstvo vnitra, pokračovalo ve správním řízení
o žádosti o zachování čsl.
státního občanství osoby zemřelé, které
bylo zahájeno před více než 50 lety, přitom se odvolává mimo jiné
na to, že Česká republika je signatářem mezinárodních smluv
o lidských právech, a proto musí zásady plynoucí z těchto smluv
dodržovat. S tímto názorem stěžovatele se účastník řízení
ztotožňuje, přesto se domnívá, že okamžikem přistoupení České
republiky k příslušným mezinárodním smlouvám nelze
s retroaktivními důsledky řešit nebo novelizovat právní předpisy,
které byly přijaty ještě před tímto přistoupením a jsou nyní
neplatné. Zastává proto názor, že zpětně nelze s právními důsledky
z toho plynoucími zpochybňovat právní postupy a rozhodnutí učiněná
v minulosti, tj. před přijetím mezinárodních závazků, jen proto,
že s nimi nemusejí být plně v souladu, ale byly v souladu
s vnitrostátními předpisy. Ministerstvo vnitra proto navrhuje
zamítnutí ústavní stížnosti. Ze spisu Ministerstva vnitra, čj. II/s-OSOM/51/5403/94, který
si Ústavní soud připojil, je patrno, že údaje uváděné stěžovatelem
v důvodech jeho ústavní stížnosti, týkající se žádosti E. C. o zachování čsl. občanství, o jeho urgenci i způsobu jejího
"vyřízení", jakož i údaje týkající se žádosti samotného
stěžovatele a navazujícího postupu orgánů státní správy,
odpovídají skutečnosti. Na podkladě zjištění učiněných z připojeného spisu pak dospěl
Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Především je třeba uvést, že Ústavní soud si je vědom toho,
že žádost podaná otcem stěžovatele správnímu orgánu se týká práva
ryze osobního, avšak s ohledem na to, že rozhodnutí vydávaná
k žádostem podaným podle § 2 dekretu prezidenta republiky č. 33/1945 Sb. zněla na zachování čsl. státního občanství (případně
na její zamítnutí), výrokem takového rozhodnutí se tedy zjišťoval
určitý právní stav již existující a měla tedy, jak ostatně
judikoval i bývalý Nejvyšší správní soud nález č. 1680, ročník
XXVIII (1947, sešit 6 Bohuslavovy sbírky nálezů Nejvyššího
správního soudu ve věcech administrativních), účinky pouze
deklaratorní, upravující právní sféru žadatele s účinky ex tunc,
pak nelze vyloučit legitimaci stěžovatele - jako syna a dědice
žadatele o zachování státního občanství - k podání návrhu na
pokračování v řízení včas a řádně zahájeném a neskončeném, a to
s ohledem na možné dopady takového rozhodnutí na majetková práva
žadatele. Že se jedná o řízení neskončené pak Ústavní soud
dovozuje ze zjištění učiněných ze správního spisu, z nichž plyne,
že žádost otce stěžovatele podaná podle § 2 dekretu prezidenta
republiky č. 33/1945 Sb., byla pouhou poznámkou ve spise založena
ad acta. Samotné uplynutí času od doby podání žádosti nemohlo mít
za následek ukončení řízení, když všechny správní řády (vládní
nařízení č. 20/1955 Sb., vládní nařízení č. 91/1960 Sb. a zákon č. 71/1967 Sb.) vydávané postupně po správním řádu č. 8/1928 Sb., za
jehož platnosti bylo řízení zahájeno, vycházely ve svých
přechodných ustanoveních z kontinuity dříve zahájeného řízení.
Ani
písemná sdělení současných správních orgánů, na které se
stěžovatel se žádostí o pokračování v řízení obrátil, za
rozhodnutí ve smyslu dnes platného správního řádu považovat nelze. K obsahu těchto sdělení odvolávajících se na zákon č. 34/1953 Sb. je třeba uvést, že ani tento zákon nemohl způsobit ukončení řízení
o žádosti otce stěžovatele o zachování státního občanství, když
tento zákon řešil otázku znovunabytí čsl. státního občanství navíc
pouze v poměru k osobám, na které se vztahoval, tedy v poměru
k osobám, které měly v den jeho účinnosti bydliště na území
Československé republiky, tak tomu však v případě otce
stěžovatele, který v té době již žil v Rakousku, nebylo. S ohledem
na uvedené proto Ústavní soud sdílí názor stěžovatele, že
dosavadním postupem správních orgánů bylo porušeno jeho právo,
plynoucí z čl. 36 odst. l Listiny, totiž právo na řádný
a spravedlivý proces, zahrnující v sobě nejen právo na spravedlivý
způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho
ukončení zákonem předpokládaným způsobem. V daném případě totiž
měly orgány veřejné správy, na které se stěžovatel obrátil
a v jejichž pravomoci je o otázkách státního občanství rozhodovat,
o jeho žádosti vydat rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 47
správního řádu a dát tak stěžovateli možnost využít všech
procesních prostředků k ochraně jeho práv, nehledě již k tomu, že
pokud se ministerstvo vnitra domnívalo, že v daném případě měl
stěžovatel volit postup podle zákona č. 40/1993 Sb., pak při
dodržení zásad základních pravidel správního řízení obsažených
v ustanovení § 3 správního řádu a při respektování pravidla
stanoveného v ustanovení § 19 odst. 3 správního řádu (jehož
smyslem je především to, aby účastník neutrpěl újmu v důsledku
nesprávného nebo nepřesného označení podání) mohlo podání
stěžovatele, posuzováno podle obsahu, považovat za žádost
o zjištění státního občanství otce stěžovatele ve smyslu
ustanovení § 20 a 24 zákona č. 40/1993 Sb., na která ve svém
vyjádření odkazuje. Pokud tedy správní orgány o stěžovatelově
návrhu doposud žádné rozhodnutí nevydaly, je možno tuto jejich
nečinnost kvalifikovat jako jiný zásah orgánu veřejné moci ve
smyslu ustanovení § 72 odst. l písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.,
jehož důsledkem je porušení čl. 36 odst. l Listiny, a z toho
důvodu bylo proto ústavní stížnosti stěžovatele Ústavním soudem
vyhověno a Ministerstvu vnitra podle § 82 odst. 3 písm. b) zákona
č. 182/1993 Sb. zakázáno svou nečinností v porušování práv
stěžovatele pokračovat. P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 25. září 1997