Rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí příspěvkové organizace zřízené krajem, kterým byla odmítnuta žádost o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, přísluší podle § 20 odst. 5 citovaného zákona Úřadu pro ochranu osobních údajů.
[29] Jak vyplynulo z předchozí části odůvodnění tohoto rozsudku, otázkou, zda lze určit nadřízený orgán příspěvkové organizace dle pravidel § 178 správního řádu, se již Nejvyšší správní soud zabýval a rozhodl o ní výše zmíněným rozsudkem ze dne 22. 6. 2021, čj. Komp 2/2020-44, č. 4230/2021 Sb. NSS. Přijatý závěr pak následoval v rozsudku ze dne 27. 7. 2021, čj. Komp 3/2020-35 (též zmíněném výše). Závěry v těchto rozsudcích vyslovené jsou aplikovatelné i v nyní projednávané věci, neboť povaha sporu je obdobná. V uvedených věcech šlo o otázku příslušnosti pro rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí příspěvkové organizace státu CzechTourism jako povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace poté, co nabyla účinnosti novela č. 111/2019 Sb. a na žalovaného přešla působnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí některých povinných subjektů o odmítnutí informace. V nyní posuzované věci je povinným subjektem Správa a údržba silnic Jihočeského kraje, která je příspěvkovou organizací Jihočeského kraje, což však na podstatě právních závěrů ve výše uvedených rozsudcích nic nemění. Nejvyšší správní soud proto v nyní projednávané věci svá východiska strukturoval obdobně jako v uvedených rozsudcích čj. Komp 2/2020-44 a čj. Komp 3/2020-35. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací žalovaného, že zde existují podstatné rozdíly v postavení státních příspěvkových organizací na jedné straně a příspěvkových organizací územních samosprávných celků na straně druhé. Všechny jsou zakládány k plnění úkolů veřejné správy, avšak toliko správy nevrchnostenské: ke správě majetku zřizovatelského subjektu (fiskální správa) nebo poskytování veřejných služeb (správa pečovatelská), případně k obojímu. Výkon veřejné moci (vrchnostenské správy) přísluší jen tomu, o kom tak stanoví zákon. Ani argument žalovaného, že veřejnou správou ve smyslu § 178 odst. 2 správního řádu je nejen správa vrchnostenská, ale i správa nevrchnostenská, v projednávaném případě realizovaná prostřednictvím příspěvkové organizace, nijak neodlišuje postavení komunálních či krajských organizací od státních. Navíc, jak vyplývá již z opakovaně odkazovaných rozsudků ve věci CzechTourism, Nejvyšší správní soud tento názor žalovaného nesdílí.
[30] Z § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím vyplývá, že o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace rozhoduje nadřízený orgán povinného subjektu.
[31] S ohledem na § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se nadřízený orgán určuje podle § 178 správního řádu. Podle § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení Úřad pro ochranu osobních údajů.
[32] Ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo do současného znění novelizováno zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, který nabyl účinnosti dne 24. 4. 2019. Podle přechodného ustanovení v čl. XVI tohoto zákona se do 1. 1. 2020 postupuje podle § 16 a § 20 zákona o svobodném přístupu k informacím v dosavadním znění. Později se tedy postupuje podle nyní platného a účinného § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, a to i v řízeních zahájených před tímto datem (srov. shodně rozsudky NSS ze dne 9. 11. 2020, čj. 10 As 244/2020-40, č. 4112/2021 Sb. NSS, a ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42, č. 4105/2021 Sb. NSS).
[33] Nejvyšší správní soud proto musel posoudit, zda lze určit nadřízený orgán Správy a údržby silnic Jihočeského kraje podle § 178 správního řádu. Pokud nadřízený správní orgán podle § 178 správního řádu určit nelze, o odvolání osoby zúčastněné na řízení má rozhodovat žalovaný.
[34] Správní řád v § 178 výslovně stanoví, na základě kterých kritérií je třeba nadřízený orgán určit.
[35] Podle § 178 odst. 1 správního řádu platí, že „[n]adřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.“
[36] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Komp 2/2020-44 zdůraznil, že § 178 odst. 1 správního řádu je třeba interpretovat s ohledem na působnost správního řádu dle § 1 odst. 1 a 3, podle nichž správní řád upravuje postup správních orgánů při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy a nevztahuje se mimo jiné na právní jednání prováděná správními orgány ve sféře nevrchnostenské.
[37] V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud s odkazem na dosavadní judikaturu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 As 22/2011-64, č. 2343/2011 Sb. NSS) rovněž uvedl, že pro určení nadřízeného orgánu podle § 178 odst. 1 správního řádu je zásadně třeba pozitivní zákonné úpravy. Tedy pro závěr, že nadřízený orgán pro účely instančního postupu dle zákona o svobodném přístupu k informacím lze určit dle pravidel § 178 správního řádu, zákon musí určit orgán, který má být nadřízeným správním orgánem jiného správního orgánu, nebo orgán, který má rozhodovat o odvolání, popřípadě orgán, který má nad jiným správním orgánem vykonávat dozor. Tuto vlastnost po novele zákona o svobodném přístupu k informacím provedené zákonem č. 111/2019 Sb. nelze pouze dovozovat. Z tohoto důvodu nelze pro nyní projednávanou věc využít závěry rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 2. 2012, čj. 30 A 118/2010-46, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, čj. 4 As 40/2010-60, na něž oba účastníci sporu odkazují a podle nichž nadřízeným orgánem příspěvkové organizace územního samosprávného celku je rada územního samosprávného celku.
[38] Správa a údržba silnic Jihočeského kraje při realizaci úkolů, pro jejichž plnění byla zřízena, nevykonává veřejnou správu autoritativními formami, na jejichž procesní realizaci dopadá správní řád. Správním orgánem, který realizuje působnost v oblasti veřejné správy ve smyslu § 1 správního řádu, je Správa a údržba silnic Jihočeského kraje právě jen při vyřizování agendy dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Žádný zákon přitom nestanovuje nadřízený orgán Správy a údržby silnic Jihočeského kraje v procesním postavení správního orgánu ani orgán, který by měl nad Správou a údržbou silnic Jihočeského kraje vykonávat dozor v instančním smyslu slova. Kontrolní roli ve finančním a organizačním smyslu, jež u příspěvkové organizace Správy a údržby silnic Jihočeského kraje náleží jejímu zřizovateli a jež je jedním z kritérií pro subsumpci pod kategorii veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, je třeba odlišit od dozoru dle § 178 odst. 1 správního řádu, jehož účelem je určení „druhé instance“ pro účely postupů při realizaci vrchnostenské veřejné správy v mezích věcné působnosti správního řádu (§ 1 odst. 1 správního řádu). Obdobný právní názor Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudcích ze dne 18. 9. 2007, čj. 6 As 28/2007-119, ze dne 11. 2. 2015, čj. 1 As 239/2014-39, či čj. Komp 2/2020-44.
[39] Nejvyšší správní soud dospěl k dílčímu závěru, že nejsou zákonná ustanovení, na základě nichž by dle pravidel uvedených v § 178 správního řádu bylo možné určit nadřízený orgán Správy a údržby silnic Jihočeského kraje, ani zákonná ustanovení, která by určovala orgán příslušný k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím Správy a údržby silnic Jihočeského kraje, či orgán, který nad Správou a údržbou silnic Jihočeského kraje vykonává dozor v procesním smyslu slova.
[40] Nelze-li určit nařízený orgán podle § 178 odst. 1 správního řádu, určí se podle § 178 odst. 2 správního řádu, podle něhož platí, že „nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání, není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil“. Ani tímto způsobem však nadřízený orgán v projednávaném případě určit nelze.
[41] Orgán, jenž by byl příslušný rozhodovat o odvolání Správy a údržby silnic Jihočeského kraje v procesním postavení správního orgánu ve smyslu správního řádu, žádný zákon nestanovuje. Jihočeský kraj, který rozhodnutím zastupitelstva zřídil Správu a údržbu silnic Jihočeského kraje jako svoji příspěvkovou organizaci, této organizaci uložil úkoly spočívající ve správě a údržbě silnic, nikoli výkon vrchnostenské veřejné správy, resp. výkon působnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu správního řádu, a proto nemůže být Jihočeský kraj určen jako nadřízený orgán dle § 178 odst. 2 in fine správního řádu.
[42] Nejvyšší správní soud uzavírá, že podle § 178 správního řádu nadřízený orgán Správy a údržby silnic Jihočeského kraje v oblasti poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím určit nelze. Proto je dle § 20 odst. 5 tohoto zákona k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí příspěvkové organizace kraje příslušný žalovaný.