K ovlivňování správního orgánu prvního stupně správním orgánem druhého stupně
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud
rozhodl dnešního dne v senátě o ústavní
stížnosti Ing. V. H., proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 6. 1. 1999, č.j. 10 Ca 212/98-33, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 6. 1.
1999, č.j. 10 Ca 212/98-33, se z r u š u j e .
Okresní úřad v Táboře - okresní hygienik rozhodnutím ze dne
9. 1. 1998, č.j. 59/20/98/Vel, zamítl návrh stěžovatele na zákaz
činností poškozujících zdraví a zdravé životní podmínky
v areálech firem 1. S. ú. s., 2. SNN, v.o.s., 3. P. Š., a 4. A.,
s.r.o. V odůvodnění tohoto rozhodnutí okresní úřad zejména uvedl, že
okresní hygienik při hygienických kontrolách nezaznamenal
činnosti, na základě nichž by mohl podanému návrhu vyhovět. Dne
17. 10. 1997 okresní hygienik vyrozuměl účastníky řízení
o zahájení správního řízení ve výše zmíněné věci a nařídil
ohledání na místě samém. Místní šetření spojené s ústním jednáním
proběhlo dne 10. 11. 1997 a "bylo při něm zjištěno, že v době jeho
trvání nebyly zjištěny žádné činnosti, které by negativně
ovlivnily zdravé životní podmínky". Při tomto jednání stěžovatel
předal zástupci okresního hygienika "protokol o výsledku
modelového výpočtu ekvivalentní hladiny hluku na okraji areálu
bývalého OSP v SZ části lázeň. města Bechyně", který vyhotovil. Stěžovatel při tomto šetření navrhl provedení dalších důkazů,
nicméně okresní hygienik je posoudil a rozhodl je neprovádět. Poté
okresní hygienik prováděl další hygienické kontroly na základě
podnětů stěžovatele, přičemž však nezjistil, že by byly prováděny
činnosti, které by mohly ovlivnit zdravé životní podmínky hlukem. Mimo to bylo prokázáno, že závazný pokyn okresního hygienika,
kterým byla zakázána činnost ve venkovním prostoru firmy Pavel
Škabroud, byl dodržován. Krajská hygienická stanice České Budějovice - krajský
hygienik rozhodnutím ze dne 30. 4. 1998, č.j. 21/98-182/Dr.Hoř/Mgr.Te/La, odvolání stěžovatele proti citovanému
rozhodnutí okresního hygienika zamítl a toto rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí především krajský hygienik uvedl, že
si vyžádal od vedoucího referátu zdravotnictví Okresního úřadu
v Táboře výsledek šetření, jež dříve prováděl u praktických lékařů
v Bechyni při šetření předchozí stížnosti stěžovatele. Ani jeden
z praktických lékařů se prý však "nesetkal s jakýmkoliv projevem
poškozování zdraví v severozápadní části města Bechyně ve srovnání
s ostatní populací". Další měření hluku v předmětných lokalitách
by údajně představovalo toliko plýtvání se státními prostředky,
neboť kontinuální měření "by vyjadřovalo souběžně vliv hluku
z dopravy a hluk z provozoven". K tvrzení stěžovatele, že nebyl
informován o žádných hygienických kontrolách, krajský hygienik
konstatoval, že tyto kontroly nebyly součástí příslušného
správního řízení, nýbrž se jednalo o kontroly plnění rozhodnutí
- závazného pokynu okresního hygienika ze dne 17. 11. 1995, kterým
zakázal provádění hlučných činností ve venkovním prostoru firmy
Š.. Okresní hygienik prý není povinen takové kontroly oznamovat
občanům a zvát je k účasti, naopak však jejich výsledek může
použít, aniž by je dokazoval zvlášť (§ 34 odst. 6 správního řádu).
Krajský hygienik tedy shledal, že stěžovatel nepředložil
žádné důkazy, které by svědčily o soustavném nadměrném zatěžování
životního prostředí uvedenými firmami, jež by mohlo způsobit
zhoršení zdravotního stavu obyvatelstva. Proto podané odvolání
zamítl. Krajský soud v Českých Budějovicích v záhlaví označeným
rozsudkem žalobu stěžovatele proti citovanému rozhodnutí Krajského
hygienika v Českých Budějovicích zamítl. V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že v postupu krajského
hygienika neshledal procesní pochybení, jež by ovlivnilo napadené
rozhodnutí. V prvé řadě (na rozdíl od stěžovatele) popřel, že by
krajský hygienik vyslovil nepřípustný meritorní názor ještě před
vydáním rozhodnutí prvoinstančním orgánem. V dané věci totiž
prvoinstanční orgán stěžovateli (na základě jeho návrhu na vydání
závazného pokynu okresního hygienika) sdělil, že při náhodně
prováděných šetřeních nezaznamenal činnosti uvedených firem, které
by způsobovaly nadměrný hluk. Stěžovatel s tímto postupem
nesouhlasil a požádal krajského hygienika o zahájení řízení,
"neboť orgán příslušný k prvoinstančnímu řízení byl nečinný". Návod krajského hygienika, jak má být ve věci rozhodnuto, prý
nelze chápat jako zásah do kompetence prvoinstančního orgánu,
neboť tento orgán již svůj závěr učinil - byť neformálně
- sdělením. Prvoinstanční orgán prý proto v daném případě rozhodl
věcně, avšak "neprocesně". Odvolací orgán proto poukázal na jím
zjištěné procesní vady a věcnou stránku vyřízení návrhu hodnotil
jako správnou. Dále prý stěžovatel tvrdil, že ve správním řízení
nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci, neboť žalovaný
krajský hygienik se opíral o vyhodnocení podkladů získaných během
několika předcházejících let, především ze záznamů o měření hluku
ze dne 9. 11. 1994 a 6. 11. 1995, na jejichž základě vydal okresní
hygienik dne 17. 11. 1995 závazný pokyn, jímž zakázal činnost ve
venkovním areálu firmy Š. do doby účinných protihlukových
opatření. Podle názoru krajského soudu však dodržování tohoto
pokynu bylo kontrolováno a nebylo zjištěno jeho porušování. Proto
krajský hygienik dospěl k závěru, že tato měření poskytovala
dostatečný podklad pro posouzení hladiny hluku a další měření by
lepší podklady neposkytla. Krajský soud dále dovodil, že
stěžovatel správně nebyl přizván ke kontrolám zaměřeným na
dodržování závazného pokynu, protože v tomto případě nebyl
účastníkem řízení a "okresní hygienik není povinen takové kontroly
oznamovat občanům a zvát je k účasti na nich".
Dalším důkazem,
jímž krajský hygienik doplnil správní řízení, bylo sdělení
referátu zdravotnictví OÚ v Táboře, z něhož vyplývá, že
poškozování zdraví v dotčeném místě nebylo zjištěno.Ve
skutečnosti, že nebyl přizván znalec z oboru měření hluku a že
nebyl slyšen navrhovaný svědek (soused stěžovatele), prý nelze
spatřovat porušení správního řízení, neboť krajský hygienik je
odborným orgánem státní správy, příslušným k odbornému posouzení
této věci, a výpověď svědka by v konfrontaci s objektivními
výsledky měření nemohla zásadní změnu představovat. V záhlaví uvedený rozsudek Krajského soudu v Českých
Budějovicích napadl stěžovatel ústavní stížností. V ní zejména
uvedl, že napadeným rozsudkem porušil krajský soud čl. 36 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Porušení tohoto
práva, (spadajícího do institutu práva na spravedlivý proces),
a dále práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1
Listiny a práva na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny, spatřuje
stěžovatel v tom, že správní orgány obou stupňů dostatečně
nezjistily skutečný stav věci, jak je k tomu zavazuje správní řád. Zejména odmítly provést důkazy, jichž se stěžovatel dovolával
a které by přinesly nové skutečnosti důležité pro rozhodování. Rovněž prý nemělo být - z důvodu, že by souběžně vyjadřovalo vliv
hluku z dopravy i provozu - odmítnuto kontinuální měření. Právní
předpisy totiž stanoví maximální hodnoty hluku a není podstatné,
zda tento hluk pochází z více zdrojů. Stěžovatel dále postupu správních orgánů vytýká, že
nerozhodovaly v součinnosti s ním (neměl možnost se vyjádřit
k podkladům rozhodování, účastnit se procesních úkonů atp.)
jakožto s účastníkem řízení. Přestože hygienické kontroly byly
uskutečněny v souvislosti s jiným řízením, kde stěžovatel nebyl
účastníkem, probíhaly "v době běhu stěžovatelem napadeného řízení"
a správní orgán prý věděl, že výsledky kontrol použije
i v řízení, jež inicioval stěžovatel, což se také skutečně stalo. Proto měl být stěžovatel o kontrolách informován, neboť správní
řád nevylučuje, aby jeden procesní úkon byl proveden pro více
správních řízení. Navíc právě měření hluku bylo v souzené věci
klíčové pro její správné posouzení a protože stěžovatel věděl, že
správnost výsledku měření hluku závisí na správnosti postupu
měření, měl zájem se těchto úkonů osobně účastnit. Stěžovatel dále namítl, že krajský hygienik procesně
pochybil, když přípisem ze dne 6. 10. 1997, č.j. 141.1/3385/97-17/Dr.Kř./Jsch. dal "před dokončením prvostupňového
řízení výslovný pokyn prvoinstančnímu orgánu, aby stěžovatelův
návrh zamítl." Krajský soud prý nastalou situaci chybně
interpretoval tak, že okresní hygienik ve věci již meritorně
rozhodl, avšak "neprocesně". Tomu však podle názoru stěžovatele
neodpovídá obsah předmětného přípisu, jímž krajský hygienik (mimo
jiné) uložil okresnímu hygienikovi ověřit některá tvrzení
stěžovatele (důkaz protokolem z měření hluku ze dne 31. 5.
1997),
takže je zřejmé, že dosavadní skutková zjištění za dostatečná
nepovažoval a nemohl tedy předvídat, zda z těchto dalších podkladů
nevyplyne nutnost návrhu stěžovatele vyhovět. Proto stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek Krajského
soudu v Českých Budějovicích zrušen. K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník řízení - Krajský
soud v Českých Budějovicích, vedlejší účastník řízení - Krajský
hygienik v Českých Budějovicích a dále Okresní hygienik v Táboře. Krajský soud v Českých Budějovicích navrhl, aby byla ústavní
stížnost zamítnuta, neboť prý soud rozhodl věcně i procesně
správně. Stěžovatel údajně nepředložil důkazy o negativním vlivu
předmětných firem na zdraví obyvatel a orgány hygienické služby se
touto otázkou opakovaně a dlouhodobě zabývaly, avšak
s negativními výsledky. Kontinuální měření hluku nebylo provedeno,
neboť ve vztahu k uvedeným firmám by nepřineslo konkrétní údaje
vzhledem k souběhu hluku z dopravy z přilehlé komunikace. Protože
se toto měření neuskutečnilo, nemohl být k němu stěžovatel přizván
a jiné kontroly hygienické služby se týkaly řízení, kde stěžovatel
nebyl účastníkem. Stěžovatelova procesní práva porušena nebyla,
pouze příslušné orgány nevyhověly jeho návrhu. Proto napadeným
rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích citovaná základní
práva stěžovatele porušena nebyla. Krajský hygienik v Českých Budějovicích konstatuje, že obsah
ústavní stížnosti odpovídá žalobě podané ke Krajskému soudu
v Českých Budějovicích a že neobsahuje žádné nové skutečnosti. Příslušný správní spis prý ukazuje, že orgány hygienické služby
i jiné orgány opakovaně řešily stěžovatelovy stížnosti a jiná
podání, a to už od října roku 1993. Skutečný stav věci byl zjištěn
dostatečně a také proto byl dříve vydán zákaz činnosti ve
venkovním prostoru areálu firmy P. Š.. Odborné úvahy stěžovatele
jsou prý pochybné a u navrhovaného důkazu (protokol Prolife z 31. 5. 1997, č.l. 39) stěžovatel nepředložil jeho podklady ani
použitou metodiku, rovněž nedoložil hlukovou studii, o níž se
zmiňoval. Krajský hygienik dále tvrdí, že prvoinstanční orgán
napadeným přípisem ze dne 6. 10. 1997 neovlivnil, neboť pouze
poukázal na zjištěné procesní vady, leč věcnou stránku vyhodnotil
jako správnou. Ohledně dalších námitek krajský hygienik rovněž
odkázal na odůvodnění rozhodnutí, které v této věci vydal,
a navrhl, aby byl napadený rozsudek Krajského soudu v Českých
Budějovicích potvrzen. Okresní hygienik v Táboře toliko odkázal na rozhodnutí, které
v dané věci vydal. Ústavní stížnost je důvodná. Stěžovatel namítá, že napadeným rozsudkem Krajského soudu
v Českých Budějovicích byl porušen čl. 31, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Podstata tohoto porušení prý
spočívá v tom, že správní orgány nezjistily skutečný stav věci,
odmítly provést některé důkazy, nerozhodovaly v součinnosti s ním
a dopustily se rovněž procesních pochybení. Ústavní soud je podle Ústavy ČR soudním orgánem ochrany
ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR).
S ohledem na své ústavní postavení
se řídí principem minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů. To znamená, že pokud nálezem, zrušujícím rozhodnutí o posledním
prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje, lze vytvořit
procesní prostor pro ochranu příslušného základního práva uvnitř
soustavy orgánů veřejné moci, pak "pro ústavní posouzení
rozhodnutí obecného soudu platí subsidiarita hmotněprávního
k procesněprávnímu přezkumu" (nález sp. zn. III. ÚS 205/97
,
Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9. C.H. Beck,
1997, str. 375). V souzené věci Ústavní soud shledal, že z procesněprávního
pohledu stěžovatel zejména namítal, že Krajský hygienik v Českých
Budějovicích ještě před dokončením prvostupňového řízení dal
prvoinstančnímu orgánu výslovný pokyn, aby stěžovatelův návrh
zamítl. K tomu Krajský soud v Českých Budějovicích uvedl, že návod
krajského hygienika, jak má být ve věci rozhodnuto, nelze chápat
jako zásah do kompetence prvoinstančního orgánu, neboť tento orgán
prý již svůj závěr (neformálně) učinil, a to formou sdělení. Prvoinstanční orgán proto již údajně rozhodl věcně, avšak
"neprocesně". Proto odvolací orgán poukázal na zjištěné procesní
vady a věcnou stránku vyřízení hodnotil jako správnou. Ústavní soud z příslušného správního spisu zjistil, že
přípisem ze dne 10. 9. 1997 okresní hygienik Dr. M. V. sdělil
advokátu stěžovatele, že po dobu probíhajícího správního řízení
při náhodných šetřeních nezaznamenal činnosti, jež by způsobovaly
nadměrný hluk. K řešení situace ohledně plynných emisí a prašnosti
je příslušný orgán ochrany životního prostředí (č.l. 33). V přípisu ze dne 6. 10. 1997, adresovaného Okresnímu hygienikovi
v Táboře (č.l. 27), Krajský hygienik v Českých Budějovicích - mimo
jiné - uvedl, že trvá "na pokračování správního řízení", v němž
budou odstraněny vady správního řízení a poté bude vydáno
příslušné rozhodnutí, "kterým žádost na zahájení správního řízení
zamítnete včetně řádného odborného zdůvodnění". Dne 9. 1. 1998
vydal okresní hygienik citované rozhodnutí, jímž návrh stěžovatele
zamítl. Krajský soud v Českých Budějovicích v napadeném rozsudku
tvrdí, že zmíněný přípis krajského hygienika správnímu orgánu I. stupně nelze chápat jako zásah do jeho kompetence, neboť ve věci
již bylo rozhodnuto, byť "neprocesně". Ústavní soud však
konstatuje, že toto tvrzení neodpovídá obsahu spisu. V citovaném
přípisu krajského hygienika ze dne 6. 10. 1997 se totiž hovoří
o tom, že krajský hygienik trvá na pokračování správního řízení. Navíc mezi vadami, jež okresnímu hygienikovi uložil odstranit,
bylo např. vytknuto, že okresní hygienik neověřil tvrzení
stěžovatele, doložená protokolem z měření hluku ze dne 31. 5. 1997 a že nepřizval všechny účastníky řízení k příslušným
šetřením. To znamená, že v době zaslání citovaného přípisu
krajského hygienika správní řízení ještě trvalo a okresní hygienik
měl dokonce provést i některá skutková zjištění.
Nejednalo se tedy
toliko o procesní vady, jež by se nemohly dotknout věcného
vyřízení návrhu, jak uvedl krajský soud. Pokud proto za tohoto
stavu správní orgán II. stupně instruoval správní orgán I. stupně
o tom, že má žádost na zahájení správního řízení zamítnout "včetně
řádného odborného odůvodnění", nelze než konstatovat, že jeho
následné rozhodnutí ve věci formou příkazu jednoznačně ovlivnil. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit
na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak". V souzené věci se stěžovatel na Krajský
soud v Českých Budějovicích sice s opravným prostředkem obrátil,
leč krajský soud nápravu nezjednal a napadené rozhodnutí krajského
hygienika potvrdil, byť bylo vydáno po předchozím ovlivnění
správního orgánu I. stupně. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že
Krajský soud v Českých Budějovicích napadeným rozsudkem porušil
čl. 36 odst. 2 Listiny, který zakotvuje právo na spravedlivý
proces. Za této situace Ústavní soud - veden zmíněnou zásadou
minimalizace zásahů do činnosti jiných orgánů veřejné moci - již
nezkoumal opodstatněnost dalších tvrzení stěžovatele, neboť ke
zrušení napadeného rozhodnutí postačuje, že porušuje jedno ústavně
zaručené právo stěžovatele. Proto Ústavní soud napadený rozsudek Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 6. 1. 1999, č.j. 10 Ca 212/98-33,
zrušil.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 21. září 1999