Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatele Vojtěcha Novotného, zastoupeného Mgr. Pavlou Krejčí, advokátkou, sídlem Vinohradská 938/37, Praha 2 - Vinohrady, proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 10. října 2024 č. j. 52 A 58/2024-116, a s ní spojeným návrhem na zrušení částí § 53 odst. 3 a 4 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vymezených slovy "způsobem, který hrubě ovlivnil výsledky hlasování", za účasti Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích, jako účastníka řízení, a 1. Krajského úřadu Pardubického kraje, 2. volební strany Koalice SPD, Trikolora a PRO, 3. Rostislava Šťastného a 4. PhDr. Jolany Matějkové, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že volby do Zastupitelstva Pardubického kraje ve volbách konaných ve dnech 20. a 21. 9. 2024 porušovaly ústavní principy zakotvené v čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy a čl. 3 a čl. 10 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. V doplnění ústavní stížnosti navrhl stěžovatel v souladu s § 74 zákona o Ústavním soudu zrušení částí § 53 odst. 3 a 4 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev krajů"), vymezených slovy "způsobem, který hrubě ovlivnil výsledky hlasování", pro rozpor s principem suverenity lidu.
3. Stěžovatel se podáním doručeným Krajskému soudu v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") dne 27. 9. 2024 domáhal podle § 90 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, rozhodnutí o neplatnosti volby všech zvolených kandidátů a jejich případných náhradníků 2. vedlejší účastnice v krajských volbách do Zastupitelstva Pardubického kraje. Uváděl, že v průběhu volební kampaně 2. vedlejší účastnice docházelo k propagaci nenávistných materiálů mj. prostřednictvím billboardů a letáků na veřejných prostranstvích. Zdůraznil, že kampaň vyvolávala mezi občany silný pocit strachu, xenofobie, homofobie, působila rasisticky a propagovala prvky násilí jako řešení problémů. Obsahovala i aspekty, které lze označit za typické pro nacistickou ideologii. Jednáním 2. vedlejší účastnice mělo dojít k hrubému ovlivnění výsledků voleb kandidátů kandidujících za volební koalici, případně došlo k hrubému narušení ústavních principů.
4. Krajský soud napadeným usnesením návrh zamítl, neboť neshledal ve způsobu vedení volební kampaně 2. vedlejší účastnice protizákonné jednání v podobě porušení § 56a odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, nebo porušení jiného ustanovení právního řádu, kterým by došlo k tak intenzivnímu zásahu do volební soutěže, že by výsledky voleb byly důvodně zpochybněny.
5. Stěžovatel zdůrazňuje, že způsob, jakým 2. vedlejší účastnice vedla volební kampaň, je naprosto neslučitelný s hodnotami demokratického právního státu, a především je maximálně nebezpečný a neodpovědný vůči občanům. Kampaň 2. vedlejší účastnice vyvolávala mezi občany pocit strachu, xenofobie, homofobie, působila rasisticky a propagovala prvky násilí jako řešení společenských problémů.
6. Stěžovatel nesouhlasí s uplatněným algoritmem přezkumu voleb, protože podle jeho názoru v tomto konkrétním případě vedl k vyprázdnění práva občanů na soudní volební ochranu. Požadavek prokázání ovlivnění vůle voličů považuje za nesmyslný a objektivně nedosažitelný. Dle názoru stěžovatele musí volební soud zasáhnout minimálně ve dvou případech, a sice (a) pokud byla porušena ustanovení upravující vlastní volební proces, hlasování, zjišťování výsledku voleb a jeho vyhlašování a (b) pokud byl hrubě narušen některý ústavní princip. Tento minimální rozsah volebního přezkumu nemůže zákonodárce zákonem vyloučit. V současné době nastavený algoritmus přezkumu voleb chrání především demokratický princip suverenity lidu. Pokud však osoba uplatňující pasivní volební právo nerespektuje demokratické principy nebo svobodu voleb, je zcela namístě, aby volební soud vyslovil neplatnost volby, respektive vyloučil takovou osobu z voleb, bez ohledu na to, zda volební kampaň ovlivnila svobodnou vůli voličů.
7. Právní úprava předvolební soudní ochrany je nedostatečná. Neumožňuje eliminovat podobná závadná chování volebních subjektů ještě ve fázi vedení volební kampaně. Stěžovatel poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne ze dne 26. 1. 2005
sp. zn. Pl. ÚS 73/04
(N 17/36 SbNU 185), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz. Žádá Ústavní soud, aby opětovně vyzval zákonodárce k zavedení předvolební soudní ochrany jako účinného prostředku ochrany demokratických principů státu.
8. Části § 53 odst. 3 a 4 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, jejichž zrušení stěžovatel navrhuje, jsou neústavní, protože jsou v rozporu s principy suverenity lidu. Výsledek voleb musí určovat voliči a nikoliv soudy, neboť pouze občané mohou být zdrojem moci. Volební soudy, které se zabývají samotným výsledkem voleb, respektive vlivem volební kampaně na tento výsledek, narušují princip suverenity lidu. Pokud se volební soudy zabývají výsledkem voleb, pak jsou zdrojem moci ve státě. Výsledky voleb musí být zcela vyloučeny z volebního přezkumu; mohou být formovány pouze voliči. Posouzení volebním soudem nemůže být objektivní. Podstatné je pouze to, zda volební výsledek vznikl na základě demokratických voleb, tedy na základě volebního procesu, který proběhl v mezích nastavených Ústavou (zejména čl. 5 Ústavy).
9. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
10. Ústavní soud ve vztahu k soudní kontrole voleb setrvale připomíná, že lid je zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a v této roli se podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb. Z článku 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období. S výjimkou nejzávažnějších pochybení v proceduře musí státní moc, reprezentovaná zde volebními soudy, zachovávat zdrženlivost ve své ingerenci a vyvarovat se aktivismu. Nelze pominout fakt, že v samotném institutu voleb se projevuje "samoočistný" efekt, tedy že se v pravidelných termínech opakují a již volby následující mohou přinést změnu a nápravu, o niž se postarají sami voliči [srov. nález ze dne 29. 3. 2011
sp. zn. Pl. ÚS 52/10
(N 56/60 SbNU 693)].
11. Pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení platí vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá. Zákonná úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle zásady přiměřenosti (srov. nález
sp. zn. Pl. ÚS 73/04
). Úprava soudního přezkumu voleb je přitom založena na požadavku objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru, nebo alespoň možné příčinné souvislosti [srov. nález ze dne 10. 2. 2015
sp. zn. III. ÚS 3673/14
(N 32/76 SbNU 417), ve věci voleb do Zastupitelstva městské části Brno-sever, bod 82].
12. V řízení o návrhu na neplatnost voleb je povinností navrhovatele tvrdit, že byl porušen zákon způsobem, který hrubě ovlivnil výsledky voleb, a označit důkazy podporující toto tvrzení. Povinností volebního soudu je tato tvrzení a důkazy vyhodnotit, tedy zjistit, zda skutečně byl porušen zákon, a případně posoudit tvrzený průmět tohoto porušení do výsledku voleb z toho hlediska, zda volba odpovídá voliči projevené vůli, a zajišťuje tak legitimitu zvoleného orgánu [usnesení ze dne 18. 9. 2018
sp. zn. Pl. ÚS 25/18
, bod 23].
13. Stěžovatel namítá, že hranice pro vyhovění volební stížnosti je pro některé případy (mezi nimi i ten jeho) nastavena příliš vysoko, neboť ne vždy lze přinést důkaz o hrubém ovlivnění výsledku voleb. Pomíjí však, že Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 4. 2019
sp. zn. I. ÚS 4178/18
(N 53/93 SbNU 203), ve věci voleb do Zastupitelstva města Strakonice, poněkud zmírnil původně opravdu přísný standard nastavený Nejvyšším správním soudem s ohledem na novelizaci volebních zákonů zákonem č. 322/2016 Sb. (které nyní požadují porušení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledky voleb, zatímco dříve zásah volebního soudu podmiňovaly porušením zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb, viz zejména usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018 č. j. Vol 16/2018-33, z něhož od té doby volební soudy povětšinou vycházejí). Ústavní soud obecně souhlasil s Nejvyšším správním soudem, že zákonodárce upravil míru důkazu vyžadovanou k prokázání skutkových tvrzení o hrubém ovlivnění voleb. "Nepostačuje tedy důkazy podložená pravděpodobnost ovlivnění, ale je třeba prokázat samotné ovlivnění. V tomto ohledu je však třeba uvést, že volební soud často hodnotí, zda by výsledek dějů ve skutečném světě byl jiný, pokud by i ony děje byly jiné. Odkrytí faktických souvislostí zde není možné na základě výslechu voličů, odborného posouzení příslušných jevů z hlediska fyzikálních, resp. přírodních zákonů, ale nanejvýš prostředky sociálních věd. Volební soudy však těmito prostředky nedisponují a ani vlastní soudní řízení jim není přizpůsobeno. Pro závěr o hrubém ovlivnění voleb je tedy určující komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v (časově) omezených možnostech volebního soudu z hlediska toho, zda skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu, odpovídají zkušenostem běžného života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností" (bod 76 citovaného nálezu).
14. Zákonodárcem (dle názoru stěžovatele úzce) nastavený soudní přezkum voleb není neústavní. Podle čl. 20 Ústavy stanoví rozsah soudního přezkumu voleb zákon. Toto ustanovení se sice týká voleb do Parlamentu, protože však Ústava jinak mlčí k soudnímu přezkumu voleb do zastupitelstev krajů (viz čl. 102 Ústavy), lze i z něj ve vztahu ke krajským volbám dovodit, že z Ústavy zákonodárci v tomto směru neplyne žádné zvláštní omezení [což tuto situaci odlišuje od zákonné konkretizace zásad poměrného zastoupení dle čl. 18 odst. 1, jímž se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 2. 2021
sp. zn. Pl. ÚS 44/17
(N 20/104 SbNU 191), č. 49/2021 Sb., kterým tak stěžovatel nepřiléhavě argumentuje]. Zákonodárce pochopitelně nesmí obsah soudního přezkumu voleb zcela vyprázdnit, to se však nestalo. Požadavek, aby soud zasahoval do voleb jen za předpokladu, že zjištěná vada volebního procesu hrubě ovlivnila jeho výsledek, není nepřiměřený, naopak plně odpovídá tomu, že lid je zdrojem veškeré státní moci a konstituuje ji primárně právě prostřednictvím voleb. Soudní moc by do tohoto procesu měla vstupovat pouze ve výjimečných situacích.
15. V posuzované věci stěžovatel napadal způsob vedení volební kampaně 2. vedlejší účastnice, který považoval za rasistický, vyvolávající strach a xenofobii a odporující základním principům demokratického právního státu. Stěžovatel se tak ve svém návrhu omezil pouze na tvrzení a důkazy o porušení zákona. To však nestačí, a nemohl být proto v řízení před krajským soudem úspěšný. Namítaná porušení právních, a především etických a morálních norem, nepředstavují sama o sobě vadu volebního procesu, kterou by bylo možné napravit cestou volebního soudnictví. Úkolem soudu nebylo domýšlet, jakým způsobem mohlo namítané porušení zákona hrubě ovlivnit, natož hrubě ovlivnilo výsledek voleb.
16. Nejvyšší správní soud konstantně v souladu s výše zmiňovanou zásadou zdrženlivosti volebních soudů upozorňuje (např. krajským soudem citované usnesení ze dne 18. 2. 2013 č. j. Vol 27/2013-83), že součástí volební kampaně jsou často zjednodušující, zkratkovitá či expresivní vyjádření. To, že se volební subjekt rozhodne získat hlasy vyvoláváním strachu a působením na nejnižší pudy voličů, je z morálního i společenského hlediska jistě zavrženíhodné, není nicméně v moci soudů, aby toto chování za současné právní úpravy korigovaly. Je především na protikandidátech a občanské veřejnosti, aby se dokázali s kontroverzními názory vypořádat a komunikovat voličům své vlastní postoje. Ústavní soud podobně ve svém nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 73/04
konstatoval, že v průběhu volební kampaně jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56 odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů. Napadené rozhodnutí z těchto tezí vychází (bod 17 an. napadeného usnesení), a pokud krajský soud dospívá k závěru že nemá volební kampaň za protizákonnou (bod 21 napadeného usnesení), nelze mu z hlediska ústavněprávního nelze nic vytknout. Má-li stěžovatel za to, že podobná vyjádření nemají mít místo ve veřejném prostoru, či že dokonce hraničí s nacistickou ideologií, lze k jejich potření využít jiné právní prostředky, ať již cestu civilněprávní nebo prostředky správního či trestního práva (§ 356 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník).
17. Stěžovatel ve svém návrhu na vyslovení neplatnosti volby zvolených kandidátů 2. vedlejší účastnice neprokázal resp. v podstatě ani netvrdil dostatečnou souvislost mezi zvolením konkrétních kandidátů a namítanou vadou volební kampaně, která by mohla vést při zachování zásad přiměřenosti a zdrženlivosti k vyslovení neplatnosti volby těchto kandidátů. Nelze však přehlédnout, že krajský soud se v napadeném usnesení vypořádává i s tímto požadavkem, když logickými argumenty demonstruje, že při volbách do Zastupitelstva Pardubického kraje k hrubému ovlivnění voleb ve prospěch 2. vedlejší účastnice namítaným jednáním nedošlo (bod 24 an. napadeného usnesení).
18. Ústavní soud proto s ohledem na výše uvedené uzavírá, že výklad a aplikace podústavního práva provedené krajským soudem v nyní posuzované věci neporušují základní práva stěžovatele, resp. neodporují ani ústavně garantovaným principům, jichž se stěžovatel ve svém návrhu dovolává. Pro Ústavní soud je podstatné, že krajský soud dostatečně a přesvědčivě vysvětlil, proč byl nucen jeho návrh na vyslovení neplatnosti voleb kandidátů do Zastupitelstva Pardubického kraje zamítnout. Stěžovatel netvrdil a neprokázal, jak se namítaná nezákonnost volební kampaně 2. vedlejší účastnice měla promítnout do výsledku voleb. Závěry krajského soudu jsou souladné s volební judikaturou Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, na niž je v napadeném rozhodnutí bohatě odkazováno.
19. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud posoudil ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněný návrh a mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ji usnesením odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
20. Návrh na zrušení výše uvedených částí zákona, který byl s ústavní stížností spojen, představuje návrh akcesorický, jenž sdílí osud ústavní stížnosti. Jen pro úplnost Ústavní soud upozorňuje, že text § 53 odst. 3 a 4 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, jehož zrušení se stěžovatel domáhá, není ani součástí právního řádu. Znění daných ustanovení je odlišné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu