Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Wintra, soudce Jaromíra Jirsy a soudkyně zpravodajky Veroniky Křesťanové o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti JEKU - SUN s. r. o., sídlem Pražská 1279/18, Praha 15 - Hostivař, zastoupené Mgr. Rostislavem Andrlíkem, advokátem, sídlem Jakubské náměstí 127/5, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 277/2022-49 ze dne 28. března 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Státní energetické inspekce, Ústředního inspektorátu, sídlem Gorazdova 1969/24, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Včasnou ústavní stížností se stěžovatelka jako osoba oprávněná a řádně zastoupená advokátem domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí [k podmínkám řízení viz § 30 odst. 1, § 72 odst. 3 a § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů ("zákon o Ústavním soudu")]. Tvrdí, že jím byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 11, 26, 36 a 38 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka jako výrobce elektřiny ze slunečního záření (tedy z fotovoltaické elektrárny, zkráceně FVE) projektovala svou výrobnu pro instalovaný výkon 503 kW. Na tento instalovaný výkon byla také rezervovaná kapacita u provozovatele distribuční soustavy. S ohledem na nedostupnost projektovaných solárních panelů o výkonu 220 W pak ale nainstalovala solární panely jiné, o výkonu 225 W a 230 W, s celkovým instalovaným výkonem 529,44 kW (0,052944 MW), tedy výkonem vyšším, než jaký projektem plánovala, a také vyšším, než byl uveden v následně vydané licenci (0,503 MW). Stěžovatelka nezpochybňuje, že v žádosti o vydání licence uvedla celkový instalovaný výkon 503 kW. Podle stěžovatelky se tak ale stalo v důsledku pochybení revizního technika, který v revizní zprávě ze dne 30. října 2009 v rozporu se skutečností uvedl (původně projektovaný) výkon 503 kW včetně nesprávného počtu panelů (2187 panelů o výkonu 230 W) a nikoli výkon nainstalovaných panelů 529,44 kW (2 208 kusů panelů s výkonem po 0,23 kW a 96 kusů panelů o výkonu 0,225 kW). Existenci tohoto rozdílu (nesouladu údaje v licenci se skutečností) pak zjistila při kontrole Státní energetická inspekce, Územní inspektorát pro Ústecký kraj ("územní inspektorát"). Vzhledem k tomu, že stěžovatelka uplatňovala požadavek na podporu na elektřinu vyrobenou z výkonu instalovaného nad rámec licencí uděleného výkonu, územní inspektorát rozhodnutím č. j. SEI-0780/2020-18 ze dne 1. července 2020 uznal stěžovatelku vinnou ze spáchání přestupku podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů ("zákon o cenách"), kterého se dopustila tím, že jako prodávající uplatnila u ČEZ Prodej, a. s., nárok na podporu pro podporované zdroje energie formou výkupních cen za rok 2018 v rozporu s podmínkami stanovenými cenovým orgánem podle § 5 odst. 5 zákona o cenách v bodech (1.1.) a (1.10.) Cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 3/2017, a to z výkonu 0,02644 MWp instalovaného nad rámec registrovaného a licencí uděleného výkonu 0,503 MWp (při kontrole zjištěn skutečně instalovaný elektrický výkon 0,52944 MWp), čímž získala nepřiměřený majetkový prospěch 472 952,12 Kč (výrok I). Územní inspektorát současně uložil stěžovatelce povinnost nahradit poškozené České republice škodu 472 952,12 Kč (výrok II), pokutu v téže výši (výrok III) a povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou 1 000 Kč (výrok IV).
3. Vedlejší účastnice rozhodnutím č. j. SEI-2101/2021/90.221 ze dne 10. března 2021 změnila (zpřesnila) výrok I rozhodnutí územního inspektorátu tak, že se stěžovatelka uznává vinnou ze spáchání přestupku podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, kterého se dopustila tím, že nedodržela věcné podmínky stanovené cenovým orgánem podle § 5 odst. 5 zákona o cenách pro uplatnění úředně stanovené ceny, upravené v bodu (1.10.) Cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 3/2017, ve znění Cenového rozhodnutí ERÚ č. 9/2017, když jako prodávající a držitelka licence č. 110911805 na výrobu elektřiny ve své provozovně FVE Levousy za období od 1. ledna 2018 do 31. prosince 2018 neoprávněně uplatnila u ČEZ Prodej, a. s., podporu na vyrobenou elektřinu ve výši 30,908 MWh z výkonu 0,02644 MWp instalovaného nad rámec licencí uděleného výkonu 0,503 MWp jako vypočtenou poměrnou část elektřiny vyrobené z nainstalovaného výkonu 0,52944 MWp, ačkoliv část této výrobny v rozsahu 0,02644 MWp nebyla uvedena do provozu, neboť na tuto část výrobny elektřiny nebyla udělena licence na výrobu elektřiny a pro tuto část výrobny elektřiny tak nevzniklo oprávnění k výkonu licencované činnosti vyrábět elektřinu při uplatnění podpory formou výkupních cen, čímž získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 472 952,12 Kč. Ostatní výroky rozhodnutí územního inspektorátu vedlejší účastnice potvrdila.
4. Stěžovatelka napadla rozhodnutí vedlejší účastnice žalobou, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem ("krajský soud") rozsudkem č. j. 16 A 33/2021-95 ze dne 4. října 2022 jako nedůvodnou zamítl. Krajský soud odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 137/2017-41 ze dne 7. září 2017 a č. j. 3 As 39/2019-42 ze dne 23. března 2021, z nichž vyplývá, že podle právní úpravy účinné v době uvedení výrobny elektřiny FVE Levousy do provozu a udělení licence stěžovatelce (rok 2009) byl za celkový instalovaný elektrický výkon uvedený v rozhodnutí o udělení licence v případě FVE výroben považován součet hodnot instalovaných výkonů jednotlivých solárních panelů (tj. výkon na straně stejnosměrné).
5. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Souhlasil s krajským soudem, že na věc lze aplikovat závěry rozsudku sp. zn. 4 As 137/2017, neboť skutkové okolnosti judikovaného a nyní projednávaného případu jsou podobné. Nejvyšší správní soud konstatoval, že v uvedeném rozsudku vycházel z definice pojmu celkový instalovaný výkon zakotvené v § 30a zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění účinném do 27. prosince 2009. Jím provedený výklad nelze považovat za nesprávný jen proto, že v době udělení licence (jak v nyní posuzované věci, tak ve věcech sp. zn. 4 As 137/2017 i 3 As 39/2019) ještě nebyl § 30a energetického zákona účinný. Pojem celkový instalovaný výkon definoval dříve § 33 odst. 1 energetického zákona (s účinností od 30. prosince 2004 do 3. července 2009), a to totožně, jako to nyní činí v § 30a energetického zákona. Je tedy patrné, že význam pojmu celkový instalovaný výkon se nezměnil a byl totožný i v okamžiku udělení licence stěžovatelce.
6. S tímto závěrem Nejvyššího správního soudu stěžovatelka nesouhlasí a setrvává na názoru, že z § 30a energetického zákona není zcela zřejmé, jak celkový instalovaný výkon výrobny spočítat, když je v tomto ustanovení definován jako "součet hodnot instalovaných výkonů výrobních jednotek v místě připojení do elektrizační soustavy". Za pojem "výrobní jednotka", který právní předpisy nedefinují, stěžovatelka považuje soustrojí střídače a do něj zapojených panelů, což odpovídá (vedle závěrů dvou jí předložených znaleckých posudků) také tehdejší definici pojmu "generátor" obsažené na straně 7 přílohy č. 4 Pravidel provozování distribuční soustavy platných v roce 2009. Stěžovatelka uvádí, že po zapracování střídačů do projektu se celkový instalovaný výkon výrobny snížil na 480 kW, tuto hodnotu licencí udělený výkon 503 kWp převyšoval. Stěžovatelka je proto přesvědčena, že jednání, které má zakládat její odpovědnost za přestupek, je vázáno na výklad pojmu, který nebyl žádným právním předpisem v rozhodné době (2009) definován, k jeho výkladu neexistovala judikatura a také Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 3 As 39/2019 výslovně uvedl, že výklad pojmu "celkový instalovaný výkon" byl v dané době nejednoznačný. Rovněž z výpovědi Jaroslava Vítka, bývalého ředitele odboru licencí Energetického regulačního úřadu, vyplynulo, že praxe Energetického regulačního úřadu při posuzování celkového instalovaného výkonu byla před rokem 2010 nejednotná. Za takové situace stěžovatelka mohla stěží posoudit, zda se svým výkladem pojmu "celkový instalovaný výkon" může dopustit přestupku.
7. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
8. Ústavní soud zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti (srov. čl. 83, 90 až 92 Ústavy České republiky). Nepřísluší mu přehodnocovat skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy jen tehdy, byla-li aplikace práva v konkrétním případě neústavní [srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03 ze dne 25. listopadu 2003 (N 138/31 SbNU 227) a na něj navazující judikaturu, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Tak tomu v posuzované věci nebylo.
9. Předmětem řízení před správními soudy bylo posouzení, zda stěžovatelce licencí udělená hodnota celkového výkonu je hodnotou instalovaného výkonu na straně stejnosměrné, tj. výkonu stanoveného součtem štítkových hodnot výkonů jednotlivých solárních panelů, či hodnotou výkonu dosažitelného na straně střídavé (s ohledem na výkon střídače), jak tvrdí stěžovatelka. Hodnota celkového instalovaného výkonu představuje v licenci stanovený limit celkového výkonu solárních panelů a jen elektřina vyrobená solárními panely o této celkové maximální kapacitě mohla být nuceně (a regulovaně) od stěžovatelky vykupována. Podle závěrů správních orgánů a soudů stěžovatelka tento limit nerespektovala tím, že uplatnila podporu na elektřinou vyrobenou solárními panely o kapacitě o 26,44 kW vyšší, tím porušila věcné podmínky stanovené cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu, na které odkazuje § 16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Právě stěžovatelkou překročený výkon skutečně nainstalovaných panelů (oproti údajům uvedeným v revizní zprávě a výkonu uděleného licencí) byl důvodem (bez ohledu na množství stěžovatelkou vyrobené elektřiny), pro který byla stěžovatelka shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Správní soudy měly za rozhodné, že (i když nebylo možné překročit limitní hodnotu střídače, tedy 480 kW) na výrobě elektřiny, na níž stěžovatelka uplatnila (z poměrné části tak neoprávněně) požadavek na podporu, se podílely i panely instalované nad rámec výkonu uděleného licencí.
10. Jak již bylo uvedeno, v nyní posuzované věci správní soudy setrvaly na judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle které z právní úpravy účinné v rozhodné době byl za celkový instalovaný elektrický výkon v případě FVE výroben považován součet hodnot instalovaných výkonů jednotlivých solárních panelů. Ústavní stížnost směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 137/2017-41 ze dne 7. září 2017 (který nepřisvědčil námitce, že instalovaný výkon má být zjišťován při jeho vstupu do energetické distribuční soustavy, tj. až po jeho snížení o ztráty způsobené střídačem, transformátorem a dalšími komponenty elektrárny) Ústavní soud odmítl usnesením sp. zn. I. ÚS 3596/17 ze dne 24. dubna 2018 s odůvodněním, že ústavněprávní vady v napadených rozhodnutích neshledal, neboť správní soudy se argumentací stěžovatelky zabývaly a vyložily důvody, pro které považují za rozhodující nominální hodnoty instalovaného výkonu, nikoliv dosažitelného výkonu. Správnost svého výkladu správní soudy podpořily odkazem na chápání rozhodného pojmu v technické literatuře, na použití odlišného pojmu "dosažitelný výkon" v prováděcích předpisech i na obsah udělené licence.
11. Poukazuje-li stěžovatelka na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 39/2019, z něhož plyne, že v některých případech mohla nastat situace, kdy do rozhodnutí o udělení licence byla zapsána hodnota výkonu výrobny na straně střídavé, tuto skutečnost krajský soud v bodě 59 rozsudku výslovně zmiňuje a vyvozuje z ní, že je proto účelné zabývat se konkrétní skutkovou situací a jednotlivými listinami v procesu uvádění výrobny elektřiny FVE Levousy do provozu, aby bylo zřejmé, s jakými hodnotami výkonu bylo tehdy počítáno. To následně učinil v bodech 60 až 64 rozsudku. Z revizní zprávy, z žádosti o udělení licence, ze smlouvy o připojení, ze smlouvy o podpoře elektřiny a ze závazného stanoviska Technické inspekce České republiky krajský soud shledal, že tyto listiny potvrzují názor správních orgánů, že v licenci stěžovatelky byla uvedena hodnota celkového instalovaného výkonu 0,503 MW na straně stejnosměrné (krajský soud odkázal zejména na revizní zprávu, v níž je výslovně uvedeno, že zmiňovaný výkon je na straně stejnosměrné).
12. Ústavní soud má za to, že závěry napadeného rozhodnutí i jemu předcházejícího rozsudku krajského soudu týkající se výkladu pojmu "celkový instalovaný výkon" byly řádně odůvodněny a odpovídají zjištěnému skutkovému stavu. Argumentaci správních soudů považuje Ústavní soud za ústavně konformní a srozumitelnou a jejich úvahy (zejména s ohledem na závěry, ke kterým dospěl již ve shora citovaném usnesení sp. zn. I. ÚS 3596/17 ) neshledal nikterak nepřiměřenými. Ústavní soud se ztotožnil se závěrem správních soudů, že hodnota celkového instalovaného výkonu nepředstavuje limit pro množství elektřiny (vyrobené v zásadě panely o libovolném výkonu a množství tak, aby bylo či mohlo být dosaženo maximálně této hodnoty výkonu), nýbrž jde o hodnotu celkového výkonu instalovaných panelů. Jak bylo správními soudy z přehledu vyrobené elektřiny zjištěno, reálná výroba FVE stěžovatelky v průběhu jednotlivých měsíců roku 2018 zdaleka nedosahovala výkonu střídačů 480 kW, to však neopravňuje stěžovatelku uplatnit podporu na elektřinu vyrobenou panely instalovanými nad rámec licencí aprobovaného výkonu instalovaných panelů. Stěžovatelce bylo totiž povoleno uplatnit podporu jen na takové množství elektřiny, která bude vyrobena panely o celkovém instalovaném výkonu 0,503 MWp, bez ohledu na to, o jaké množství elektřiny půjde.
13. Ústavní soud poté přistoupil k posouzení, zda se Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku řádně vypořádal s námitkami stěžovatelky, že v době, kdy uváděla FVE do provozu, nemohla s ohledem na nejednoznačnost tehdejší právní úpravy vědět, že svým jednáním naplnila skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v uplatnění podpory na elektřinu vyrobenou panely o celkovém výkonu překračujícím licencí udělený výkon. Nejvyšší správní soud se zabýval touto námitkou stěžovatelky v bodech 35 až 37 svého rozsudku. Mimo jiné konstatoval, že energetický zákon obsahoval legální definici pojmu celkový instalovaný výkon v období od 30. prosince 2004 do 3. července 2009 a následně od 18. srpna 2011 do současnosti. Skutečnost, že stěžovatelce byla licence udělena dne 21. prosince 2009, tedy v době, kdy energetický zákon celkový instalovaný výkon nedefinoval, proto nemění nic na tom, že je tento pojem užíván konzistentně a jeho význam se od roku 2004 nezměnil. Není tedy pravdou, že Nejvyšší správní soud nepřihlédl ke skutečnosti, že § 30a energetického zákona v době podání žádosti stěžovatelky ani v době uvedení výrobny stěžovatelky do provozu neexistoval, jak uvádí stěžovatelka v ústavní stížnosti.
14. Vypořádána byla také námitka stěžovatelky, že její pojetí celkového instalovaného výkonu odpovídá technickému chápání tohoto pojmu, jak bylo doloženo v řízení dvěma znaleckými posudky. Krajský soud konstatoval, že výklad pojmu celkový instalovaný výkon nepřísluší znalcům a rovněž výpočet nepřiměřeného majetkového prospěchu nebylo třeba provádět za účasti znalců. To platí i pro výslech projektanta, který ve vyjádření předestřel svůj názor na výklad pojmu celkový instalovaný výkon (což není důkaz). Projektant ve svém vyjádření taktéž uvedl, že původně se počítalo s instalací panelů s výkonem 220 W, přičemž počet panelů byl projektantem vypočten jako podíl 503 kW/220 W, tudíž se počítalo s nákupem 2 286 panelů. Tyto nebyly dostupné, proto byly instalovány panely o výkonu 230 W, kterých nebyl dostatečný počet, proto byly doplněny ještě panely o výkonu 225 W.
15. Ke stěžovatelkou tvrzeným neprovedeným důkazům se vyjádřil krajský soud řádně v bodě 39 rozsudku tak, že znalecké posudky, závazné stanovisko Technické inspekce České republiky i další listiny jsou součástí správního spisu, přičemž ve správním soudnictví se dokazování správním spisem neprovádí. Krajský soud se vypořádal i s prohlášením bývalého ředitele odboru licencí Energetického regulačního úřadu Jaroslava Vítka, podle něhož byla praxe v době, kdy stěžovatelka uváděla svou výrobnu do provozu, taková, že Energetický regulační úřad zapisoval do rozhodnutí o udělení licence hodnotu výkonu na straně střídavé. Jaroslav Vítek uvedl, že se do rozhodnutí o licenci zapisovala vždy hodnota uvedená v žádosti, přičemž v počátcích rozvoje fotovoltaických elektráren se zpravidla jednalo o hodnotu rezervovaného výkonu, tedy výkonu na straně střídavé s ohledem na hodnotu rezervovaného výkonu podle smlouvy o připojení. Krajský soud konstatoval, že v případě stěžovatelky byla uvedena do rozhodnutí o licenci hodnota celkového instalovaného výkonu 0,503 MW, což je stejná hodnota jako v žádosti o licenci i ve smlouvě o připojení. Šlo přitom prokazatelně o hodnotu výkonu na straně stejnosměrné, když již v samotné smlouvě o připojení byl uveden počet solárních panelů a jejich výkon, který celkem činil 0,503 MW. Také těmto závěrům nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout.
16. Porušení svých základních práv spatřuje stěžovatelka dále v závěru Nejvyššího správního soudu, že po podání žádosti o udělení licence rozšířila výrobnu. Tyto závěry podle stěžovatelky nemají oporu v provedeném dokazování. Z napadených rozhodnutí vyplývá, že v průběhu uvádění předmětné výrobny do provozu došlo ke změně počtu i parametrů panelů (což připouští v ústavní stížnosti sama stěžovatelka). Krajský soud v bodě 66 rozsudku konstatuje, že ani skutečnost, že by všech 2 304 kusů solárních panelů bylo instalováno před vydáním rozhodnutí o udělení licence, nic nemění na závěru, že stěžovatelka nemá nárok na státní podporu za elektřinu, která byla vyrobena z výkonu panelů převyšujícího výkon udělený licencí. Také Nejvyšší správní soud uvedl, že není rozhodné, zda k rozšíření výkonu došlo ještě před udělením licence (aniž by stěžovatelka tuto změnu ohlásila podle § 7 odst. 9 energetického zákona), nebo po jejím udělení. Výtky stěžovatelky, která označuje závěry Nejvyššího správního soudu za fabulaci, případně za nešťastné (pohlížel-li podle ní na stěžovatelku jako na osobu, která zneužívá systém ve stylu tzv. solárních baronů), tedy nejsou namístě. Nejvyšší správní soud pouze ze zjištěného skutkového stavu dovodil, že stěžovatelka, která měla v úmyslu instalovat 2 286 kusů solárních panelů s výkonem po 0,22 kW tak, aby celkový instalovaný výkon činil 503 kW (a ohledně takové hodnoty výkonu také požádala o licenci), přistoupila z důvodu nedostupnosti uvedených panelů k instalaci 2304 panelů s výkonem vyšším (2 208 kusů panelů s výkonem po 0,23 kW a 96 kusů panelů o výkonu 0,225 kW), v důsledku čehož činil celkový instalovaný výkon 529,44 kW, čímž rozšířila výkon výrobny oproti původnímu plánu a v rozporu s hodnotou celkového instalovaného výkonu podle udělené licence a revizní zprávy, v nichž je uvedena soustava 2187 kusů panelů o výkonu 230 W o celkovém instalovaném nominálním výkonu 502,9 kWp. Nejvyšší správní soud na základě popsaného postupu stěžovatelky souhlasil se závěrem správních orgánů a krajského soudu, že stěžovatelka i projektant od počátku při výpočtu uvažovaného výkonu výrobny elektřiny vycházeli z maximálních výkonů instalovaných solárních panelů.
17. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by řádně odůvodněné závěry Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolné či extrémní, resp. excesivní, neboť mají racionální základ a jsou logicky a srozumitelně odůvodněny, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. Stěžovatelka toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona. Odlišný názor stěžovatelky na aplikaci právní úpravy však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
18. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 24. července 2024
Jan Wintr v. r. předseda senátu