Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Vladimíra Sládečka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti města Varnsdorf, sídlem nám. E. Beneše 470, Varnsdorf, zastoupeného Mgr. Janou Slintákovou, advokátkou, sídlem T. G. Masaryka 1838, Varnsdorf, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. srpna 2022 č. j. 8 As 231/2021-42 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. května 2021 č. j. 31 Af 21/2019-86, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Ústavy ve spojení s čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 4 a čl. 104 odst. 2 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatel obecně závaznou vyhláškou č. 4/2012, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her, s účinností od 1. 1. 2013 stanovil pouze deset vybraných míst, na kterých lze provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry podle zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů. Vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 15. 6. 2018 č. j. ÚOHS-S0014/2017/VS-17841/2018/830/JVj rozhodl, že stěžovatel spáchal přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, tím, že (zjednodušeně řečeno) v rozporu s § 19a odst. 1 písm. a) téhož zákona narušil bez objektivních důvodů hospodářskou soutěž na dotčeném relevantním trhu, protože obecně závaznou vyhláškou na svém území povolil "hazard" na konkrétních adresních místech, aniž provedl jejich výběr na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Vedlejší účastník za to stěžovateli týmž rozhodnutím uložil zaplatit pokutu ve výši 327 000 Kč a náklady řízení. Předseda vedlejšího účastníka rozhodnutím ze dne 12. 2. 2019 č. j. ÚOHS-R0118/2018/HS-04267/310/BMa potvrdil uvedené rozhodnutí vedlejšího účastníka a zamítl rozklad stěžovatele proti němu.
3. Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem zamítl následnou žalobu stěžovatele proti uvedenému rozhodnutí předsedy vedlejšího účastníka. Podle krajského soudu stěžovatel teprve v soudním řízení uvedl konkrétní kritéria, podle kterých vybral adresná místa pro povolení "hazardu". Ve správním řízení žádné konkrétní argumenty nepředložil, přestože takovou možnost měl. Podle krajského soudu stěžovatel naplnil skutkovou podstatu narušení hospodářské soutěže podle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, čímž se rozumí i její ohrožení. Krajský soud konečně shledal, že vedlejší účastník je oprávněn k postihu stěžovatele jako obce podle téhož ustanovení, což se podává z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy je stát oprávněn na základě zákona a jím vymezeným způsobem zasahovat do práva na samosprávu územních samosprávných celků. Takovým zákonným ustanovením není jen stěžovatelem odkazovaný § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, o dozorových oprávněních Ministerstva vnitra, nýbrž právě i § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže.
4. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele napadeným rozsudkem. Nejvyšší správní soud nejprve nepřihlédl k té argumentaci stěžovatele v kasační stížnosti, která se shodovala s žalobními námitkami, a nijak nereflektovala věcnou argumentaci krajského soudu. Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že škodlivý následek jednání stěžovatele spočívá v tom, že stěžovatel, zjednodušeně řečeno, zvýhodnil bez objektivního opodstatnění provozovatele "hazardu" na určených adresách, oproti jiným soutěžitelům (skutečným i potenciálním). Je pravdou, že krajský soud se podrobně nezabýval jednotlivými kritérii pro určení adres, které stěžovatel přednesl v žalobě. Stěžovatel však nadále nepředkládá žádné konkrétní argumenty ani proti odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu. Kritéria uplatňovaná stěžovatelem jsou vágní a nelze z nich nadále seznat, proč vybral konkrétní adresní místa.
5. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že naplnil znaky přestupku podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tvrdí, že od vydání obecně závazné vyhlášky po rozhodnutí vedlejšího účastníka uplynulo až 5 a půl roku. Ministerstvo vnitra nadto dříve přezkoumalo obecně závaznou vyhlášku a neshledalo rozpor se zákonem, což odporuje dobré víře stěžovatele. Napadená rozhodnutí tak odporují principu právní jistoty. Stěžovatel dále tvrdí, že použití § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže u obecní normotvorby odporuje právu územních samosprávných celků na samosprávu. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; č. 293/2011 Sb.) platí, že je to především sama obec, kdo zná nejlépe místní podmínky a poměry a tyto pak při své znalosti promítá do své normotvorby; jde o logický důsledek decentralizace státní správy a samosprávy. Pravomoc vedlejšího účastníka podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže eliminuje pravomoci obcí v samostatné působnosti.
6. Dále, vedlejší účastník požadoval po stěžovateli splnění vágních pojmů (objektivní kritéria, nediskriminační a ospravedlnitelný charakter), avšak sám nedokázal ani na přímý dotaz specifikovat, jak taková kritéria mají vypadat. Stěžovatel poté odkazuje na usnesení ze dne 28. 11. 2001 sp. zn. IV. ÚS 522/01 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud shledal neaplikovatelnost § 18 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, na obecně závazné podzákonné předpisy. Výklad § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže zastávaný vedlejším účastníkem je příliš extenzivní, kompetence vedlejšího účastníka směrem k obecní normotvorbě má být vyloučena. Stěžovatel nesouhlasí s "větvením" dozorových pravomocí směrem k obecní normotvorbě.
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměl (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
9. V nyní posuzované věci jde o rozhodnutí vedlejšího účastníka o odpovědnosti za narušení hospodářské soutěže v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky obce v souvislosti s regulací "hazardních her". Uvedenou problematikou se podrobně zabýval Ústavní soud v usnesení ze dne 4. 10. 2022 sp. zn. III. ÚS 1300/22
. Z něj se podává, že existence a uplatnění dozorových oprávnění Ministerstva vnitra u obecně závazných vyhlášek obcí podle obecního zřízení nevylučuje dozorová oprávnění vedlejšího účastníka podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Jde o legitimní situaci, kdy je podzákonný právní předpis přezkoumán z pohledu podústavního práva (zákona). Ochrana normotvorby obcí před zásahy státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu není absolutní. Smyslem příkazu zakotveného v čl. 101 odst. 4 Ústavy je z činnosti veřejné moci směrem k územním samosprávným celkům vyloučit projevy svévole (srov. dále usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15 ). Ústavní soud v podrobnostech na odůvodnění těchto rozhodnutí odkazuje.
10. Z uvedeného lze především dovodit, že není ústavně relevantních důvodů a priori vyloučit obecní normotvorbu z věcného rozsahu § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže. Odkaz stěžovatele na usnesení sp. zn. IV. ÚS 522/01 v tomto směru není přiléhavý. Jednak v něm Ústavní soud rozhodoval v kontextu jiné právní úpravy, která do současné podoby prošla významným vývojem (k tomu srov. body 7 a násl. usnesení sp. zn. III. ÚS 1300/22 ), a jednak v něm šlo o nařízení vlády, nikoli o obecní normotvorbu.
Věc se ani netýkala vydaného rozhodnutí o správním deliktu proti "orgánu státní správy". Ústavní soud proto odkazované usnesení nepovažuje za relevantní pro nyní posuzovanou věc. Závěru o legitimitě konkurence dozorových oprávnění Ministerstva vnitra a vedlejšího účastníka svědčí i časová posloupnost nyní posuzované věci; správní řízení o přestupku vedlejší účastník zahájil k podnětu Ministerstva vnitra. Z téhož důvodu stěžovatel nemohl být v dobré víře v zákonnost obecně závazné vyhlášky podle postupu Ministerstva vnitra.
Výklad § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže proto nezakládá žádné pohybnosti a nepříčí se ani nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10
. Ani z něj se nepodává, že ústavně zakotvená ochrana územních samosprávných celků před zásahy státní moci je absolutní.
11. Ústavní soud dále neshledal, že bez dalšího odporuje principu právní jistoty, rozhodl-li vedlejší účastník 5 a půl roku po vydání obecně závazné vyhlášky. Z napadených rozhodnutí se podává, že vedlejší účastník obdržel podnět Ministerstva vnitra v roce 2016, následující rok zahájil správní řízení a další následující rok rozhodl ve věci. Stěžovatel dále opomíjí, že jde o problematiku, kterou zákon běžně řeší instituty spojenými se zánikem trestnosti přestupku (promlčecí doba, prekluze), jež reflektují snižující se zájem na uplatnění odpovědnosti s plynutím času.
Jak se podává z napadených rozhodnutí, jakož i rozhodnutí vedlejšího účastníka a předsedy vedlejšího účastníka, stěžovatel obdobné námitky, a tedy že je např. jednání stěžovatele promlčeno, v předcházejících fázích řízení neuplatnil. Ústavní soud je proto oprávněn k takovým tvrzením nepřihlížet [srov. doktrínu tzv. materiální nepřípustnosti a tzv. vnitřní subsidiarity ústavní stížnosti, viz např. nálezy ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14
(N 163/82 SbNU 565), ze dne 20. 12. 2016 sp. zn. III. ÚS 1047/16
(N 249/83 SbNU 885) či bod 75 nálezu ze dne 15. 2. 2022 sp. zn. IV. ÚS 287/21 ], a nemá tak důvod se (obsahově totožnými) námitkami o porušení právní jistoty v souvislosti s plynutím času blíže věcně zabývat.
12. Ústavní soud konečně neshledal v rozporu s ústavním pořádkem, posuzoval-li vedlejší účastník jednání stěžovatele prizmatem neurčitých právních pojmů. Obecně platí, že použití neurčitých právních pojmů je legitimní; je totiž založeno na tom, že konkrétní obsah neurčitých právních pojmů naplňuje až aplikační činnost orgánů veřejné moci, aniž by to mělo znamenat v právním státě porušení ústavního pořádku (např. právní jistoty). V opačném případě by bylo nemožné efektivně realizovat výkon práva soudy a jinými orgány veřejné moci. Ne všechna pravidla chování, právní pojmy lze pro futuro (přesně) formulovat. Pro určité typy případů - z důvodu jejich povahy - se zformulují především principy, cíle, které potom orgány veřejné moci uvádějí v život aplikační činností [srov. nález ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08
(N 137/58 SbNU 115; č. 256/2010 Sb.)]. Právě neurčité právní pojmy jednotlivci poskytují rámcovou (a dostatečnou) představu dovoleného či zakázaného jednání a jejich konkrétní obsah nalézají orgány veřejné moci v konkrétních věcech [viz bod 32 nálezu ze dne 19. 7. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 30/21
(č. 274/2022 Sb.)].
13. Důvodem neústavnosti toho kterého ustanovení právního předpisu proto zásadně nejsou případné potíže při jeho výkladu. Neposkytuje-li ustanovení pro některé situace jazykově jednoznačnou odpověď, neznamená to samo o sobě jeho neústavnost [srov. bod 43 nálezu ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17
(N 156/90 SbNU 525; č. 261/2018 Sb.) či bod 34 nálezu ze dne 27. 4. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 98/20
(č. 206/2021 Sb.)]. Platí tak, že neurčitosti v právní úpravě odstraňuje aplikační praxe (včetně soudů). Ústavní soud proto do této oblasti vstupuje, jen jde-li současně o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu [srov. bod 50 nálezu ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05
(N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) či bod 247 nálezu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14
(N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. Ústavní soud takové "extrémní" vady v použití neurčitých právních pojmů v nyní posuzované věci neshledal. Sám vedlejší účastník kromě toho vydal před zahájením správního řízení (veřejně dostupné) stanovisko k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi. Stanovisko je stěžovateli známo; v soudním řízení argumentoval tím, že je vedlejší účastník vydal až po vydání obecně závazné vyhlášky. Uplatnění neurčitých právních pojmů v nyní posuzované věci je proto legitimní a přiměřené.
14. Ústavní soud tedy k námitkám stěžovatele neshledal v napadených rozhodnutích správních soudů tzv. kvalifikované vady. Jejich rozhodnutí jsou řádně odůvodněna; jsou srozumitelná, logická a adekvátně reagují na stěžejní námitky stěžovatele. Jádro argumentace stěžovatele v ústavní stížnosti přitom spočívá v nesouhlasu se samotnou pravomocí vedlejšího účastníka rozhodovat o přestupku územního správního celku porušením § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže. Konkrétní důvody rozhodnutí o přestupku a odůvodnění napadených rozhodnutí stěžovatel vesměs nereflektuje. Není proto důvod jejich závěry dále zpochybňovat.
15. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 22. listopadu 2022
Jaromír Jirsa v. r. předseda senátu