Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti AMBOSELI s. r. o., sídlem Třebohostická 1244/12, Praha 10 - Strašnice, zastoupené JUDr. Martinem Čížkem, advokátem, sídlem Korunní 880/101, Praha 3 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. listopadu 2023 č. j. 8 Ads 83/2022-62, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. března 2022 č. j. 15 A 73/2020-87 a rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 10. března 2020 č. j. 4859/1.30/19-5, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Státního úřadu inspekce práce, sídlem Kolářská 451/13, Opava, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a podle čl. 6 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že stěžovatelce Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj (dále jen "Oblastní inspektorát práce") rozhodnutím ze dne 24. 5. 2019 č. j. 16229/6.30/18-47 uložil pokutu ve výši 500 000 Kč. Stěžovatelka, jako agentura práce, umožnila výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, třem cizincům ukrajinské a osmi cizincům moldavské státní příslušnosti, kteří se prokazovali padělanými rumunskými občanskými průkazy.
Tím se stěžovatelka dopustila přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Podané odvolání Státní úřad inspekce práce ve vztahu k výroku o vině zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil a výrok o uložení pokuty změnil tak, že ji snížil na částku 350 000 Kč. Stěžovatelka podala proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce žalobu Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"), neboť tvrdila, že naplnila zákonný liberační důvod podle § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen "zákon č. 250/2016 Sb.") a rozporovala výši uložené pokuty.
Městský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl, neboť ve shodě se správními orgány liberační důvody v posuzovaném případě neshledal. Městský soud mj. v rozsudku konstatoval, že stěžovatelka mohla bez větší námahy a vynaložených nákladů vyvinout ještě další úsilí s cílem ověřit si údaje o totožnosti uchazečů o zaměstnání a pravost jejich dokladů totožnosti, například s pomocí veřejného rejstříku PRADO. Následně podanou kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl.
3. Stěžovatelka namítá, že správní soudy rozhodly o otázce (ne)naplnění podmínek zproštění se odpovědnosti právnické osoby za přestupek ve smyslu § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., ústavně nekonformně a zatížily rozhodování libovůlí. Podle stěžovatelčina přesvědčení učinila vše potřebné k tomu, aby přestupku zabránila, neboli že v souladu s § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. vynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možné požadovat. Stěžovatelka poukazuje především na to, že řádně aktualizovala vnitřní směrnice; pořádala pro své zaměstnance školení; prováděla kontrolu totožnosti před uzavřením pracovního poměru; získávala informace prostřednictvím zahraničních zprostředkovatelů i od samotného zájemce; pokoušela se vyžádat preventivní součinnost s cizineckou policií; plnila veškeré povinnosti ve vztahu k úřadu práce; pro účely prověření hodnověrnosti předložených dokladů totožnosti měli zaměstnanci stěžovatelky k dispozici mobilní aplikaci Regula Document Reader.
4. Stěžovatelka považuje v daném případě za zásadní, zda formulaci § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., podle kterého "...právnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila...", je možné interpretovat tak, že právnická osoba je povinna souběžně činit i kroky (přijímat a realizovat preventivní opatření), které jsou co do svého významu a účelu plně zastupitelná a tedy fakticky duplicitní. Stěžovatelka ke kontrole dokladů totožnosti využívala mobilní aplikaci Regula Document Reader, přičemž správní soudy jí vytkly, že mohla ověřit státní příslušnost dotčených zaměstnanců více různými způsoby (např. srovnáním jejich dokladů s vyobrazením dokladů ve veřejném rejstříku pravých dokladů totožnosti a cestovních dokladů "PRADO" nebo si vyžádat další průkazy totožnosti).
5. Dále stěžovatelka namítá, že přestože je odpovědnost právnických osob za přestupky založena na objektivním principu, neznamená to, že právnická osoba odpovídá za protiprávní stav vyvolaný událostí, vyšší mocí nebo zásahem třetí osoby. Naplnění znaků přestupku v posuzovaném případě bylo přímým důsledkem toho, že třetí osoby stěžovatelce záměrně předložily falešné doklady totožnosti.
6. Stěžovatelka považuje za těžko přijatelný a udržitelný závěr správních soudů, podle kterého není rozporu mezi rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce a jeho usnesením o částečném zastavení přestupkového řízení, jelikož cizinci, kterých se týká usnesení o částečném zastavení přestupkového řízení, se prokazovali zdařilejšími průkazy totožnosti, resp. takovými, jejichž nepravost by nebylo možné běžnými prostředky odhalit ani prostřednictvím informací z rejstříku PRADO.
7. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
8. Ústavní soud připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřízen a do rozhodovací činnosti soudů zasahuje až tehdy, dojde-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94
(N 5/3 SbNU 17); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva provedené obecnými soudy Ústavní soud hodnotí jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli [viz např. nález ze dne 29. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 3923/11
(N 68/64 SbNU 767)]. Z hlediska pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu tedy nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva; ve smyslu § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, je to především Nejvyšší správní soud, jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který je k tomu v zájmu zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování především povolán.
9. Obsah ústavní stížnosti stěžovatelky představuje polemiku se závěry správních soudů a opakování námitek již uplatněných v předchozích řízeních, které již byly správními soudy řádně vypořádány. Tím stěžovatelka nepřípustně staví Ústavní soud do role další přezkumné instance. Úkolem Ústavního soudu není opětovně přezkoumávat důvodnost námitek stěžovatelky, s výjimkou zjevné svévole obecných soudů v podobě extrémního rozporu mezi provedenými důkazy a učiněnými skutkovými a právními závěry. Takový exces však Ústavní soud v dané věci neshledal.
10. Předmětem přezkumu správních soudů byly okolnosti, za nichž se stěžovatelka, jako zaměstnavatel, může zprostit odpovědnosti za přestupek spočívající v tom, že umožnila výkon nelegální práce cizincům, a to za situace, v níž jí cizinci předložili padělané doklady totožnosti.
11. Právní úprava přestupků je založena na objektivní odpovědnosti právnické osoby s možností se jí zprostit prokázáním zákonem stanoveného liberačního důvodu. Právnická osoba za přestupek neodpovídá, pokud prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. Za veškeré úsilí ve smyslu tohoto liberačního důvodu je třeba považovat soubor opatření a činností, které mají preventivní účel a jsou dostatečné k tomu, aby zabránily porušování či neplnění právních povinností za běžných okolností.
Břemeno tvrzení i důkazní břemeno ohledně prokázání naplnění liberačního důvodu leží na obviněné právnické osobě, jak ostatně plyne přímo z textu § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2023 č. j. 8 As 104/2021-59, bod 41). Byla to tedy stěžovatelka, kdo musel prokázat, že skutečně učinila vše, co bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. Možné liberační důvody přitom judikatura Nejvyššího správního soudu vykládá poměrně restriktivně, například jako zásah vyšší moci a omezené množství informací, které zpravidla jsou k dispozici v době před jednáním (rozsudek ze dne 25.
2. 2016 č. j. 7 As 258/2015-37), naopak jako liberační důvody nelze akceptovat odkaz na právní předpisy nebo vnitřní organizační poměry právnické osoby, jako je třeba změna zaměstnance (rozsudek ze dne 16. 2. 2004 č. j. 6 A 109/2000-73). Při prokázání liberačního důvodu právnická osoba za přestupek neodpovídá, tj. posuzovaný skutek není přestupkem [viz § 76 odst. 1 písm. a) a § 86 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb.].
12. Odpovědnosti za přestupek se nemůže zprostit právnická osoba, která neučinila nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení přestupku. Jde však jen o opatření, která byla právnická osoba objektivně způsobilá provést. Stěžovatelka namítá, že podle správních soudů měla pro naplnění liberačních důvodů činit souběžně kroky, které jsou co do svého významu a účelu plně zastupitelné a tedy fakticky duplicitní. Z napadených rozhodnutí je však zřejmé, a stěžovatelka to ani sama nerozporuje, že pravost dokladů totožnosti cizinců ověřovala pouze mobilní aplikací Regula Document Reader provozovanou soukromou společností.
Tato aplikace nevyhodnotila žádný z prověřovaných dokladů totožnosti cizinců jako padělaný. Správní soudy stěžovatelce vytýkaly, že mohla pro ověření pravosti dokladů totožnosti udělat více, především ověřit pravost dokladů totožnosti cizinců podle znaků definovaných veřejným rejstříkem pravých dokladů totožnosti a cestovních dokladů PRADO. Podle znaků zveřejněných v předmětném veřejném rejstříku by stěžovatelka při důkladné kontrole dokladů totožnosti, musela odhalit, že jde o padělané doklady.
Stěžovatelce, jako profesionálovi v daném oboru (jako agentura práce funguje na pracovním trhu již od roku 2006), je zcela jistě existence veřejného rejstříku známa. Správní soudy tedy po stěžovatelce nepožadovaly, aby prováděla při kontrole dokladů totožnosti duplicitní opatření jak tvrdí, nýbrž aby prováděla veškerá opatření, které v dané oblasti byla způsobilá provést.
13. Stěžovatelka tak mohla kromě jí uváděných preventivních činností bez větší námahy a vynaložených nákladů vyvinout ještě další úsilí s cílem ověřit si údaje o totožnosti uchazečů o zaměstnání a pravost jejich dokladů totožnosti. Preventivní činnosti stěžovatelky (viz bod 3 usnesení) Státní úřad inspekce práce zohlednil jako polehčující okolnost, na jejímž základě snížil pokutu. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že závěru správních soudů o neprokázání naplnění liberačního důvodu podle § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. stěžovatelkou, nelze nic vytknout.
14. Námitku stěžovatelky, že naplnění znaků přestupku bylo způsobeno v přímém důsledku protiprávního jednání cizinců, již řádně vypořádaly správní orgány i soudy. Ve shodě s nimi Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě není předmětem sporu a přezkumu protiprávní jednání cizinců, ale činnost stěžovatelky, za kterou je přestupkově odpovědná. Protiprávní stav nebyl vyvolaný zásahem třetí osoby, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž jejím vlastním opomenutím. Stěžovatelka se dopustila přestupku tím, že nedůsledně kontrolovala průkazy totožnosti, v důsledku čehož umožnila nelegální práci.
15. Stěžovatelka v ústavní stížnosti nesouhlasí se závěrem správních soudů, podle kterého není rozporu mezi rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce a jeho usnesením o částečném zastavení přestupkového řízení, avšak k této námitce nepodává žádnou argumentaci, proto se jí Ústavní soud nezabýval.
16. Ústavní soud v posuzované věci nezjistil žádné kvalifikované pochybení, jež by bylo způsobilé zapříčinit tvrzené porušení práv stěžovatelky. Správní soudy se předmětnou věcí řádně zabývaly, při rozhodování vyšly z dostatečně provedeného dokazování, na věc aplikovaly relevantní právní předpisy, jakož i relevantní judikaturu vztahující se k předmětné oblasti a rozsudky řádně odůvodnily.
17. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 15. května 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu