Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Wintra, soudce Jaromíra Jirsy a soudkyně zpravodajky Veroniky Křesťanové o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti BLACKBIRD FINANCIAL, a. s., sídlem Jindřišská 939/20, Praha 1 - Nové Město, zastoupené JUDr. Zbyňkem Zachou, advokátem, sídlem Na Příkopě 857/18, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 278/2022-66 ze dne 12. ledna 2024 a rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 43 A 47/2022-62 ze dne 22. září 2022, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a obce Tismice, sídlem Tismice 136, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Včasnou a přípustnou ústavní stížností se stěžovatelka jako osoba oprávněná a řádně zastoupená advokátem domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí [k podmínkám řízení viz § 30 odst. 1, § 72 odst. 3 a § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů ("zákon o Ústavním soudu")]. Tvrdí, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 11, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod ("Listina"), dále v čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy České republiky, jakož i její právo podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ("Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Z ústavní stížnosti, jejích doplnění a vyžádaných spisů ve věci vedených Krajským soudem v Praze ("krajský soud") a Nejvyšším správním soudem se podává, že stěžovatelka plánovala na konkrétních pozemcích v katastrálním území Limuzy, spadajícím pod obec Tismice (vedlejší účastnice), výstavbu 26 rodinných a 6 bytových domů. Vedlejší účastnice vydala v březnu 2015 závazné stanovisko, ve kterém projevila souhlas se stěžovatelkou předloženou projektovou dokumentací pro výstavbu pod podmínkou uzavření plánovacích smluv.
Ty měly upravit závazek stěžovatelky zrekonstruovat konkrétní komunikaci, a tuto komunikaci, jakož i další komunikaci v průběhu realizace stavby udržovat v provozuschopném stavu, pořádku a čistotě. Plánovací smlouvy stěžovatelka a vedlejší účastnice uzavřely v květnu a v říjnu 2015. Po uzavření plánovacích smluv podala stěžovatelka žádost o vydání územního rozhodnutí. Očekávala, že vedlejší účastnice nebude projekt mařit. Vedlejší účastnice však postoj k projektu změnila. V novém závazném stanovisku z března 2016 uplatnila stěžovatelka vůči projektu řadu námitek a tři následně vydaná územní rozhodnutí (ze dne 19.
prosince 2016, 7. ledna 2019 a 26. února 2021) napadla odvoláními, na základě kterých byla územní rozhodnutí zrušena, dvě z formálních důvodů, třetí z důvodu, že vedlejší účastnice dne 10. června 2021 přijala změnu č. 1 svého územního plánu. Změna postihla lokalitu BV5 s pozemky, na kterých hodlala stěžovatelka realizovat výstavbu, takovým způsobem, který neumožňuje její projekt provést. Návrhem ze dne 17. června 2022 se stěžovatelka podle § 101a a násl. soudního řádu správního domáhala zrušení části opatření obecné povahy - změny č. 1 územního plánu ze dne 10.
června 2021. Změnu územního plánu považuje stěžovatelka za účelovou, neboť jejím důvodem je zmaření stavebního záměru stěžovatelky (výstavby 26 rodinných a 6 bytových domů) na dotčených pozemcích.
2. Krajský soud napadeným rozsudkem návrh stěžovatelky zamítl. Uvedl, že přijatá regulace v souhrnu sice skutečně neumožňuje realizovat záměr, jak jej stěžovatelka předložila ke schválení v územním řízení, ale vedlejší účastnice má právo rozhodovat o tom, jak má být její území využíváno a je při tom omezena toliko zákonnou úpravou a judikaturou (zákaz diskriminace či svévole). Vedlejší účastnice podle krajského soudu nejednala svévolně, když změnila svůj původní názor na stavební záměr stěžovatelky, neboť postupovala v mezích zákona. Postup vedlejší účastnice neshledal soud ani diskriminační, ať již jde o disproporce mezi minimálními požadavky na lokalitu BV3 a podrobnými a omezujícími regulativy pro ostatní plochy BV včetně lokality BV5, vyloučením výstavby bytových domů nebo stanovením podmínky připojení na vodovod. Krajský soud zdůraznil, že výstavba v lokalitě BV5 není a priori vyloučena, ale je za splnění stanovených (nikoli nereálných) podmínek proveditelná.
3. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Územní plán je podle něj výsledkem politické diskuze v rámci obce a základním nástrojem, kterým obec může realizovat ústavně zaručené právo na územní samosprávu. Stěžovatelka nedisponovala žádným pravomocným územním rozhodnutím, které (na rozdíl od souhlasného stanoviska obce či plánovací smlouvy) stanoví limit využití území ve smyslu § 26 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění zákona č. 403/2020 Sb. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem, že vedlejší účastnice vydáním změny č. 1 územního plánu nejednala svévolně, a její postup, kdy v průběhu let změnila svůj názor na projekt stěžovatelky, nemohl být s ohledem na vývoj vztahů a postojů vedlejší účastnice pro stěžovatelku překvapivý. Změna postoje vedlejší účastnice byla vyvolaná objektivními okolnostmi a do jisté míry jednáním, resp. nečinností samotné stěžovatelky.
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že správní soudy daly přednost právu vedlejší účastnice na územní samosprávu před jejím vlastnickým právem, právem podnikat a právem na zachování legitimního očekávání. Podle stěžovatelky vedlejší účastnice stanovila nově podmínky pro výstavbu k lokalitě BV5 účelově a diskriminačně tak, aby v ní nemohl být realizován žádný stavební záměr, se kterým nebude vedlejší účastnice do všech podrobností souhlasit. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že takové účelové maření projektu správní soudy výslovně označují za legitimní a poskytují mu ochranu.
5. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
6. Ústavní soud primárně není povolán k interpretaci právních předpisů z oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně ústavně zaručených práv a svobod. Výklad právních předpisů a sjednocování judikatury správních soudů přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu. S odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení se Ústavní soud cítí povolán zasahovat do rozhodovací činnosti správních soudů pouze tehdy, dojde-li jejich postupem k extrémnímu vybočení z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny. Tak tomu v posuzované věci ale nebylo.
7. Stěžovatelka namítá několik pochybení správních soudů, avšak svou opakovanou polemikou věcně nezpochybnila jejich řádně odůvodněný a pro věc stěžejní závěr, že vedlejší účastnice má z hlediska veřejného práva právo (kdykoli) změnit názor a přiklonit se na stranu odpůrců plánovaného záměru za účelem prosazování veřejného zájmu (zde např. na zachování charakteru zástavby, udržitelnosti zásobování pitnou vodou), v tom jí nemůže zabránit žádné soukromoprávní ujednání. Úkolem správních soudů je v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. soudního řádu správního) posoudit 1) pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) obsah opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem a 5) obsah napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Krajský soud takto postupoval. Připustil, že vedlejší účastnice regulativy nastavila tak, aby zabránila realizaci projektu stěžovatelky, důvody pro zrušení napadené změny územního plánu však neshledal.
8. Krajský soud takto rozhodl z důvodů, které v dostatečném rozsahu, přehledně a srozumitelně vysvětlil v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Ústavní soud na ně odkazuje. To platí i pro napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu. Již ten konstatoval, že stěžovatelka v kasační stížnosti opakuje stejné námitky, které vznesla už v řízení o změně územního plánu a poté v návrhu. Totéž činí stěžovatelka i v ústavní stížnosti. Opětovně předkládá rozsáhlou, již dříve správními soudy vypořádanou argumentaci, podle níž vedlejší účastnice neměla právo přistoupit ke změně územního plánu způsobem, který znemožnil stěžovatelce provést výstavbu, s níž vedlejší účastnice dříve vyslovila souhlas.
Právě trvání na dodržení smluvního ujednání (plánovací smlouvy) či závazného souhlasu je podstatou ústavní stížnosti stěžovatelky. Stěžovatelka pomíjí, že správní soudy neposuzovaly, zda byly dodrženy smluvní závazky mezi stěžovatelkou a vedlejší účastnicí (tím méně pak skutečnosti týkající se uzavření smlouvy o smlouvě budoucí kupní s třetí stranou), nýbrž zda došlo přijetím změny č. 1 územního plánu k takovému zkrácení práv stěžovatelky, s nímž zákon spojuje důvod pro zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části.
Jinými slovy, k zásahu do práv stěžovatelky v důsledku postupu vedlejší účastnice nepochybně došlo, to správní soudy mnohokrát konstatovaly, souhlasily se stěžovatelkou i v tom, že šlo o postup účelový, jímž mělo být zamezeno provedení projektu výstavby. Vedlejší účastnice ale postupovala z pohledu veřejného práva zákonem dovoleným způsobem (důvody přijetí jednotlivých regulativů jsou legitimní). Správní soudy nezjistily porušení hmotněprávních a ani procedurálních pravidel při vydání změny územního plánu, proto návrhu stěžovatelky na zrušení opatření obecné povahy nevyhověly.
Skutečnost, že prostřednictvím územních plánů může docházet k (nepřímému) zásahu do vlastnického práva, připustil Ústavní soud např. v usnesení sp. zn. I. ÚS 202/2020 ze dne 19. května 2020 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), v němž s odkazem na judikaturu správních soudů uvedl, že z žádné zákonné normy či normy práva ústavního nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití.
9. Ústavní soud neshledal pochybení ani v závěru Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka námitky týkající se legitimního očekávání založeného vydáním územního plánu z roku 2020 či otázky smíšené soukromoprávně-veřejnoprávní povahy závazného souhlasu vedlejší účastnice a plánovacích smluv neuvedla v návrhu. Jakkoli stěžovatelka v ústavní stížnosti tvrdí, že v doplnění kasační stížnosti již jen rozvíjela svou předchozí argumentaci, podstatné je, že takto formulované námitky v návrhu neuvedla, krajský soud je neřešil a stěžovatelka ani v kasační stížnosti netvrdila, že by šlo o opomenuté námitky. Závazností předchozího souhlasu vedlejší účastnice a plánovacích smluv se však krajský soud zabýval (např. body 12, 30 a 78 rozsudku). Namítá-li stěžovatelka, že krajský soud neprovedl jí navržené důkazy (plánovacími smlouvami, souhlasem vedlejší účastnice s projektem a smlouvou o smlouvě budoucí kupní), Ústavní soud připomíná, že z ústavního principu nezávislosti soudů vyplývá i zásada volného hodnocení důkazů, jež má předobraz již ve stanovených pravidlech jejich provádění; to znamená, že není procesní povinností soudu vyhovět každému důkaznímu návrhu, nýbrž je zcela regulérní navržený důkaz neprovést, jestliže skutečnost, k níž má být proveden, byla již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností ověřena nebo vyvrácena jinak, nebo jde o důkaz nadbytečný. Správní soudy řádně odůvodnily, že uvedené důkazy s ohledem na obsah správního spisu bylo nadbytečné provádět, když vedlejší účastnice nikterak nepopírala, že s původním projektem vyslovila souhlas, taktéž skutečnosti vyplývající ze smlouvy o smlouvě budoucí kupní nebyly sporné.
10. Napadená rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Stěžovatelka toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a setrvává na oprávněnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Správními soudy jí bylo i vysvětleno, že nároků z titulu smluvní či předsmluvní odpovědnosti vedlejší účastnice se může případně domáhat v občanskoprávním řízení.
11. Ústavní soud z výše uvedených důvodů ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 7. května 2024
Jan Wintr v. r. předseda senátu