Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Milana Hulmáka a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatele Vladimíra Bylinského, zastoupeného Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem, sídlem Údolní 567/33, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. dubna 2024 č. j. 10 As 51/2023-55 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. února 2023 č. j. 54 A 100/2022-84, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a obce Husinec, sídlem U Radnice 64, Husinec, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí se podává, že zastupitelstvo vedlejší účastnice schválilo dne 28. 3. 2022 opatření obecné povahy č. 1/2022, územní plán obce Husinec (dále jen "územní plán"). Stěžovatel se, jako vlastník pozemku parc. č. X, v kat. úz. Husinec u Řeže, domáhal u Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud") zrušení územního plánu v části vymezující na jeho pozemku plochu zeleně na veřejných prostranstvích a plochu veřejného prostranství, včetně zřízení předkupního práva ve prospěch vedlejší účastnice. V návrhu uvedl, že vlastnické právo k pozemku nabyl jako jediný dědic po svém otci, který zemřel dne 22. 1. 2021, přičemž dědické řízení bylo skončeno až dne 30. 6. 2021. Z toho důvodu podal námitky proti územnímu plánu, jehož veřejné projednání proběhlo dne 25. 3. 2021, až dne 30. 7. 2021 a vyjádřil v nich nesouhlas s vymezením výše uvedených ploch na svém pozemku. Tyto námitky vedlejší účastnice nezohlednila a novým územním plánem zasáhla do jeho práva vlastnit majetek, neboť předmětný pozemek je nezastavitelným a nadto je k němu zřízeno předkupní právo. Namítl dále, že napadená část územního plánu není náležitě odůvodněna a představuje nepřiměřený zásah do jeho práv.
3. Krajský soud napadeným rozsudkem návrh stěžovatele zamítl jako nedůvodný. Podotkl, že před účinností nového územního plánu byl pozemek stěžovatele zařazen zčásti do stabilizované funkční plochy smíšené nezastavěné plochy, zčásti do plochy veřejných prostranství - místních komunikací, a byl na něm vymezen návrh zvláště chráněného území. Nový územní plán nic nezměnil na zařazení pozemku mezi nezastavitelné plochy. S odkazem na ustálenou judikaturu správních soudů konstatoval, že přesto může být stěžovatel pojmově dotčen na svých právech, zejména je-li s ním zacházeno diskriminačně a svévolně.
Byť samotné podání námitek v procesu přijímání územního plánu není podmínkou pro aktivní procesní legitimaci stěžovatele, přezkum takového dotčení je značně závislý na tom, zda stěžovatel uplatnil v procesu přijímání napadeného územního plánu námitky, jimiž vedlejší účastnici seznámil s důvody, proč navrhované řešení považuje za nepřijatelné, a uvedl, s jakými jeho konkrétními zájmy takové řešení koliduje. V posuzované věci stěžovatel uplatnil námitky proti územnímu plánu opožděně a krajský soud neshledal natolik výjimečné okolnosti, jež by vyžadovaly v soudním přezkumu odhlédnout od skutečnosti, že námitky nebyly včas podány.
Pokud by takové výjimečné okolnosti byly dány, vedlejší účastnice s nimi nebyla řádně seznámena a ani soud k nim nemůže přihlížet. Stěžovatel mohl spolu s podáním námitek požádat o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a to do 15 dnů ode dne, kdy pominula tvrzená překážka bránící učinit úkon. Navrhovatel sice do svých námitek vtělil požadavek na jejich projednání i přes opožděnost, učinil tak až 32 dnů po odpadnutí jím tvrzené překážky spočívající v neskončeném dědickém řízení.
Tvrzení, že k opožděnému podání námitek došlo také v důsledku jeho psychického rozpoložení způsobeného smrtí otce a nutností řešit jiné záležitosti, uvedl stěžovatel až v replice na vyjádření vedlejší účastnice. Jelikož stěžovatel, ani jeho otec, ve lhůtě neuplatnili proti návrhu územního plánu námitky ani připomínky, nelze očekávat, že by v odůvodnění napadeného územního plánu bylo individuálně vysvětleno, proč byla na dotčeném pozemku namísto původní smíšené nezastavěné plochy vymezena plocha veřejného prostranství, proč se pozemku dotýká požadavek na zajištění průchodu a proč bylo právě k němu zřízeno předkupní právo pro vedlejší účastnici.
Stejně tak by nebylo spravedlivé, aby nedostatek takového odůvodnění byl krajským soudem hodnocen jako vada nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Napadená část územního plánu podle krajského soudu navazuje na konkrétní urbanistické záměry o zajištění ploch veřejné zeleně i uvnitř zastavěného území. Krajský soud upozornil, že byť se k opožděně podaným námitkám nepřihlíží, vedlejší účastnice poskytla stěžovateli v reakci na jeho námitky také individuální reakci, v níž podotkla, že sporný pozemek nebyl nikdy zastavitelným, a že je pro svou povahu vhodný pro vymezení veřejného prostranství, neboť u jiných pozemků by při vymezení veřejného parku došlo k intenzivnějšímu zásahu do vlastnického práva (resp. muselo by dojít k odnětí takového pozemku ze zastavitelných ploch).
Krajský soud nepřisvědčil stěžovateli, že by byl vyloučen z užívání svého pozemku. Zařazení pozemku stěžovatele do plochy veřejných prostranství z něj ještě nečiní plochu veřejného prostranství podle § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Při porovnání části předchozího územního plánu a napadené části nového územního plánu krajský soud zdůraznil, že nový územní plán na pozemku stěžovatele mimo jiné již nevymezuje návrh zvláště chráněného území, takže napadená část územního plánu představuje "vstřícný posun", byť se nic nezměnilo na tom, že jde stále o plochu nezastavitelnou.
K námitce stěžovatele o nezákonnosti zřízení předkupního práva pro vedlejší účastnici krajský soud uvedl, že u pozemku určeného územním plánem pro veřejné prostranství, umožňoval jeho zřízení přímo § 101 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v tehdy účinném znění. Veškeré zákonné podmínky pro zřízení předkupního práva byly podle krajského soudu splněny.
4. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. V prvé řadě nepřisvědčil námitce stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, neboť tento soud obsáhle vysvětlil důvody rozhodnutí, včetně toho, v čem je věc stěžovatele skutkově a právně odlišná od věcí, které byly řešeny v odkazované judikatuře. Stěžovatel se závěry krajského soudu polemizuje, přičemž námitku nepřezkoumatelnosti spojil s námitkou nesprávného právního posouzení, což by nebylo možné, byl-li by rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
V posuzované věci je zásadní, že lhůta pro podání námitek podle § 52 odst. 3 stavebního zákona uplynula dne 1. 4. 2021, stěžovatel však podal námitky se značným zpožděním, a to až dne 30. 7. 2021. Nejvyšší správní soud neshledal, že by stěžovatel řádně a včas tvrdil a prokázal objektivní a vážné omluvitelné důvody pro opožděné uplatnění námitek. Stěžovatel byl navíc již v době jejich podání zastoupen advokátem a jako důvod opožděného podání uvedl toliko skutečnost, že pozemek nabyl do svého vlastnictví až po uplynutí lhůty k podání námitek, a nic dalšího nesdělil.
Pouhá okolnost, že bylo vedeno dědické řízení, nemůže být sama o sobě omluvitelným důvodem k nepodání námitek. Nejvyšší správní soud vzal dále v úvahu, že od smrti otce stěžovatele do konce lhůty k podání námitek uplynuly více než dva měsíce, což je obecně dostatečně dlouhá doba na to, aby si stěžovatel urovnal záležitosti související s úmrtím otce a dědictvím, zorientoval se ve svých právech a povinnostech a případně včas podal odůvodněné námitky proti návrhu územního plánu. Pasivita předchozího vlastníka pozemku v procesu přijímání nového územního plánu pak podle konstantní judikatury dopadá i na právní nástupce, přičemž v posuzované věci nebylo důvodu se od tohoto závěru odchýlit.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil se stěžovatelem, že napadená část územního plánu je svými důsledky srovnatelná s vyvlastněním, a to ani v situaci, kdy došlo ke zřízení předkupního práva ve prospěch vedlejší účastnice. Námitka zásahu do vlastnického práva stěžovatele směřuje proti přiměřenosti přijatého řešení. Nepodal-li však stěžovatel námitky proti návrhu územního plánu, odmítne soud takovou námitku věcně posoudit, ledaže nad právní jistotou osob jednajících v dobré víře převáží jiný vážný důvod.
Takovou okolnost neshledal, pročež je třeba napadenou část územního plánu posoudit pouze v mezích "obecné zákonnosti". Předcházejícím územním plánem byl pozemek stěžovatele určen jako nezastavitelný, stěžovatel ani jeho předchůdce ho nijak neobhospodařovali ani jej neoplotili. Skutečnost, že okolní pozemky jsou zastavěné, nahrává řešení zvolenému vedlejší účastnicí, která vzhledem k právní úpravě musí spolu se zastavitelnými plochami vymezit také plochy veřejné zeleně. V odůvodnění svého rozhodnutí dále Nejvyšší správní soud podrobně ozřejmil důvody, pro které nejsou na věc stěžovatele použitelná soudní rozhodnutí, na něž stěžovatel odkázal v kasační stížnosti.
5. Stěžovatel rekapituluje průběh řízení před správními soudy a namítá porušení výše uvedených základních práv (viz bod 1.). Poukazuje na to, že účinností nového územního plánu došlo k zásadnímu omezení jeho vlastnického práva, a to v míře blížící se vyvlastnění pozemku, neboť ztratil možnost soukromého užívání pozemku, když došlo k "určení pro užívání veřejnosti". Napadená část územního plánu je nepřiměřená, protože přijaté řešení nepředstavuje nejšetrnější možný způsob regulace území a neumožňuje dosáhnout sledovaného cíle. Stěžovatel připouští, že námitky proti návrhu územního plánu podal opožděně, stalo se tak však z omluvitelných důvodů, k nimž mělo být přihlédnuto. Opačný postup je podle něj přepjatě formalistický a vede k omezení práva na přístup k soudu. Soudy nadto v tomto ohledu napadená rozhodnutí náležitě neodůvodnily. Důvodem pozdního podání námitek byla smrt jeho otce. Uváděl-li též další okolnosti, nešlo o doplnění nových důvodů v průběhu soudního řízení správního, ale toliko o "rozhojnění" původního návrhového bodu. Zdůrazňuje, že ze soudního řádu správního "nevyplývá, že by podmínkou podání návrhu na zrušení územního plánu bylo předchozí podání námitek v rámci veřejného projednání... tento požadavek byl doplněn až judikaturou". Krajský soud se měl podrobně vypořádat s námitkou nepřiměřenosti napadené části opatření obecné povahy, neboť zásah do práv stěžovatele byl i přes nepodání včasných námitek pro vedlejší účastnici zcela zjevný a předvídatelný, pročež tato měla přijaté řešení v odůvodnění územního plánu podrobně vysvětlit.
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen advokátem podle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu a jeho ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy a contrario) a nepřísluší mu oprávnění vykonávat dozor nad jejich rozhodovací činností; je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud oprávněn v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocnými rozhodnutími porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele. Jiné vady se nacházejí mimo přezkumnou pravomoc Ústavního soudu.
8. Výklad právních předpisů z oblasti veřejné správy a jejich použití na konkrétní případ je záležitostí správních orgánů a posléze správních soudů. V kontextu své dosavadní judikatury je Ústavní soud, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a sebeomezení, oprávněn posuzovat výklad jiného než ústavního práva pouze tehdy, jestliže by jeho použití v konkrétním případě bylo důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z požadavků plynoucích z ústavního pořádku [viz např. usnesení ze dne 30. 8. 2021 sp. zn. I. ÚS 1503/20
(rozhodnutí jsou veřejně dostupná na https://nalus.usoud.cz)]. Ústavnímu soudu nepřísluší provádění přezkumu rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako ve věci stěžovatele již učinily správní soudy, a aby tak vystupoval jako další "revizní" instance. Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11
(N 76/69 SbNU 291) vyzdvihl, že "územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy". Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu zaručeného čl. 8 Ústavy na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé. Zásah však vždy musí být přiměřený závažnosti takových důvodů (viz např. usnesení ze dne 10. 4. 2018 sp. zn. III. ÚS 3667/17
).
9. Při přezkumu opatření obecné povahy správní soudy vycházely z tzv. pětistupňového algoritmu, jehož posledním krokem je posouzení přiměřenosti napadeného regulativu, což je hlavním předmětem sporu v této věci. Algoritmus přitom s účinností od 1. 1. 2012 sice již není v této podobě pro správní soudy závazný, zůstává však použitelný "jako pomůcka, kterou správní soudy mohou, ale nemusí využívat při strukturování své argumentace" (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2023 č. j. 9 Ao 37/2021-57, č. 4562/2024 Sb. NSS, bod 28.).
10. Stěžovatel nebrojil a nebrojí proti hlediskům, která jsou standardně posuzována v rámci prvních dvou kroků (kritérií) pětistupňového algoritmu. Pouze částečně pak zpochybňuje procesní postup při přijímání územního plánu (vedlejší účastnice se formálně nevypořádala s jeho opožděnými námitkami), ve vztahu ke zřízení předkupního práva pak stěžovatel jistým způsobem zpochybnil územní plán z hlediska souladu s tzv. materiálním kritériem, ve zbytku pak jeho výhrady směřují toliko proti přiměřenosti přijatého řešení.
Ústavní soud konstatuje, že ve vztahu k prvním dvěma (čistě formálním) kritériím algoritmu nevyplynuly ze skutkových okolností žádné pochybnosti (ty ostatně neuvádí stěžovatel ani v ústavní stížnosti) o zákonnosti napadené části územního plánu, a vzhledem k § 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), se jimi krajský soud v odůvodnění rozsudku blíže nezabýval. Námitkou o formálním nevypořádání se s opožděnými námitkami se krajský soud podrobně zabýval v bodě 49.
až 60. odůvodnění napadeného rozsudku. Posouzení této otázky krajským soudem nelze z ústavněprávního hlediska nic vytknout. Ústavní soud nezpochybňuje, že se stěžovatel ocitl v lidsky pochopitelné a složité situaci. Aniž by Ústavní soud přehodnocoval závěry obecných soudů, v obecné rovině a priori nevylučuje, že by skutečnosti ex post uváděné stěžovatelem mohly za určitých výjimečných okolností a ve svém souhrnu představovat překážku, která mu po jistou dobu hypoteticky mohla bránit v podání námitek.
V takovém případě však stěžovatel mohl a měl požádat o prominutí zmeškání úkonu (navrácení v předešlý stav) podle § 41 správního řádu, který je na základě § 174 odst. 1 správního řádu použitelný i v řízení o návrhu opatření obecné povahy. Stěžovatel, který byl již v tomto okamžiku zastoupený advokátem, bez dalšího podal námitky až 32 dnů ode dne odpadnutí tvrzené překážky v podobě ukončení dědického řízení (podle § 41 odst. 2 lze požádat o prominutí zmeškání úkonu do 15 dnů ode dne pominutí překážky, a s touto žádostí je třeba spojit zmeškaný úkon).
Vedlejší účastnice proto k opožděným námitkám v souladu s § 52 odst. 3 stavebního zákona nepřihlédla, nad rámec svých procesních povinností však stěžovateli na ně alespoň formou přípisu odpověděla.
11. Krajský soud se také náležitě vypořádal s námitkou tvrzené nezákonnosti zřízení předkupního práva ve prospěch vedlejší účastnice (bod 46. až 52. odůvodnění). Ani zde Ústavní soud neshledal ústavněprávní nedostatky. Krajský soud se neomezil na formalistické použití § 101 stavebního zákona bez vazby na konkrétní skutkové a právní okolnosti věci. Naopak zohlednil dřívější i nové funkční vymezení pozemku, míru dotčení práv stěžovatele a náležitě se vypořádal s judikaturou, na kterou stěžovatel v návrhu odkázal. Vzhledem k výše uvedeným východiskům Ústavnímu soudu nepřísluší přehodnocovat řádně odůvodněné závěry krajského soudu, které jsou prosty prvků soudní svévole.
12. Stěžovatel v části ústavní stížnosti nepřípustně směšuje mezi aktivní (procesní) legitimací a legitimací věcnou (tj. samotnou důvodností návrhu). Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, od níž se správní soudy v žádném směru neodchýlily, nezbavuje nepodání námitek v řízení o návrhu opatření obecné povahy navrhovatele aktivní (procesní) legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části, může však mít podstatný vliv na jeho věcnou legitimaci při posuzování posledního kritéria pětistupňového algoritmu přezkumu, tj. může vést k závěru o nedůvodnosti návrhu a tudíž k jeho zamítnutí.
Tento závěr přitom platil i pro soudní přezkum územních plánů vydaných podle stavebního zákona. Správní soudy v posuzované věci nedospěly k závěru, že navrhovatel nebyl v důsledku nepodání námitek (resp. jejich opožděnému podání) procesně legitimován k podání návrhu na zrušení části územního plánu, případně že nevyčerpal řádné opravné prostředky podle § 5 s. ř. s., protože v takovém případě by krajský soud musel přistoupit k odmítnutí (nikoliv zamítnutí) návrhu. Správní soudy pouze konstatovaly, že v důsledku pasivity navrhovatele v procesu přijímání územního plánu, nelze v rámci posledního kritéria pětistupňového algoritmu blíže přezkoumávat proporcionalitu vymezení plochy zeleně na veřejných prostranstvích a plochy veřejného prostranství na pozemku stěžovatele, neboť toto posouzení náleží především vedlejší účastnici, která však ani nedostala možnost se s námitkami stěžovatele o nepřiměřenosti přijatého řešení vypořádat.
Krajský soud přitom ve vazbě na ustálenou judikaturu neshledal naplnění žádné z "výjimek", která by vedla k nutnosti přezkumu proporcionality napadené části územního plánu vzdor procesní pasivitě navrhovatele. Tím spíše však nelze žádat, aby posouzení přiměřenosti prováděl Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti. Pouze pro úplnost Ústavní soud uvádí, že nepřípustnost návrhu na zrušení územního plánu v důsledku procesní pasivity navrhovatele v průběhu přijímání územního plánu zakotvuje § 307 odst. 2 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, který stanoví, že "návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je také nepřípustný, obsahuje-li pouze důvody, které navrhovatel neuplatnil v řízení o vydání opatření obecné povahy, ač tak učinit mohl; to neplatí, jde-li o opatření obecné povahy podléhající posouzení vlivů na životní prostředí".
Ten se však vzhledem ke své časové působnosti v posuzované věci neuplatnil.
13. Ústavní soud konstatuje, že soudy v napadených rozsudcích uvedly, z jakých ustanovení právních předpisů vycházely, vysvětlily, jaké právní závěry z nich plynou, přičemž jejich výklad není v rozporu s ústavním pořádkem, a neodůvodňuje proto kasační zásah. Napadenými rozsudky nebylo porušeno žádné ústavně zaručené základní právo stěžovatele, a proto Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 7. srpna 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu