Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Josefa Baxy a Josefa Fialy (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti SYNOT GASTRO SLOVAKIA, s. r. o., odštěpný závod, sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. dubna 2023 č. j. 39 Co 54/2023-116 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 11. listopadu 2022 č. j. 15 C 116/2022-90, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejší účastnice, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 2 (dále jen "obvodní soud") sp. zn. 15 C 116/2022 se podává, že stěžovatelka, po bezúspěšném předběžném projednání, se žalobou domáhala podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), náhrady škody ve výši 39 000 Kč s příslušenstvím.
Škoda jí měla vzniknout v průběhu roku 2021 v důsledku mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví (dále jen "ministerstvo"), pro která nemohla vykonávat podnikatelskou činnost spočívající v provozu jejího hotelu, případně pro která byla v této podnikatelské činnosti zásadním způsobem omezena. Stěžovatelka se rozhodla uplatňovat náhradu škody jen v "symbolické výši" představující ušlý zisk za jeden den provozu hotelu tak, aby si vedlejší účastnice "uvědomila odpovědnost za vydaná nezákonná mimořádná opatření".
Při výpočtu výše ušlého zisku za jeden den znemožněného výkonu podnikatelské činnosti vyšla z výkazu zisku a ztrát za rok 2021. V žalobě stěžovatelka poukázala na řadu konkrétních mimořádných opatření ministerstva s přímým dopadem na její podnikatelskou činnost, která byla Nejvyšším správním soudem zrušena, ev. byla určena jejich nezákonnost. Mimořádná opatření byla vydána podle § 69 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") a § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "pandemický zákon").
Obvodní soud žalobu napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou (I. výrok) a uložil stěžovatelce povinnost nahradit vedlejší účastnici náklady řízení (II. výrok). V odůvodnění zdůraznil, že "za předpokladu legitimace obou stran sporu" je k založení odpovědnosti vedlejší účastnice třeba existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu, vznik škody a příčinná souvislost mezi nimi. Konstatoval, že mimořádná opatření ministerstva specifikovaná v žalobě "jsou z právně-teoretického hlediska opatřeními obecné povahy, ale z materiálního hlediska na ně lze pohlížet jako na právní předpisy, neboť okruh jejich adresátů není nijak blíže místně ani osobnostně specifikován a i předmět opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání".
Podle obvodního soudu lze sice připustit, že jde o opatření obecné povahy, avšak nejsou nezákonnými rozhodnutími podle § 5 zákona 82/1998 Sb. ani nesprávným úředním postupem podle § 13 téhož zákona, pročež stěžovatelka nemá nárok na náhradu škody. Podotkl, že judikatura sice u některých opatření obecné povahy připustila možnost použití zákona č. 82/1998 Sb., šlo však o opatření obecné povahy vydávaná v oblasti územního plánování, u nichž bývá "založen vztah veřejné moci vůči konkrétní osobě", takovými však nejsou dotčená mimořádná opatření ministerstva.
Obvodní soud také konstatoval, že nárok stěžovatelky nelze posuzovat ani podle zákona č.
3. Proti rozsudku obvodního soudu podala stěžovatelka odvolání, v němž odmítla závěr obvodního soudu, že mimořádná opatření ministerstva jsou materiálně právními předpisy. Poukázala na "excesivní protizákonnost" mimořádných opatření ministerstva, které nereagovalo na judikaturu Nejvyššího správního soudu, a po vydání jeho rozsudku ze dne 22. 4. 2021 č. j. 6 Ao 11/202-48 porušovalo týmž způsobem zákon o ochraně veřejného zdraví a pandemický zákon. Poukázala také na slova tehdejšího ministra zdravotnictví Petra Arenbergera, z nichž má vyplývat, že si byl vydávání nezákonných mimořádných opatření vědom, počítal však s tím, že osoby se jimi budou muset řídit, dokud je Nejvyšší správní soud nezruší.
Tvrzení vedlejší účastnice o nedostatku aktivní legitimace stěžovatelky pro absenci účastenství v řízení o návrhu opatření obecné povahy ignoruje judikaturu Nejvyššího správního soudu. Uvedla dále, že vzhledem k rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů), nemůže být předpokladem pro přiznání nároku na náhradu škody ani to, aby ke zrušení mimořádných opatření došlo na návrh stěžovatelky.
V odvolání a následné replice stěžovatelka poukázala na jiné mimořádné opatření, u něhož byla určena jeho nezákonnost rozsudkem ze dne 15. 10. 2021 č. j. 9 Ao 18/2021-51, právě k jejímu návrhu, a byla úspěšná také s návrhem na vyslovení nezákonnosti dalšího mimořádného opatření ve vymezených slovech, jejichž nezákonnost určil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 4. 2022 č. j. 2 Ao 21/2021-36. Stěžovatelka rozporovala i nákladový výrok rozsudku obvodního soudu, neboť obdobně jako ve správním soudnictví by neměla být vedlejší účastnici přiznána náhrada nákladů řízení (to platí tím spíše, když mimořádná opatření, kterými byla stěžovatelce způsobena škoda, byla nezákonná).
Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek obvodního soudu (I. výrok) a uložil stěžovatelce povinnost zaplatit vedlejší účastnici náhradu nákladů odvolacího řízení (II. výrok). V odůvodnění přisvědčil stěžovatelce, že mimořádná opatření byla opatřeními obecné povahy, avšak uvedl, že právě tato skutečnost vylučuje nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., který vyžaduje, aby škoda byla způsobena individuálním aktem aplikace práva. I když lze mimořádná opatření přezkoumat v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, samotná účast stěžovatelky v tomto řízení nenaplňuje podmínku pro aktivní věcnou legitimaci.
Zdůraznil, že z § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. jasně vyplývá, že právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají pouze účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda, přičemž stěžovatelka nebyla účastníkem žádného řízení, v němž by bylo kterékoliv mimořádné opatření vydáno. Z toho důvodu jí nesvědčí aktivní věcná legitimace k podání žaloby na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb.
4. Podle stěžovatelky byl postup ministerstva, které opakovaně vydávalo mimořádná opatření s prakticky týmž obsahem, ačkoliv z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu již vědělo, že jedná nezákonně, značně excesivní a představuje hrubou nezákonnost, proto nelze přijmout, aby stát za způsobenou škodu neodpovídal. Stěžovatelka opětovně upozorňuje na slova někdejšího ministra zdravotnictví, který si měl být vědom nezákonnosti postupu, a cituje pasáže z článků na zpravodajských serverech. Zpochybňuje závěr obvodního soudu, že mimořádná opatření ministerstva, která jí způsobila škodu v podobě ušlého zisku, jsou materiálně právními předpisy; tento závěr je veden snahou zbavit vedlejší účastnici odpovědnosti za nezákonné akty, je rozporný s judikaturou správních soudů i Ústavního soudu, která sporná mimořádná opatření považuje za opatření obecné povahy.
To, že mimořádná opatření nejsou na rozdíl od krizových opatření vlády právním předpisem, dokládá i to, že nebyla publikována ve Sbírce zákonů. Městský soud sice posoudil mimořádná opatření jako opatření obecné povahy, stejně jako obvodní soud však dovodil neústavní závěr o neexistenci nároku stěžovatelky na náhradu škody. Ústavně slučitelným je podle stěžovatelky takový výklad zákona č. 82/1998 Sb., který zajistí náhradu škody i za nezákonná mimořádná opatření. Neústavním je naopak výklad obvodního soudu a městského soudu, podle nichž lze náhradu škody přiznat jen za nezákonné individuální rozhodnutí, případně za přímý zásah v podobě nesprávného úředního postupu.
Pokud již soudy nesprávně dovodily, že nárok podle zákona č. 82/1998 Sb. není dán, bylo třeba věc posoudit podle obecné právní úpravy odpovědnosti upravené v občanském zákoníku. Závěr soudů je navíc v rozporu s § 9 pandemického zákona, podle něhož stát odpovídá za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s (byť zákonnými) mimořádnými opatřeními. Jelikož však byla stěžovatelce způsobena škoda nezákonnými mimořádnými opatřeními, uplatnila nárok na jejich náhradu podle zákona č. 82/1998 Sb.
5. Městskému soudu stěžovatelka vytýká, že podmínil její aktivní věcnou legitimaci účastenstvím při vydání mimořádného opatření, přičemž mu nepostačila ani účast v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části. Tento požadavek je však nesplnitelný, neboť při vydání mimořádných opatření se nevedlo žádné řízení, v němž by vystupovali jacíkoliv účastníci. V důsledku uplatnění této podmínky bylo stěžovatelce upřeno právo na přístup k soudu, resp. porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka zpochybňuje také závěr vedlejší účastnice obsažený v jejích vyjádřeních, že k přiznání nároku na náhradu škody je nutné alespoň účastenství v řízení před Nejvyšším správním soudem, v němž je napadené opatření obecné povahy zrušeno. Vedlejší účastnice pomíjí praxi Nejvyššího správního soudu, podle níž má první zrušující rozhodnutí v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy účinky vůči všem, přičemž následné další návrhy na zrušení téhož mimořádného opatření jsou již odmítnuty. Dovedeno do důsledku by tak měl právo na náhradu škody pouze ten, o jehož návrhu bylo rozhodnuto jako o prvním v pořadí. Stěžovatelka zdůrazňuje, že podala několik návrhů na zrušení mimořádných opatření ministerstva, ve dvou případech byla část mimořádných opatření na její návrh zrušena, resp. byla prohlášena jejich nezákonnost. Ve zbytku byly její návrhy odmítnuty, neboť mimořádná opatření již byla napadena jinými navrhovateli, případně u nich dokonce již byla na návrh jiných osob prohlášena nezákonnost.
6. Závěrem stěžovatelka upozorňuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023 č. j. 30 Cdo 414/2023-228, který byl vydán dva dny po vynesení napadeného rozsudku městského soudu. Z něj stěžovatelka dovozuje, že podle Nejvyššího soudu lze na základě zákona č. 82/1998 Sb. požadovat náhradu škody i za nezákonná mimořádná opatření ministerstva, aniž by poškozený musel být účastníkem "řízení", z něhož tento akt vzešel. Stěžovatelka rovněž zdůrazňuje přesah svých vlastních zájmů a důležitost otázky, zda a za jakých podmínek má poškozený nárok na náhradu škody za nezákonná mimořádná opatření.
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena podle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, resp. proti napadenému rozhodnutí městského soudu nebylo dovolání přípustné [§ 238 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů].
8. Ústavní soud vyzval účastníky řízení a vedlejší účastnici, nechť se vyjádří k ústavní stížnosti. Obvodní soud ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění svého rozsudku. Městský soud uvedl, že mu v době rozhodování nebyl znám rozsudek Nejvyššího soudu, na který odkazuje stěžovatelka, z něhož má vyplývat, že aktivně legitimovanou by mohla být stěžovatelka i tehdy, pokud se domáhala zrušení či vyslovení nezákonnosti mimořádného opatření v soudním řízení správním.
9. Vedlejší účastnice poukazuje na to, že při vydání mimořádných opatření ministerstvo postupovalo v souladu s principy nejvyšší hodnoty, předběžné opatrnosti a prevence. Jeho postup je nutné posuzovat nikoliv zpětně, ale "optikou rozhodného okamžiku". Je toho názoru, že čl. 36 odst. 3 Listiny, jakož i zákon č. 82/1998 Sb., dopadá pouze na "rozhodování státu o individuálních a povinnostech konkrétních subjektů ve standardních nekrizových situacích, nikoliv v případech opatření všeobecného a celostátního dopadu, jež... jsou adekvátní situaci a nikoliv extenzivní...". Výklad téhož zákona stěžovatelkou je nepřípustně extenzivní a v přímém rozporu s úmyslem zákonodárce i ekonomickými možnostmi státu. Opatření obecné povahy nelze podřadit pod pojem "rozhodnutí" podle § 5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. Nadto uvádí, že stěžovatelka nemá ani aktivní legitimaci podle § 7 odst. 1 téhož zákona, neboť mimořádná opatření byla vydána v tzv. beznávrhovém řízení. Ani následná procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nezakládá věcnou legitimaci podle zákona č. 82/1998 Sb. Tento závěr nemůže být překlenut ani tím, že v posuzované věci šlo o krizovou formu činnosti veřejné správy.
10. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice zaslal Ústavní soud stěžovatelce na vědomí a k případné replice. Stěžovatelka tuto možnost využila a v replice reagovala na posouzení její aktivní legitimace, znovu poukázala na excesivní postup ministerstva, reagovala na odvolávání se ministerstva na "odborná stanoviska a názory expertů" a připomenula, že vedlejší účastnice nijak nereaguje na rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 414/2023-228.
11. Je notorietou, že Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zřetelně akcentuje doktrínu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, která je odrazem skutečnosti, že Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 83 a 91 Ústavy). Proto mu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných orgánů veřejné moci, nedošlo-li jejich činností k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v podústavních předpisech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávná interpretace či aplikace podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů je takový výklad právních norem, který se jeví v daných souvislostech jako svévolný [srov. např. nález ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. IV. ÚS 2519/07
(N 19/48 SbNU 205)].
12. V posuzované věci vedla stěžovatelka spor s vedlejší účastnicí o náhradu škody ve výši 39 000 Kč s příslušenstvím, přičemž požadovanou náhradu škody (postupem označovaným jako "strategická litigace") sama omezila ušlým ziskem za jeden den omezení podnikatelské činnosti, ačkoliv období, po která platila nezákonná mimořádná opatření ministerstva, a tudíž mohlo docházet k zásahu do její majetkové sféry, byla podstatně delší. Svojí povahou jde tudíž o věc bagatelní, u které Ústavní soud opakovaně uvedl, že tato skutečnost sama o sobě zakládá důvod pro posouzení ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněné, neprovázejí-li posuzovanou věc takové mimořádné okolnosti, tzv. kvalifikované vady, které ji naopak významnou z hlediska hodnocení ústavnosti činí [srov. nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13
(N 55/73 SbNU 89), bod 33.]. Je především povinností stěžovatele, aby ve své ústavní stížnosti vysvětlil, proč věc přes svou bagatelní povahu vyvolává v jeho právní sféře ústavněprávně relevantní újmu [usnesení ze dne 21. 5. 2014 sp. zn. III. ÚS 1161/14 , bod 6. (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz)]. V nynější věci stěžovatelka tvrdí přesah vlastních zájmů s odůvodněním, že "právní otázka toho, zda lze žádat náhradu škody za nezákonná opatření obecné povahy včetně mimořádných opatření se dotýká značeného množství osob a existence odpovědnosti preventivně působí před zvůlí držitelů moc" (část 10.
ústavní stížnosti). Ústavní soud konstatuje, že jde toliko o obecné tvrzení, bez náležité ústavněprávní argumentace a bez uvedení důvodů, které by svědčily o tom, že intenzita tvrzeného zásahu dosahuje intenzity ústavní úrovně (např. z hlediska jejích majetkových poměrů). Je třeba zdůraznit, že (prostá) nezákonnost rozhodnutí nezakládá bez dalšího neústavnost. I kdyby obecné soudy rozhodly nezákonně, není úkolem Ústavního soudu, aby odstraňoval jakékoli nezákonné rozhodnutí, bez ohledu na jeho význam.
13. V posuzované věci obecné soudy sice přistoupily k formalistickému výkladu § 5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb., čímž zasáhly do práv stěžovatelky, avšak v celkovém kontextu, zejména s ohledem na bagatelnost žalované částky, Ústavní soud neshledal natolik závažné pochybení, které by jej vedlo ke zrušení napadených rozsudků. K tomu lze podotknout, že nikoliv každé pochybení musí vést nutně k závěru o neústavnosti napadeného rozhodnutí, a potažmo k jeho "odklizení", neboť konkrétní vada či nesprávnost musí být posouzena ve významové souvislosti jeho reálného vlivu na výsledek řízení, tj. v celkovém vyznění z pohledu jeho předmětu (např. usnesení ze dne 26. 9. 2013 sp. zn. III. ÚS 2463/11 ). Je totiž třeba zohlednit nosné důvody rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 414/2023 o aktivní legitimaci (srov. zejména bod 51. a násl. odůvodnění rozsudku), přičemž stěžovatelka nedoložila požadované využití procesního prostředku k ochraně jejích práv.
14. Na základě výše uvedených důvodů Ústavní soud nezjistil porušení stěžovatelčiných základních práv, a proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl její ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 28. května 2025
Zdeněk Kühn v. r. předseda senátu