Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatele S. D. R. R., zastoupeného Mgr. Ondřejem Zaorálkem, advokátem, sídlem Kpt. Vajdy 3046/2, Ostrava, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. listopadu 2023 č. j. 10 Azs 259/2023-41, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. září 2023 č. j. 19 A 25/2023-41, rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 8. srpna 2023 č. j. MV-108666-3/OAM-2023 a proti usnesení Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké policie ze dne 16.
5. 2023 č. j. CPR-13627-7/ČJ-2023-930310-V239, a s ní spojeném návrhu na zrušení části § 122 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Ministerstva vnitra a Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí správních soudů a správních orgánů. Podle stěžovatele vydaná rozhodnutí porušují jeho práva podle čl. 14 odst. 1, 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a podle čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a podle čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 Úmluvy. Stěžovatel zároveň žádá zrušení části § 122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen "zákon č. 326/1999 Sb."), která zní "a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území".
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že stěžovateli byla dne 11. 4. 2016 udělena mezinárodní ochrana ve formě doplňkové ochrany na dobu 24 měsíců, neboť v zemi jeho státní příslušnosti probíhal takový ozbrojený konflikt, že by mu v případě návratu do vlasti hrozilo nebezpečí vážné újmy ve smyslu § 14a odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen "zákon č. 325/1999 Sb."). Dne 12. 2. 2018 požádal stěžovatel o prodloužení doplňkové ochrany z důvodu zhoršení bezpečnostní situace v Iráku, které správní orgány nevyhověly (jeho kasační stížnost Nejvyšší správní soud odmítl pro nepřijatelnost usnesením ze dne 6. 6. 2019 č. j. 1 Azs 46/2019-59), přesto z České republiky neodcestoval.
3. V období ode dne 19. 7. 2019 do dne 11. 11. 2019 pobýval stěžovatel na území České republiky nelegálně. Vzhledem k této skutečnosti mu bylo rozhodnutím Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Přijímacího střediska cizinců Zastávka, vydaným dne 2. 12. 2019 pod č. j. CPR-41629-19/ČJ-2019-931200-SV, které bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 14. 2. 2020 č. j. MV-7741/3/OAM-2020, uloženo správní vyhoštění podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bodů 3 a 4 zákona č. 325/1999 Sb. Stěžovateli se v rozhodnutí zakazuje vstup na území členských států Evropské unie po dobu šesti měsíců a ukládá se mu povinnost vycestovat do třiceti dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o vyhoštění, případně až od okamžiku, kdy stěžovatel pozbude postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany a toto rozhodnutí bude pravomocné. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 18. 2. 2020.
4. Dne 11. 11. 2019 bylo se stěžovatelem zahájeno řízení ve věci mezinárodní ochrany na území České republiky podle zákona č. 325/1999 Sb., které dosud nebylo ukončeno, když z důvodu podaných opravných prostředků s přiznaným odkladným účinkem se stěžovatel nadále nachází v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Ústavní soud konstatuje, že v řízení ve věci udělení stěžovateli mezinárodní ochrany na území České republiky podle zákona č. 325/1999 Sb., Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 11. 2023 sp. zn. 1 Azs 203/2023 odmítl kasační stížnost Ministerstva vnitra proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") ze dne 11. 9. 2023 č. j. 62 Az 21/2022-91. Krajský soud v citovaném rozsudku zavázal Ministerstvo vnitra, aby žádost stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany podle zákona č. 325/1999 Sb. věcně projednalo a nezjistí-li skutečnosti diametrálně odlišné od skutečností uvedených v rozsudku krajského soudu, postupovalo přinejmenším podle § 14a odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., a udělilo stěžovateli doplňkovou ochranu z důvodů podle § 14a odst. 2 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb. Řízení o stěžovatelově opětovné žádosti o mezinárodní ochranu tedy ještě neskončilo.
5. Dne 9. 5. 2023 stěžovatel požádal o vydání nového rozhodnutí, kterým by policie zrušila platnost rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb. Ředitelství služby cizinecké policie řízení o žádosti zastavilo napadeným rozhodnutím. Ministerstvo vnitra rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdilo. Stěžovatel podal proti rozhodnutí odvolacího orgánu žalobu k Městskému soudu v Praze, který napadeným rozsudkem jeho žalobu zamítl, neboť vydat nové rozhodnutí o správním vyhoštění dovoluje zákon č. 326/1999 Sb. až po uplynutí poloviny doby, po kterou cizinec nemohl vstoupit na území. Do této doby se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. Protože stěžovatel má stále postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o jeho správním vyhoštění ještě není vykonatelné, a od počátku zákazu vstupu tedy nemohla uplynout žádná doba. Následně podanou kasační stížnost Nejvyšší správní soud odmítl pro nepřijatelnost.
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že od právní moci rozhodnutí o vyhoštění uplynuly již více než čtyři roky; on sám po celou dobu žije v České republice, vede zde řádný život, podniká, naučil se plynně hovořit česky. Proto je namístě odstranit tvrdost správního vyhoštění. Důvody vydání rozhodnutí o správním vyhoštění již pominuly a současně se podstatně změnily okolnosti.
7. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že napadenými rozhodnutími došlo k zásahu do jeho ústavně garantovaných práv, zejména k zásahu do práva stěžovatele na svobodu pobytu a k zásahu práva stěžovatele na to, aby jako cizinec byl vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem. Stěžovatel dále v ústavní stížnosti namítá, že "Současná podoba zákona č. 326/1999 Sb. totiž správní orgán materiálně nedůvodně, avšak formálně striktně nutí k tomu, aby poté, co stěžovatel přestane moci pobývat na území České republiky dle zákona č. 325/1999 Sb., stěžovatele z území České republiky vyhostil, a současná podoba zákona č. 326/1999 Sb. tak neumožňuje stěžovateli bez opuštění území České republiky žádat o povolení k trvalému pobytu na území České republiky nebo o povolení k jiné formě pobytu na území České republiky a nutí stěžovatele území České republiky opustit, což ve svém důsledku povede k tomu, že stěžovatel nebude moci o povolení k trvalému pobytu na území České republiky žádat ještě po velmi dlouhou dobu, a to přesto, že stěžovatel by jinak - nebýt shora uvedeného drobného nedbalostního pochybení stěžovatele v roce 2019 a nebýt uložení správního vyhoštění uloženého stěžovateli toliko v důsledku tohoto drobného nedbalostního pochybení - splňoval veškeré zákonné podmínky pro povolení k pobytu na území České republiky." Stěžovatel proto navrhuje zrušit část § 122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., která zní "a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území" z důvodu nepřiměřené tvrdosti.
8. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
9. Ústavní soud připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřízen a do rozhodovací činnosti soudů zasahuje až tehdy, dojde-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94
(N 5/3 SbNU 17); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva provedené obecnými soudy Ústavní soud hodnotí jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli [viz např. nález ze dne 29. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 3923/11
(N 68/64 SbNU 767)]. Z hlediska pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu tedy nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva; ve smyslu § 12 soudního řádu správního je to především Nejvyšší správní soud, jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který je k tomu v zájmu zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování především povolán.
10. Stěžovatel se v ústavní stížnosti odvolává na čl. 14 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům i cizincům svobodu pohybu a pobytu. Základním východiskem však je, že cizinci nemají právo na vstup na území České republiky, což ve vztahu k čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě potvrdil i Evropský soud pro lidská práva (viz např. rozsudek ze dne 16. 6. 2005 Sisojeva a další proti Lotyšsku, stížnost č. 60654/00), a nemají zaručeno ani subjektivní právo na pobyt na území České republiky (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 26/07 i usnesení ze dne 23. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 219/04 ), s výjimkou občanů Evropské Unie. Ústavní soud zde připomíná svoji ustálenou judikaturu, podle které subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje; je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 41/17 , bod 53 nebo
Pl. ÚS 26/07 , bod 37). Ve vztahu k cizincům je pohyb i pobyt na území České republiky regulován zákonem č. 326/1999 Sb.
11. Správní vyhoštění podle zákona č. 326/1999 Sb. je svou povahou specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví. Pokud cizinec požádal o mezinárodní ochranu, je podle § 119 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., rozhodnutí o vyhoštění vykonatelné až právní mocí negativního rozhodnutí o mezinárodní ochraně ve smyslu zákona č. 325/1999 Sb. Na individuální rozhodování o vyhoštění pak dopadá čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, který zaručuje legálně pobývajícím (tedy nikoliv těm, kteří přišli nelegálně, pouze projíždějí, teprve čekají na rozhodnutí o pobytu nebo mají prošlá víza či pobytové povolení), že mohou být vyhoštěni pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a přitom musí mít možnost uplatnit námitky proti svému vyhoštění. Rozhodnutí o správním vyhoštění podléhá zásadně soudnímu přezkumu (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ).
12. Stěžovatel však možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění nevyužil. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal odvolání, které bylo zamítnuto a rozhodnutí o vyhoštění bylo odvolacím orgánem potvrzeno, přičemž nabylo právní moci již dne 18. 2. 2020. Stěžovatel následně až dne 9. 5. 2023 podal žádost o vydání nového rozhodnutí, kterým by policie zrušila platnost rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., z důvodu odstranění tvrdosti správního vyhoštění. Rozhodování správních orgánů a správních soudů o zastavení řízení žádosti o nové rozhodnutí je předmětem nyní posuzované ústavní stížnosti.
13. Stěžovatel v období ode dne 19. 7. 2019 do dne 11. 11. 2019 pobýval na území České republiky nelegálně, za což mu bylo správním orgánem uloženo správní vyhoštění. Pro odstranění tvrdosti správního vyhoštění podle ustanovení § 122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., kterého se stěžovatel v přezkoumávaném řízení dovolával, jsou stanoveny kumulativně dvě podmínky; uplynutí poloviny z doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, a pominutí důvodů vydání rozhodnutí. Rozhodnutí o správním vyhoštění bylo stěžovateli vydáno dne 2.
12. 2019 a doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, byla stanovena na 6 měsíců. Podle ustanovení § 118 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. byla doba k vycestování z území České republiky stanovena do 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí nebo od okamžiku, kdy stěžovatel pozbude postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany a toto rozhodnutí bude pravomocné. Rozhodnutí o správním vyhoštění nabylo právní moci dne 18. 2. 2020, avšak do současné doby není vykonatelné, neboť stěžovatel je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany formou azylu a v řízení nebylo doposud vydáno pravomocné rozhodnutí (viz bod 4 usnesení).
Z uvedeného vyplývá, že podmínka uplynutí poloviny z doby stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území České republiky, nebyla do současné doby splněna, neboť vykonatelnost rozhodnutí ještě nenastala.
14. Správní orgány i správní soudy v rámci řízení posuzovaly splnění podmínek stanovených zákonnou úpravou pro vydání nového rozhodnutí, přičemž shodně konstatovaly, že stěžovatel nenaplnil ani první zákonnou podmínku, tj. uplynutí poloviny doby, po kterou mu nelze umožnit vstup na území. Správní orgány i soudy se tedy ani nemohly zabývat stěžovatelovými námitkami, které se týkaly jeho rodinného života. Tyto námitky by bylo nutné vypořádat teprve tehdy, kdyby stěžovatel jednu z nutných zákonných podmínek splnil.
15. Stěžovatel přiznává pochybení, tedy nelegální pobyt na území České republiky v roce 2019, avšak následky správního vyhoštění považuje za příliš přísné. Stěžovatel nesplnil zákonnou podmínku stanovenou pro odstranění tvrdosti správního vyhoštění a vydání nového rozhodnutí, neboť od doby vydání rozhodnutí o správním vyhoštění neopustil území České republiky, což ani on sám nerozporuje. Stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě požaduje, aby správní orgány a správní soudy upustily od splnění jasně vymezených zákonných podmínek pro vydání nového rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění.
Tento požadavek však není akceptovatelný. K danému Ústavní soud konstatuje, že i když se právní úprava zákona č. 326/1999 Sb., může zdát příliš tvrdá, je nutné respektovat, že je právem každého státu regulovat příchod a pobyt cizinců na jeho území a stanovit pro jednotlivé pobytové režimy podmínky, kterým je cizinec povinen se podrobit. V posuzovaném případě nelze mluvit ani o případném porušení zásady legitimního očekávání, neboť očekávání prominutí splnění jedné ze zákonných podmínek k odstranění tvrdosti správního vyhoštění nelze mít za legitimní.
16. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 326/1999 Sb. stanoví podmínky pro zánik platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, coby projev toho, že zákonodárce počítal i se situací, kdy osobě s uloženým správním vyhoštěním bude vyhověno v řízení o udělení mezinárodní ochrany (viz § 120a odst. 6 a 7 zákona č. 326/1999 Sb.), případně není vycestování cizince možné podle § 120a odst. 4 a 8 zákona č. 326/1999 Sb.
17. Ústavní soud po přezkoumání argumentace stěžovatele v ústavní stížnosti dospěl k závěru, že postrádá ústavně právní rozměr a činí z Ústavního soudu další instanci obecné justice, kterou v žádném případě není. Kasace napadených rozhodnutí by byla možná pouze v případě excesu při rozhodovací činnosti správních soudů. Nic takového však Ústavní soud v posuzované věci nezjistil. Správní soudy se s námitkami stěžovatele náležitě a přesvědčivě vypořádaly a Ústavní soud neshledal žádné pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení základních práv stěžovatele.
18. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. K ústavní stížnosti připojený návrh stěžovatele na zrušení části § 122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb. Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 15. května 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu