Účelnost nákladů na odborné právní zastoupení spolku v souvislosti s realizací práva na informace
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa a Pavla Šámala (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti spolku Oživení, z. s., sídlem Muchova 232/13, Praha 6 - Dejvice, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2 - Vinohrady, proti III. výroku rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. října 2021 č. j. 62 A 156/2019-72, za účasti Krajského soudu v Brně jako účastníka řízení, takto:
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení III. výroku v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaného spisu Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") sp. zn. 62 A 156/2019 se podává, že stěžovatel je spolkem, jehož zapsaným účelem je, mimo jiné, rozvoj občanské společnosti, demokracie a právního řádu, podpora aktivní účasti občanů na správě věcí veřejných a prosazování principů odpovědnosti a transparentnosti ve veřejné správě. Stěžovatel se dne 5. 6. 2019 žádostí podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, domáhal u obchodní společnosti LESNÍ SPOLEČENSTVÍ OBCÍ, s. r. o., (dále jen "společnost LSO") poskytnutí informací o souhrnné výši odměn vyplacených uvolněným zastupitelům obce, kteří byli členy orgánů společnosti LSO.
3. Společnost LSO žádost stěžovatele odmítla rozhodnutím ze dne 24. 6. 2019 s tím, že není povinným subjektem k poskytnutí informací a požadované informace podléhají ochraně osobních údajů. Stěžovatel podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání, které společnost LSO zamítla a svoje prvostupňové rozhodnutí potvrdila rozhodnutím ze dne 15. 7. 2019. Dne 20. 9. 2019 stěžovatel proti posledně uvedenému rozhodnutí společnosti LSO brojil správní žalobou u krajského soudu. Stěžovatel byl v řízení o žalobě zastoupen advokátem. V průběhu řízení, ke dni 2. 1. 2020, přešla působnost rozhodovat v odvolacím řízení ve věcech svobodného přístupu k informacím na Úřad pro ochranu osobních údajů.
4. Krajský soud napadeným rozsudkem zrušil žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil Úřadu pro ochranu osobních údajů k dalšímu řízení (výrok I), společnosti LSO nařídil poskytnout stěžovateli požadované informace (výrok II) a uložil Úřadu pro ochranu osobních údajů zaplatit stěžovateli 3 000 Kč jako náhradu za zaplacený soudní poplatek (výrok III). Podle krajského soudu byl stěžovatel ve věci úspěšný, a proto mu náleží právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Za účelně vynaložené náklady však krajský soud považoval toliko zaplacený soudní poplatek, nikoli náklady na odborné právní zastoupení. Stěžovatel je totiž spolkem, jehož "hlavním předmětem činnosti je problematika poskytování informací a vynakládání veřejných prostředků". Stěžovatel proto disponuje odborným personálem a zázemím a náklady na zastoupení advokátem v daném řízení se jeví jako neúčelné.
II. Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že mu nenáleží náhrada za zastoupení advokátem ani paušální náhrada nákladů řízení, přestože byl v řízení před soudem plně úspěšný. Stěžovatel přitom jednal ve veřejném zájmu; nepřiznáním nákladů je ohrožen chod neziskového sektoru. Stěžovatel tvrdí, že je neziskovou protikorupční organizací a je činný již od roku 1997. O své činnosti dlouhodobě informuje veřejnost. Rozhodnutí krajského soudu o nákladech řízení je nedostatečně odůvodněné, překvapivé a diskriminující.
6. Rozhodné je, že samotná právní specializace subjektu nemůže vést k závěru o neúčelnosti nákladů vynaložených na zastoupení jiným právním profesionálem [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014
sp. zn. I. ÚS 3819/13
(N 43/72 SbNU 501) či bod 12 usnesení ze dne 9. 12. 2014
sp. zn. III. ÚS 2939/14
(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Krajský soud tak stěžovatele jako osobu soukromého práva postavil na roveň orgánům veřejné správy, kterým podle ustálené rozhodovací praxe za určitých okolností nenáleží náhrada nákladů vynaložených na zastoupení advokátem (srov. např. usnesení ze dne 10. 7. 2018
sp. zn. III. ÚS 566/18
). Krajský soud současně nepřiznal stěžovateli ani náhradu nákladů rovnajících se výši, která je považována za účelnou u obchodních společností při podávání tzv. formulářových žalob.
7. Je přitom legitimní omezit spolku právo na náhradu nákladů vynaložených na zastupování advokátem, avšak toliko v situacích, kdy jde o zneužití práva (srov. např. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 6. 2015 č. j. 52 A 52/2015-47). Stěžovatel však měl skutečný důvod požadovat informace po společnosti LSO; měl důvodné podezření, že určitý člen zastupitelstva obce pobíral odměnu v orgánu podnikající právnické osoby v rozporu s § 5 odst. 2 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a tím se mohl dopustit přestupku podle § 23 odst. 1 písm. c) téhož zákona.
8. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkovi řízení a Úřadu pro ochranu osobních údajů, kterému náleželo postavení vedlejšího účastníka řízení o ústavní stížnosti.
9. Krajský soud doručeným přípisem odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
10. Úřad pro ochranu osobních údajů se doručeným přípisem svého postavení vedlejšího účastníka řízení o ústavní stížnosti výslovně vzdal.
11. Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat obdržené vyjádření stěžovateli k replice, poněvadž neobsahovalo žádné nové závažné skutečnosti nebo argumentaci, která by byla rozhodná pro posouzení věci.
12. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že dále obdržel dvě nevyžádaná vyjádření (tzv. amicus curiae brief) od spolku Frank Bold Society, z. s., a obecně prospěšné společnosti Transparency International - Česká republika, o. p. s. K tomu Ústavní soud připomíná, že k takovým nevyžádaným vyjádřením od odlišných subjektů než účastníků či vedlejších účastníků řízení nepřihlíží [srov. nález ze dne 15. 2. 2022
sp. zn. IV. ÚS 287/21
(N 20/110 SbNU 201)].
13. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu. Shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
14. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému správní justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivou věc jsou zásadně na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
15. Ústavní soud ustáleně judikuje, že rozhodování o nákladech řízení před soudy je zásadně jejich doménou; zobrazují se zde aspekty nezávislého soudního rozhodování. Ústavní soud není tudíž oprávněn v detailech přezkoumávat jednotlivá rozhodnutí soudů o nákladech řízení. Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení by mohlo nabýt ústavněprávní dimenzi toliko při extrémním vybočení z pravidel upravujících toto řízení, což by mohlo nastat v důsledku interpretace a aplikace příslušných ustanovení zákona, v nichž by byl obsažen např. prvek svévole. Případy, kdy Ústavní soud ústavní stížnost proti pravomocným rozhodnutím obecných soudů o nákladech řízení připustil k věcnému posouzení, jsou výjimečné [např. nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001
sp. zn. III. ÚS 727/2000
(N 75/22 SbNU 145), ze dne 24. 5. 2001
sp. zn. III. ÚS 619/2000
(N 79/22 SbNU 165), ze dne 4. 7. 2001
sp. zn. II. ÚS 598/2000
(N 100/23 SbNU 23), ze dne 31. 3. 2005
sp. zn. II. ÚS 557/04
(N 68/36 SbNU 725), ze dne 30. 9. 2021
sp. zn. IV. ÚS 1664/21
(N 168/108 SbNU 83) či ze dne 22. 2. 2022
sp. zn. IV. ÚS 2155/21
(N 25/110 SbNU 262) a další].
16. Podle ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu k ústavně konformnímu výkladu tzv. potřebnosti a účelnosti nákladů vynaložených v soudním řízení mimo jiné platí, že u některých subjektů, jejichž činnost je, zjednodušeně řečeno, materiálně a personálně zajištěna z veřejných prostředků, nelze považovat náklady jimi vynaložené v soudním řízení na odborné právní zastoupení za vynaložené účelně, nejde-li o právní problematiku, která přímo nesouvisí s činností daného subjektu či o právní problematiku velice specializovanou. Uvedená premisa spočívá na předpokladu, že tam, kde je stát k hájení svých zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami, není zásadně důvod, aby výkon svých práv a povinností z této oblasti přenášel na soukromý subjekt (advokáta); učiní-li tak, není důvod uznat takto vzniklé náklady řízení jako náklady účelně vynaložené, mimo výjimečné situace [srov. nález ze dne 9. 10. 2008
sp. zn. I. ÚS 2929/07
(N 167/51 SbNU 65), bod 20 nálezu ze dne 17. 8. 2009
sp. zn. I. ÚS 1452/09
(N 186/54 SbNU 303), nález ze dne 9. 12. 2010
sp. zn. II. ÚS 1215/10
(N 246/59 SbNU 507), ze dne 21. 2. 2011
sp. zn. IV. ÚS 3191/10
(N 19/60 SbNU 197) či ze dne 22. 3. 2012
sp. zn. II. ÚS 2238/09
(N 56/64 SbNU 689)].
17. K obdobným závěrům Ústavní soud v minulosti dospěl také u statutárních měst [srov. např. nálezy ze dne 23. 11. 2010
sp. zn. III. ÚS 2984/09
(N 232/59 SbNU 365), ze dne 24. 3. 2020
sp. zn. IV. ÚS 2434/19
(N 53/99 SbNU 141) či ze dne 19. 5. 2020
sp. zn. I. ÚS 3812/19
(N 100/100 SbNU 159)], fakultní nemocnice [viz nález ze dne 15. 12. 2011
sp. zn. I. ÚS 195/11
(N 215/63 SbNU 473)], Všeobecné zdravotní pojišťovny [srov. nález ze dne 16. 12. 2014
sp. zn. IV. ÚS 474/13
(N 229/75 SbNU 557)], České televize [viz nálezy ze dne 24. 7. 2013
sp. zn. I. ÚS 3344/12
(N 129/70 SbNU 193), ze dne 26. 8. 2014
sp. zn. II. ÚS 405/14
(N 160/74 SbNU 375) či ze dne 18. 2. 2015
sp. zn. II. ÚS 1333/14
(N 36/76 SbNU 503)] či soudních exekutorů [viz nález ze dne 12. 4. 2016
sp. zn. I. ÚS 3916/14
(N 62/81 SbNU 81)], tj. u subjektů, které nejsou "typickými" orgány veřejné moci, státními orgány či organizačními složkami státu.
18. Nelze opomenout, že uvedené se stále týká (právě) posouzení tzv. potřebnosti a účelnosti vynaložených nákladů. Je proto nutné respektovat, že úvahy soudů o těchto aspektech nákladů řízení (stále) představují projev jejich nezávislého rozhodování. Nutné je však zohlednit i další ústavněprávní požadavky. Pojem tzv. účelnosti a potřebnosti nákladů v soudním řízení je ustáleně chápán jako určitá "pojistka" proti hrazení nákladů nesouvisejících s řízením či nákladů nadměrných, nadbytečných či vzniklých v důsledku zneužití práva na náhradu nákladů řízení [srov. např. bod 17 nálezu ze dne 10. 1. 2012
sp. zn. III. ÚS 3000/11
(N 6/64 SbNU 61), bod 14 nálezu ze dne 26. 11. 2013
sp. zn. II. ÚS 1942/12
(N 198/71 SbNU 353) či bod 20 nálezu ze dne 23. 9. 2014
sp. zn. IV. ÚS 1674/14
(N 174/74 SbNU 511)]. Soud proto v prvé řadě musí vzít na zřetel všechny pro rozhodnutí o nákladech řízení relevantní okolnosti, které mohly mít vliv na výši účelně vynaložených nákladů účastníka řízení, a musí svůj závěr řádně odůvodnit [srov. např. bod 14 in fine nálezu ze dne 10. 5. 2017
sp. zn. III. ÚS 532/17
(N 75/85 SbNU 317) či bod 14 nálezu ze dne 8. 3. 2021
sp. zn. I. ÚS 4012/18
(N 46/105 SbNU 40)].
19. Soud se dále ocitá mimo meze ústavnosti, vymezuje-li prostřednictvím pojmu tzv. účelnosti a potřebnosti nákladů kategorii osob, která má z hlediska právního zastoupení odlišné postavení, a tak jí "de facto" upírá právo na právní pomoc a vůči ostatním ji diskriminuje; účastníka řízení nelze "sankcionovat" tím, že mu nebude přiznána část nákladů odpovídající výši odměny advokáta s odůvodněním, že se mohl bránit sám (viz bod 19 nálezu
sp. zn. I. ÚS 3819/13
a bod 20 nálezu
sp. zn. IV. ÚS 1674/14
). Výhody realizace práva na právní pomoc totiž nemusí spočívat jen v "obecné právní odbornosti" (samotném právním vzdělání) zástupce, nýbrž i vyšší míře jeho objektivity či konkrétní specializaci na daný problém [srov. obdobně nález ze dne 19. 6. 2007
sp. zn. II. ÚS 187/06
(N 99/45 SbNU 397)]. Legitimní naopak jsou úvahy soudu, které se opírají o náležité zhodnocení (ne)účelnosti vynaložených nákladů při zneužití práva na náhradu nákladů řízení [srov. nález ze dne 10. 4. 2018
sp. zn. IV. ÚS 193/17
(N 70/89 SbNU 89) či obdobně bod 20 nálezu ze dne 10. 4. 2018
sp. zn. I. ÚS 585/17
(N 71/89 SbNU 99)]. Ve srovnání s východisky uvedenými sub 16 a 17 přitom nejde o "nekonzistentnost judikatury", nýbrž logický důsledek odlišného právního postavení orgánů veřejné moci a jednotlivce v systému ústavních práv a svobod.
20. Jde-li o nyní posuzovanou věc, je rozhodné, že úvahy krajského soudu o tzv. účelnosti a potřebnosti nákladů na odborné právní zastoupení stěžovatele spočívají na závěru, že stěžovatel, byť jde o osobu soukromého práva a jeho činnost není personálně ani materiálně zajištěna z veřejných zdrojů, disponuje odborným (právním) zázemím sám. Nosným a jediným argumentem krajského soudu v napadeném rozhodnutí je odbornost stěžovatele.
21. Jak se podává ze shora uvedeného (srov. zejména sub 19), u nositelů práv na právní pomoc, kterým stěžovatel bezpochyby je, není jejich pouhá odbornost (zjednodušeně řečeno, bez vazeb jejich činnosti na veřejné prostředky a výkon veřejné moci) dostatečným argumentem pro závěr o neúčelnosti jimi vynaložených nákladů na advokáta (oborné právní zastoupení). Není přitom důvod na stěžovatele hledět odlišně na rozdíl od advokáta; právní zastoupení je totiž ponecháno zásadně na vůli účastníka, a to bez ohledu na to, zda by toho byl jinak schopen (jako odborník) sám, mimo situace předpokládané sub 16 a 17, o které však v nyní posuzované věci nejde. Závěry krajského soudu v napadeném rozsudku proto stěžovatele vůči ostatním nositelům práva na právní pomoc diskriminují.
22. Soudu zajisté nelze upřít právo posoudit (ne)účelnost nákladů vynaložených účastníkem řízení s ohledem na okolnosti každé věci; Ústavní soud nepopírá, že daná problematika je doménou obecných soudů a je součástí jejich nezávislého rozhodování. Nelze proto a priori vyloučit, že i u osob, u kterých nelze pro tyto účely uplatnit samostatný argument odbornosti, vyvstanou jiné okolnosti, které budou pro závěr o neúčelnosti jejich odborného právního zastoupení relevantní a legitimní. Lze si např. představit vynaložení nákladů, které s věcí nesouvisí nebo jsou jinak okolnostem věci nepřiměřené, či lze-li v chování účastníka řízení spatřovat prvek zneužití práva. Taková úvaha však musí odrážet účel "pojistky" tzv. účelnosti a potřebnosti nákladů (sub 18) a nesmí být na úkor základních práv a svobod účastníka řízení.
23. Nezohlednil-li však krajský soud uvedená východiska, dopustil se porušení práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s jeho právem na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny.
24. Uvedené nelze zvrátit ani tím, že ve věci jde zjevně (s ohledem na rozsah úkonů a předmět řízení) pro hypoteticky očekávanou výši nákladů stěžovatele o věc tzv. bagatelní. U těch je zásadně dán (bez dalšího) důvod pro posouzení ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněné, neprovázejí-li je takové (mimořádné) okolnosti, které je naopak co do ústavní roviny významné činí [viz např. nález ze dne 10. 4. 2014
sp. zn. III. ÚS 3725/13
(N 55/73 SbNU 89), bod 25 nálezu ze dne 6. 4. 2021
sp. zn. IV. ÚS 3502/20
(N 72/105 SbNU 260) či bod 22 nálezu ze dne 30. 9. 2021
sp. zn. IV. ÚS 1898/21
(N 169/108 SbNU 90)]. Platí, že právní hranice tzv. bagatelnosti nemusí být určující s ohledem na kvalitativní stránku věci, tedy, jeví-li se věc z hlediska zachování ústavnosti natolik významná, že určitým způsobem "přesahuje" věc samotnou [viz nález ze dne 19. 1. 2016
sp. zn. III. ÚS 2018/15
(N 11/80 SbNU 139) či ze dne 1. 6. 2020
sp. zn. I. ÚS 1575/16
(N 107/100 SbNU 248)], např. může-li se do obdobné situace dostat více subjektů či může-li věc mít vliv na jiná další řízení [srov. bod 20 nálezu ze dne 24. 5. 2017
sp. zn. III. ÚS 2857/15
(N 88/85 SbNU 495) či bod 18 nálezu ze dne 23. 2. 2021
sp. zn. IV. ÚS 2009/20
(N 38/104 SbNU 396)].
25. Jde-li o nyní posuzovanou věc, stěžovatel vystupoval jako (úspěšný) žadatel o informace týkající se veřejných záležitostí. Stěžovatel jako spolek, jehož činnost je zaměřena na kontrolu činnosti veřejné správy a věcí veřejných, proto realizoval právo na informace zaručené v čl. 17 odst. 1 Listiny jako složka občanské společnosti, která "hraje důležitou roli" v diskusi o veřejných otázkách a u sběru informací jako obsahových prvků uvedeného práva [srov. bod 39 nálezu ze dne 30. 3. 2010
sp. zn. Pl. ÚS 2/10
(N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.) a bod 75 usnesení ze dne 24. 1. 2012
sp. zn. Pl. ÚS 10/09
]. Nyní posuzovanou věc proto co do roviny ústavnosti významnou činí, že se týká podmínek, za kterých se jednotlivci hlásící se k občanské společnosti mohou domáhat svého práva na informace. Z téhož důvodu jde o problematiku, která se může týkat obdobných subjektů ve srovnatelné situaci a která může mít vliv na jiná další řízení.
26. Z okolností posuzované věci se rovněž podává, že stěžovatele (spolek založený k veřejně prospěšnému účelu) nelze znevýhodnit jen proto, že se jeho členové rozhodli hájit svá práva organizovaně [srov. obdobně bod 26 nálezu ze dne 30. 5. 2014
sp. zn. I. ÚS 59/14
(N 111/73 SbNU 757) či bod 36 nálezu ze dne 13. 10. 2015
sp. zn. IV. ÚS 3572/14
(N 185/79 SbNU 97)]; což se v nyní posuzované věci stalo, poněvadž krajský soud stěžovateli nepřiznal náklady za odborné právní zastoupení toliko s odkazem na jeho odbornost spojenou s účelovým zaměřením jeho činnosti, tj. toliko proto, že jako sdružení jednotlivců organizovaných za určitým účelem disponuje oborným zázemím. S ohledem na to se právní hranice tzv. bagatelnosti v nyní posuzované věci posouvá (směrem dolů). S ohledem na uvedené shora sub 22 se dále sluší poznamenat, že soud je při hodnocení tzv. účelnosti a potřebnosti nákladů oprávněn posoudit, zda spolek v konkrétní věci svým postupem směřuje k naplňování deklarovaného "veřejně prospěšného" účelu.
27. Ústavní soud proto ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona výrok III napadeného rozsudku krajského soudu zrušil. Takto Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, poněvadž měl za to, že od něho nebylo možné očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
28. V důsledku tohoto rozhodnutí krajský soud znovu posoudí otázku tzv. účelnosti a potřebnosti nákladů vynaložených stěžovatelem na odborné právní zastoupení. Krajský soud musí zohlednit uvedená východiska, jakkoli tímto nálezem Ústavní soud nepředjímá, zda stěžovatel v konečném důsledku má právo na náhradu nákladů vynaložených za odborné právní zastoupení.