Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Josefa Baxy (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti WAI LUPE a. s., sídlem Vaníčkova 1639, Kladno, zastoupené Mgr. Petrou Hrachy, advokátkou, sídlem Cihlářská 643/19, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. května 2023 č. j. 4 As 17/2023-34 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. prosince 2022 č. j. 52 A 3/2022-36, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 - Smíchov, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích práv zakotvených v čl. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a připojených soudních rozhodnutí se podává, že rozhodnutím Magistrátu města Kladna ze dne 11. 3. 2022, č. j. OŽ/867/22/Sv, byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 62 odst. 1 písm. k) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění zákona č. 527/2020 Sb. (dále jen "živnostenský zákon"), kterého se dopustila tím, že v rozporu s § 31 odst. 2 živnostenského zákona nezajistila viditelné označení svého sídla obchodní firmou a identifikačním číslem osoby• Označení sídla totiž bylo umístěno u vchodových dveří rodinného domu a nebylo na něj možné dohlédnout z veřejného prostranství. Branka k rodinnému domu byla zamčená a na zvonek nikdo nereagoval. Stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Odvolání stěžovatelky vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 13. 5. 2022, č. j. 059725/2022/KUSK zamítl. Správní žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem rovněž zamítl. Krajský soud uzavřel, že označení sídla nemusí být viditelné z veřejného prostranství, ale aby plnilo svůj účel, tak musí mít veřejnost možnost toto označení za obvyklých podmínek reálně spatřit. Rozhodnutí vedlejšího účastníka ale i tak obstojí, neboť nosný důvod pro postih stěžovatelky spočíval v tom, že označení sídla nebylo viditelné, neboť nebylo přístupné. Z rozhodnutí je tedy seznatelné splnění předpokladů odpovědnosti stěžovatelky za přestupek. Stěžovatelce se nepodařilo vyvrátit, že označení sídla bylo nepřístupné. Krajský soud ani nesouhlasil s tím, že správní orgán I. stupně porušil svou dosavadní správní praxi, kterou stěžovatelka dovozovala z toho, že v případech označení sídel v jiné budově rozhodoval opačně.
3. Navazující kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud zamítl napadeným rozhodnutím. Aproboval názor krajského soudu, že označení sídla musí být viditelné z místa, na které má veřejnost přístup, v opačném případě nemůže plnit svou informační funkci. Pokud stěžovatelka označení sídla umístila tak, že není viditelné z veřejného prostranství, mohla své povinnosti podle § 31 odst. 2 živnostenského zákona dostát jen za podmínky, že by umožnila veřejnosti přístup k tomuto označení. To však neučinila. Užití neurčitých právních pojmů, které vyžadují nikoli zcela triviální výklad, se zásadě nullum crimen sine lege certa nepříčí. Ačkoli může být požadavek na označení sídla předmětem zdánlivě složitého právního výkladu, neznamená to, že jej zákonodárce nedefinoval jasně.
4. K porušení zásady totožnosti skutku Nejvyšší správní soud uvedl, že přestupek podle správních orgánů spočíval v tom, že stěžovatelka nezajistila viditelné označení sídla. Krajský soud pouze částečně odlišně vyložil § 31 odst. 2 živnostenského zákona, neboť připustil, že v něm stanovenou povinnost lze splnit nejen tím, že označení je viditelné z veřejného prostranství, nýbrž i z místa, k němuž je veřejnosti umožněn přístup. Právně významnou se tak stala další okolnost, a to, zda bylo možné získat v uvedenou dobu přístup na zahradu rodinného domu (zda byla branka zamčená, zda někdo reagoval na zvonění). Jde pouze o upřesnění způsobu provedení přestupku - nebyla změněna podstata skutku. Jednání stěžovatelky v podstatném ohledu zůstává totožné, přičemž následek jednání je zcela totožný. Nebylo žádných pochyb o tom, že přestupek představuje porušení informační povinnosti podnikatele, kterou je povinen plnit vůči třetím osobám - to tvrdily jak správní orgány, tak krajský soud. Požadavek totožnosti skutku nelze vykládat tak, že jakmile se s ohledem na odlišnou právní kvalifikaci ukážou být právně významné i další okolnosti, musí být zahájeno řízení o novém skutku.
5. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že z fotografií založených ve správním spise nelze spolehlivě určit, zda byla branka skutečně uzamčena. Některé fotografie zobrazují pozemek u rodinného domu "za plotem". Tyto fotografie ale mohly být pořízeny skrze mřížky na vrátkách vedoucí do zahrady a s využitím funkce zoom fotoaparátu. Uzamčení branky navíc vyplývá z protokolu o kontrole. Bylo na stěžovatelce, aby své tvrzení zpochybňující pravdivost kontrolního protokolu prokázala. Ustala však u tvrzení, jímž popírala pravdivost kontrolního protokolu, jehož obsah se opírá o záznamy z úkonů předcházejících kontrole ze dne 22. 7. 2021 a 30. 9. 2021. Ty byly vyhotoveny vždy dvěma pracovníky správního orgánu I. stupně a je v nich výslovně uvedeno, že branka byla uzamčena, na zazvonění na domovní zvonek nikdo nereagoval. Stěžovatelka kontrolní zjištění relevantním způsobem nezpochybnila a nevyvrátila domněnku pravdivosti obsahu kontrolního protokolu. Okolnosti, za nichž stěžovatelka své tvrzení uplatnila, svědčí naopak o jeho účelovosti. Zamčení branky rozporovala až po čtyřech měsících, ačkoli jí muselo nebo alespoň mělo být zřejmé, že i tato informace může být relevantní pro posouzení věci.
6. Nejvyšší správní soud uzavřel, že z předložené spisové dokumentace a argumentace stěžovatelky nešlo dovodit, že by správní orgány v rámci posouzení označení sídla na adrese Čs. Armády 1979, Kladno založily ustálenou rozhodovací praxi, neboť nesplňuje minimálně podmínku dlouhodobosti. Aby mohla být rozhodovací praxe považována za ustálenou, musela by vyplývat z množství projednávaných případů s obdobným skutkovým základem. Stěžovatelka však poukazuje pouze na případy, které se týkají jednoho stavebního objektu, přičemž není zřejmé, zda bylo v tehdy projednávané věci vůbec rozhodováno za obdobných skutkových okolností.
Případy, kterých se stěžovatelka dovolává, nadto byly posouzeny pouze správním orgánem I. stupně (lze tedy uvažovat nanejvýš o správní praxi Magistrátu města Kladna), nebyly posouzeny nadřízeným orgánem, natož soudy, jejichž úkolem je mimo jiné sjednocovat rozhodovací činnost a tím utvářet či usměrňovat správní praxi. Vedlejší účastník se měl s námitkou ustálené praxe vypořádat lépe - vyžádat si spisy, aby disponoval podklady pro náležité vypořádání předmětné námitky. Vzhledem k tomu, že se v daném případě ale nedá hovořit o ustálené rozhodovací praxi, nemůže mít postup vedlejšího účastníka vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
7. Stěžovatelka v ústavní stížnosti tvrdí, že napadená rozhodnutí porušují zásadu trestních a přestupkových řízení nulla poena sine lege a nullum crimen sine lege. Obecné soudy extenzivně vyložily § 31 odst. 2 živnostenského zákona, neboť s viditelností označení sídla spojily povinnost podnikatele zajistit přístup k tomuto označení. Tuto povinnost však podnikateli zákon nestanoví a rozhodně to ani není cílem zákonné úpravy. Tím je zajištění dostupnosti podnikatele, nikoli splnění formální informační povinnosti. Krajský soud naprosto změnil popis skutku, kterým se stěžovatelka měla dopustit přestupku, a odlišně vymezil následek tohoto jednání. Výklad obecných soudů zcela mění povinnosti stěžovatelky, jejichž splnění by vedlejší účastník měl kontrolovat. Vedlejší účastník nepovažoval za rozhodné, zda vstupní branka byla odemčená nebo ne. Tuto skutečnost ale obecné soudy označily za stěžejní. Závěr vedlejšího účastníka, že byl spáchán přestupek, vychází z naprosto jiných skutkových okolností, které samy soudy za přestupek nepovažují. Trestněprávní normy, do nichž se zařazují i normy přestupkové, musí být jednoznačné, nikoli založené na rozumných důvodech, které lze vykládat různorodě. Jednotlivé instance dospěly ke zcela odlišným závěrům, jež pořád mají odůvodňovat spáchání přestupku. Jde o porušení čl. 39 Listiny, neboť nebyla zachována ani totožnost jednání, ani následku.
8. Důkazní břemeno leží na správním orgánu. Pokud je pro posouzení přestupku stěžejní, zda veřejnost měla či neměla zajištěný přístup k označení sídla, pak skutečnost, zda branka otevřena byla či nebyla, je zásadní a nemůže být založena na dedukcích o funkci zoom na fotoaparátu, když použití této funkce netvrdí ani správní orgán, který fotografie pořídil. Stěžovatelka navíc neměla důvod rozporovat uzamčení branky, neboť očekávala, že správní orgán bude rozhodovat stejně jako v případech společností na adrese Čs. Armády 1979, Kladno, kde stačilo, že označení sídla bylo viditelné na chodbě za uzamčenými dveřmi. Ani tyto společnosti nesplnily svou povinnost zajistit v obvyklé denní době přístup k označení sídla - nebylo volně přístupné a správní orgán se při místním šetření do objektu domu nedostal. Na tuto praxi správního orgánu I. stupně stěžovatelka poukázala. Správní orgán ale rozhodl opačně. V obdobných věcech má být postupováno stejně, přičemž správní orgány jsou povinny takto činit z úřední povinnosti. Obecné soudy opakovaně vedlejšímu účastníku vyčinily, že se s rozhodovací praxí ani neseznámil a nepřipojil si správní spisy. Nejvyšší správní soud ale postup vedlejšího účastníka zhojil tím, že není splněna podmínka dlouhodobosti a nelze posoudit, zda bylo rozhodováno za obdobných skutkových okolností. Tím si protiřečí, neboť bez připojení spisů nelze vyhodnotit dlouhodobost rozhodovací praxe, a zda bylo rozhodováno za obdobných skutkových okolností. Jednotlivá rozhodnutí přitom byla vydávána v průběhu let 2016-2020, což dlouhodobost prokazuje.
9. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
10. V řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) není další instancí v soustavě soudů, která by byla oprávněna vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Při svém rozhodování přezkoumává výlučně ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci jsou v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.
11. Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 s. ř. s., patří právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy.
12. Ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu orgány veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy.
Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a v nich obsažená interpretace tvoří v materiálním smyslu součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo [nález ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 629/06
(N 11/48 SbNU 111); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz].
13. Ústavní soud v minulosti uzavřel, že pravidlo nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege podle čl. 39 Listiny se pro přestupky a jiné správní delikty nepoužije, avšak dovodil podobnou zásadu z obecných zásad ústavního pořádku [čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny; k tomu např. nález ze dne 25. 10. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 , (N 183/63 SbNU 117) nebo nález ze dne 13. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 34/15
(N 98/85 SbNU 625)].
14. Stěžovatelka brojí proti majetkové sankci v bagatelní výši (správní pokuta ve výši 2 000 Kč a povinnosti nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč). Podle ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu platí, že jde-li o věci s tzv. bagatelní částkou, zakládá to zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnosti, neprovázejí-li posuzovanou věc mimořádné okolnosti (tzv. kvalifikované vady), které ji co do ústavní roviny významnou činí [např. nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13
(N 55/73 SbNU 89)]. Obdobné závěry platí i pro ukládání pokut za přestupky v bagatelní výši (např. usnesení ze dne 26. 5. 2020 sp. zn. I. ÚS 854/20 , ze dne 29. 4. 2020 sp. zn. II. ÚS 1088/20 či ze dne 29. 4. 2020 sp. zn. II. ÚS 1021/20 ). Stěžovatelčina věc je tedy z kvantitativního hlediska bagatelní. Při zohlednění kvalitativního hlediska věci by muselo dojít k situaci, kdy se napadená rozhodnutí jejich intenzitou a účinky dotýkají samotné podstaty a smyslu některého z ústavně garantovaných práv.
15. Jak už Ústavní soud připomenul, jeho úkolem není sjednocovat judikaturu správních soudů. S odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, by byl oprávněn výklad § 31 odst. 2 živnostenského zákona posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny. Právní závěry ohledně obsahu povinnosti zakotvené v § 31 odst. 2 živnostenského zákona pokládá Ústavní soud za řádně odůvodněné. Výklad příslušného ustanovení krajským soudem a aprobovaný Nejvyšším správním soudem spočívá v tom, že viditelné označení sídla podnikatele je takové, které plní informační funkci, což znamená, že má být patrné osobám odlišným od podnikatele. Označení musí být viditelné z místa, ke kterému má veřejnost přístup. Výklad obecných soudů v této věci je racionálně obhajitelný a nemůže být považován za jakkoli extrémní, aby vyvolal ústavněprávně relevantní dopad do práv stěžovatelky.
16. Rozhodnutí obecných soudů nelze označit jako svévolné ani ve vztahu k dalším námitkám stěžovatelky. Obecné soudy na námitky stěžovatelky náležitě reagovaly. Nejvyšší správní soud dostatečně vypořádal námitky ohledně totožnosti skutku a porušení zásad nulla poena sine lege a nullum crimen sine lege (body 29 - 34 napadeného rozsudku), stejně tak jako námitku ohledně neprokázání uzamčení vstupní branky (body 35 - 37 napadeného rozsudku) a i námitku ohledně dosavadní rozhodovací praxe správního orgánu I. stupně (bod 38 napadeného rozsudku).
17. Nejvyšší správní soud dostatečně vysvětlil, proč nebyla změněna podstata skutku. Přestupek (objektivní stránka jeho skutkové podstaty) představoval porušení informační povinnosti podnikatele, kterou je povinen plnit vůči třetím osobám, což tvrdily jak správní orgány, tak krajský soud. Nedošlo ke změně povinnosti podnikatelů. Jak vyplývá z výkladu Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka má na výběr - buď označení sídla umístí na takovém místě, že je viditelné z veřejného prostranství nebo jej ponechá na rodinném domě (který není na hranici pozemku sousedícího s veřejným prostranstvím), ale pak k němu musí zajistit přístup. Musí zkrátka zajistit viditelnost označení sídla tak, aby plnilo informační funkci. Nejde o extenzivní výklad, který by porušoval zásadu nullum crimen sine lege. Ta totiž nezapovídá operování s neurčitými právními pojmy, k jejichž řádnému uchopení je nezbytná i netriviální intepretace [srov. nález ze dne 28. 11. 2011 sp. zn. IV. ÚS 2011/10
(N 201/63 SbNU 339), bod 33].
18. Pokud jde o uzamčení branky, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že stěžovatelka během řízení nepředložila žádný důkaz o tom, že branka byla odemčená a neprokázala své tvrzení zpochybňující pravdivost kontrolního protokolu. Konečně, jde-li o tvrzenou správní praxi, Nejvyšší správní soud vysvětlil, že by bylo možné uvažovat nanejvýš o správní praxi Magistrátu města Kladna, která ale nebyla potvrzena nadřízeným orgánem, ani soudy, jež sjednocují rozhodovací činnost, čímž utvářejí a usměrňují správní praxi.
S ohledem na projednávanou věc je přitom zřejmé, že napadeným rozhodnutím Nejvyšší správní soud sjednotil rozhodovací činnost ohledně výkladu § 31 odst. 2 živnostenského zákona. To že stěžovatelka s tímto výkladem nesouhlasí, neznamená, že byla porušena její základní práva. Stěžovatelka svou argumentací fakticky Ústavní soud žádá, aby se ujal role další, "superrevizní" instance v systému obecné justice. Tato role mu ale nepřísluší, neboť se zabývá pouze ústavností napadených rozhodnutí a řízení, které jejich vydání předcházelo.
Ústavní soud přitom neshledal, že by rozhodování obecných soudů v této věci bylo stiženo vadami, které by měly za následek porušení ústavnosti, natož takovými, které by se s ohledem na bagatelnost věci, dotýkaly samotné podstaty a smyslu některého z ústavně garantovaných práv.
19. Z těchto důvodů Ústavní soud uzavírá, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena základní práva stěžovatelky, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 19. června 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu