Ministerstvo vnitra je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu, pokud zvláštní zá- kon nestanoví jinak. Proto je příslušné vydat rozhodnutí o odvolání ve věci uzavírá- ní smluv o závazku veřejné služby.
Ministerstvo vnitra je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu, pokud zvláštní zá- kon nestanoví jinak. Proto je příslušné vydat rozhodnutí o odvolání ve věci uzavírá- ní smluv o závazku veřejné služby.
Ve věci samé je předmětem sporu otázka, kdo je v dané věci nadřízeným správním or- gánem, který má rozhodnout o odvolání. Nejprve je nutno vypořádat se s tím, v ja- kém řízení bylo vydáno rozhodnutí Krajské- ho úřadu Ústeckého kraje ze dne 19. 9. 2006. Z obsahu spisu plyne, že dopravní podnik se domáhal toho, aby se Ústecký kraj zdržel jedná- ní, které spočívalo v poskytování kompenzací jiným dopravcům, což bylo údajně v rozporu se zákonem o silniční dopravě a s nařízením Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. 6. 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopra- vě po železnici, silnici a vnitrozemských vod- ních cestách. Podle ustanovení $ 94 odst. 1 krajského zřízení platí, že je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzic- kých a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje, pokud není stanoveno jinak, správní řád. K přezkoumávání těchto rozhod- nutí je příslušné ministerstvo; odvolací orgán nemůže rozhodnutí změnit. Problematikou, které se návrh týkal, je fakticky otázka uzaví- rání smluv o závazku veřejné služby podle ustanovení $ 19 zákona o silniční dopravě, která spadá do samostatné působnosti krajů. Tento závěr přímo vyplývá z ustanovení $ 4 krajského zřízení, podle něhož pokud zvlášt- ní zákon upravuje působnost krajů a nestano- ví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné pů- sobnosti krajů. Jelikož zákon o silniční dopra- vě ani jiný zákon nestanoví, že by problemati- ka, jíž se podání týkalo, spadala do přenesené působnosti krajů, je nutné dojít k závěru, že i řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí Kraj- ského úřadu v Ústeckého kraje, probíhalo v samostatné působnosti kraje. Dále je nutné se vyslovit k tomu, podle kterého zákonného ustanovení má být urče- no, kdo je v tomto případě nadřízeným správ- ním orgánem. Podle ustanovení $ 10 správní- ho řádu jsou totiž správní orgány věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, kte- ré jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona. Podle ustanovení $ 89 odst. 1 stejné- ho zákona pak platí, že nestanoví-li zákon ji- nak, je odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán. Nadřízený správní orgán je pak nutno určit postupem podle ustanovení $ 178 správního řádu. Právě v ná- hledu na vztah: odstavců 1 a 2 tohoto ustano- vení panuje mezi žalobcem a žalovaným roz- por,.k jehož vyřešení byl nyní povolán Nejvyšší správní soud. Nejvyšší správní soud vychází předně z toho, že při stanovení, kdo je nadřízeným správním orgánem, postupuje správní řád v odstavcích 1 a 2 citovaného ustanovení $ 178 od pravidla obecnějšího k pravidlu konkrétnějšímu. Nejprve totiž stanoví, že nadřízeným správním orgánem je ten správ- ní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Pokud nelze nadřízený správní orgán zjistit tímto postupem, použije se pro jeho určení věta druhá odst. 1, podle které neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který po- dle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Ustanovení odst. 1 jsou tedy obecná a aplikují se na všechny správní orgá- ny, pokud není ve speciálním ustanovení uve- deno jinak. 309 1518 V odst. 2 citovaného ustanovení jsou pak výčtem stanoveny nadřízené správní orgány v některých speciálních případech. Tyto pří- pady pak mají společné to, že se určitým způ- sobem vymykají z klasického hierarchického modelu státní správy. Jde tak např. o obce, kraje, jiné veřejnoprávní korporace na straně jedné či o ústřední správní orgány na straně druhé. Odst. 2 tedy vyjasňuje, kdo je nadříze- ným správním orgánem v atypických přípa- dech, a je proto tedy jej ve vztahu obsaženému v odst. 1 nutno vnímat jako pravidlo speciální. Podpůrně se shodným výsledkem lze použít i systematický výklad, pro jehož apli- kaci je relevantní návaznost úpravy obsažené v ustanovení odst. 2 na úpravu zakotvenou v odst. 1. V tomto směru je tedy třeba přisvěd- čit žalobci. Ustanovení odst. 2 navíc neobsa- huje ani náznak toho, že by měl být použit pouze doplňkově (subsidiárně) tehdy, pokud nelze nadřízený správní orgán určit podle odst. 1, jak tvrdí ve svém vyjádření žalovaný. K výkladovým problémům by pochopitel ně vedlo, pokud by zvláštní zákon např. sta- novil, že nadřízeným správním orgánem kra- je v samostatné působnosti je jiný orgán než Ministerstvo vnitra. V takovém případě by jis- tě, i vzhledem k subsidiaritě správního řádu, bylo použito úpravy obsažené ve zvláštním zákoně. To se však nikterak nedotýká obecné- ho výkladového závěru o specialitě odst. 2 ustanovení $ 178 správního řádu k jeho odst. 1. Úprava provedená ve zvláštním zákoně by to- tiž byla přednostně použita nikoliv z titulu dikce samotného ustanovení $ 178 odst. 1, nýbrž kvůli tomu, že by sama o sobě byla úpravou speciální k ustanovení $ 178 odst. 2. Lze tak zformulovat závěr, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu. Vý- jimku z tohoto pravidla může stanovit pouze zvláštní zákon. Vztah Ministerstva vnitra k sa- mostatné působnosti krajů a věcně přísluš- ných ministerstev k přenesené působnosti přitom není žádnou anomálií [srov. např. $ 64 odst. 2 písm. £) a h) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších před- 310 pisů]. Fakt, že i v samostatné působnosti mo- hou být řešeny (a v praxi také řešeny bývají) otázky, které jsou z hlediska odbornosti bližší jinému ministerstvu, proto na učiněném zá- věru nic nemění. Vzhledem k výše uvedenému je konečně potřeba zodpovědět otázku, zda existuje usta- novení zvláštního zákona, které by stanovilo, že nadřízeným správním orgánem je v této vě- ci někdo jiný než Ministerstvo vnitra. Mezi účastníky není sporu o tom, že takové ustano- vení není obsaženo v krajském zřízení. Podle názoru žalovaného je však takovým ustanove- ním $ 34 odst. 1 a 4 zákona o silniční dopravě. Tomuto názoru nicméně Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Argumentace žalo- vaného totiž stojí na premise, že ustanovení $ 178 odst. 1 je speciálním ustanovením k odst. 2. Pokud by tomu tak bylo, pak by po- dle ustanovení $ 178 odst. 1 věty druhé sku- tečně postačovalo, aby bylo ve zvláštním zá- koně stanoveno, že určitý orgán vykonává dozor. S otázkou speciality a subsidiarity obou odstavců se však soud již shora vypořá- dal. Bylo tak řečeno, že specialita ustanovení zvláštního zákona by musela vyplývat přímo z jeho povahy, a nikoliv zprostředkovaně z $ 178 odst. 1. Nyní je tedy otázkou, zda to, že podle $ 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě vykonává Ministerstvo dopravy vrchní dozor, implikuje, že Ministerstvo dopravy je nadří- zeným správním orgánem i v oblasti samo- statné působnosti. Je nejprve nutné vzít v úvahu, že faktický rozsah dozoru provádě- ného Ministerstvem dopravy je stanoven na- řízením vlády č. 493/2004 Sb. Existence ome- zeného dozoru není skutečností, která by bez dalšího znamenala, že orgán dozor provádějí- cí je nadřízeným správním orgánem ve smys- lu ustanovení $ 178 správního řádu. K tomu by totiž bylo potřeba, aby zvláštní zákon jasně stanovil, že jde o nadřízený správní orgán, anebo aby se tak stalo prostřednictvím $ 178 odst. 1 správního řádu. Jak však již bylo uve- deno, úprava nadřízeného správního orgánu pro řízení ve věcech v samostatné působnos- ti kraje je úpravou, která je ve vztahu k $ 178 odst. 1 správního řádu speciální. Závěr, že z toho, že Ministerstvo dopravy vykonává podle ustanovení $ 34 odst. 4 záko- na 0 silniční dopravě dozor, automaticky ne- plyne, že by zároveň bylo nadřízeným správ- ním orgánem ve smyslu $ 178 správního řádu, je ostatně podpořen i významem dělení působnosti obce na přenesenou a samostat- nou. Dělení působnosti krajů na samostatnou a přenesenou má své opodstatnění a je nutné k němu přihlížet. Zatímco v přenesené pů- sobnosti vystupuje orgán kraje jako klasický správní orgán, vykonávající státní moc, v sa- mostatné působnosti jde o výkon práva na sa- mosprávu, konstituovaného již v čl. 8 Ústavy a rozvedeného v dalších ustanoveních Ústa- vy, ústavních zákonů i běžných zákonů. Jed- ním z projevů respektování práva na územní samosprávu je pak nutně i to, že odvolací správní orgán, jímž je ohledně věcí spadají- cích do samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, podle ustanovení $ 94 odst. 1 krajské- ho zřízení i podle ustanovení $ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nemůže ve správním řízení rozhodnutí krajského úřadu jako orgá- nu I stupně ve věcech samostatné působnos- ti kraje změnit. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodování v oblasti samosprávy a samostat- né působnosti by mohlo být nahrazeno státní správou. V pochybnostech je tedy třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektová- ní práva na územní samosprávu. Ostatně i ze znění $ 4 krajského zřízení vyplývá, že přene- sená působnost je výjimkou z pravidla. Není tedy možné přisvědčit žalovanému, který tvr- dí, že „působnost Ministerstva dopravy ... je dána bez ohledu na působnost kraje (samo- statnou čí přenesenou), v níž bylo napadené usnesení vydáno“. Řešením, které právo na územní samosprávu respektuje, je proto v ny- ní projednávaném případě to, které povede k vyslovení příslušnosti Ministerstva vnitra. 1519 Správní řízení: doručování veřejnou vyhláškou Řízení před soudem: dokazování k $ 25 odst. 2 a $ 26 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Bylo-li podanou žalobou zpochybněno zveřejnění obsahu úřední desky způso- bem umožňujícím dálkový přístup podle $ 26 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.), zákon nestanoví, jakým způsobem se toto zveřejnění prokazuje. Soud může provést dokazování ke zjištění, zda zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup bylo provedeno, či nikoliv, a zda webová prezentace žalovaného byla v rozhodném obdo- bí funkční, a to např. souborem obsahujícím rozhodnutí zveřejněné na úřední des- ce a výpisem vstupů do zveřejněného dokumentu prostřednictvím webových strá- nek žalovaného.
Ministerstvo dopravy proti Ministerstvu vnitra, za účasti akciové společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje, o určení pravomoci mezi správními úřady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. prosince 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu