Princip ochrany legitimního očekávání se nevztahuje na očekávání účastníků ohledně místa (fóra) pro řešení jejich sporu (tedy před soudem či před správním orgánem). Jádrem ochrany legitimního očekávání je především princip předvídatelnosti postupu a konečného rozhodnutí orgánu veřejné moci.
[20] Úvodem posouzení věci zvláštní senát předesílá – a přisvědčuje v tomto smyslu navrhovateli, že se předloženou otázkou podrobně zabýval právě ve svém usnesení čj. Konf 45/2017-14, kde dospěl k závěru, že příslušný vydat rozhodnutí v podobné věci je navrhovatel. Přitom podobnost věci je zde dána tím, že v tehdy rozhodované věci se též jednalo o vydání bezdůvodného obohacení, kde základem sporu byla otázka oprávněnosti účtovaného poplatku na POZE, byť v kontextu účtované ceny za distribuci (nikoli přenos) elektřiny. Tento rozdíl je však nevýznamný, protože princip příspěvků na POZE a způsobu jejich placení je v obou případech prakticky shodný.
[21] Zvláštní senát nepovažuje za nutné zde opakovat veškeré argumenty předložené v usnesení čj. Konf 45/2017-14, na něž v podrobnostech odkazuje. Pro snadnější přehlednost však na tomto místě alespoň stručně předkládá základní osu argumentace tam obsažené. Předně zvláštní senát nejprve uvedl, že předmětný spor má svůj právní základ v existenci převážně soukromoprávního vztahu mezi žalobcem a žalovaným. Dále přisvědčil premise, dle které rozhodovací pravomoc náleží zásadně soudům a výluky ze soudní pravomoci ve prospěch správních orgánů je třeba vykládat restriktivně.
[22] V usnesení čj. Konf 45/2017-14 zvláštní senát konstatoval nespornost faktu, že pravomoc ERÚ by byla založena v případě, pokud by zákazník distribuce odmítl provozovateli regionální distribuční soustavy (k níž je připojen) uhradit příspěvek na POZE na základě vyúčtování distribučních služeb. K tomu nyní zvláštní senát dodává, že v aktuálně projednávané věci se platí poplatek za POZE jako složka ceny za přenos elektřiny (nikoli distribuci), nicméně tuto odlišnost považuje – jak je uvedeno v odstavci [20] výše – za nevýznamnou. Zvláštní senát v usnesení čj. Konf 45/2017-14 poukázal na totožný základ sporu, neboť posuzovaná právní otázka je shodná jak v případě neplacení příspěvku na POZE, tak i v případě jeho zaplacení a vrácení. Uvedl k tomu, že „samotná existence poskytnutého plnění nemůže být rozhraničovacím kritériem pro určení pravomoci orgánu, který je povolán takový spor rozhodnout. Podstata sporu je v obou případech stejná: jde o posouzení, zda zákazník distribuce je (byl) povinen provozovateli distribuční soustavy [v nyní projednávané věci provozovateli přenosové soustavy – pozn. zvláštního senátu] splnit peněžitou povinnost sjednanou na základě zákona č. 165/2012 Sb.“ Uzavřel, že „pravomoc ERÚ rozhodovat spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona (§ 52 odst. 2 zákona č. 165/2012 Sb.) není omezena jen na případy, kdy jedna ze smluvních stran splnění této povinnosti odmítá, ale dopadá na všechny spory, kdy je rozporována povinnost k peněžitému plnění z titulu smluvního ustanovení sjednaného na základě zákona č. 165/2012 Sb.“.
[22] V usnesení čj. Konf 45/2017-14 zvláštní senát konstatoval nespornost faktu, že pravomoc ERÚ by byla založena v případě, pokud by zákazník distribuce odmítl provozovateli regionální distribuční soustavy (k níž je připojen) uhradit příspěvek na POZE na základě vyúčtování distribučních služeb. K tomu nyní zvláštní senát dodává, že v aktuálně projednávané věci se platí poplatek za POZE jako složka ceny za přenos elektřiny (nikoli distribuci), nicméně tuto odlišnost považuje – jak je uvedeno v odstavci [20] výše – za nevýznamnou. Zvláštní senát v usnesení čj. Konf 45/2017-14 poukázal na totožný základ sporu, neboť posuzovaná právní otázka je shodná jak v případě neplacení příspěvku na POZE, tak i v případě jeho zaplacení a vrácení. Uvedl k tomu, že „samotná existence poskytnutého plnění nemůže být rozhraničovacím kritériem pro určení pravomoci orgánu, který je povolán takový spor rozhodnout. Podstata sporu je v obou případech stejná: jde o posouzení, zda zákazník distribuce je (byl) povinen provozovateli distribuční soustavy [v nyní projednávané věci provozovateli přenosové soustavy – pozn. zvláštního senátu] splnit peněžitou povinnost sjednanou na základě zákona č. 165/2012 Sb.“ Uzavřel, že „pravomoc ERÚ rozhodovat spory, jejichž předmětem je splnění peněžité povinnosti uložené tímto zákonem nebo sjednané na základě tohoto zákona (§ 52 odst. 2 zákona č. 165/2012 Sb.) není omezena jen na případy, kdy jedna ze smluvních stran splnění této povinnosti odmítá, ale dopadá na všechny spory, kdy je rozporována povinnost k peněžitému plnění z titulu smluvního ustanovení sjednaného na základě zákona č. 165/2012 Sb.“.
[23] Navrhovatel ve svém návrhu předně upozornil na „absurdní výsledek“, kdy tatáž věc ve vztahu k různým žalobcům byla jednou svěřena obecnému soudu [konkrétně ve vztahu k žalobcům a) a c)] a podruhé správnímu orgánu [ve vztahu k žalobci b)]. K tomu zvláštní senát uvádí, že nároky žalobců jsou samostatné a že – jak je zřejmé z výše uvedené rekapitulace nyní projednávané věci – kompetenční spor ve smyslu § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. vznikl pouze ve vztahu k žalobci b), nikoli ve vztahu k žalobcům ostatním. Zvláštní senát tedy nemůže jakkoli zasahovat do průběhu sporu, kde vystupují žalobci a) a c). Dále je třeba poukázat na to, že v důsledku usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14 se změnil i náhled na danou otázku na straně civilních soudů. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 29. 4. 2019, čj. 23 Cdo 4291/2017-265, zcela odkázal na závěry usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14, a potvrdil, že takto byla překonána i část dosavadní praxe Nejvyššího soudu týkající se žalob na vydání bezdůvodného obohacení, kdy se mělo za to, že není dána pravomoc ERÚ podle § 52 odst. 2 zákona o POZE. Z uvedeného je zřejmé, že i do budoucna budou soudy vycházet právě z usnesení čj. Konf 45/2017-14.
(…)
[23] Navrhovatel ve svém návrhu předně upozornil na „absurdní výsledek“, kdy tatáž věc ve vztahu k různým žalobcům byla jednou svěřena obecnému soudu [konkrétně ve vztahu k žalobcům a) a c)] a podruhé správnímu orgánu [ve vztahu k žalobci b)]. K tomu zvláštní senát uvádí, že nároky žalobců jsou samostatné a že – jak je zřejmé z výše uvedené rekapitulace nyní projednávané věci – kompetenční spor ve smyslu § 1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. vznikl pouze ve vztahu k žalobci b), nikoli ve vztahu k žalobcům ostatním. Zvláštní senát tedy nemůže jakkoli zasahovat do průběhu sporu, kde vystupují žalobci a) a c). Dále je třeba poukázat na to, že v důsledku usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14 se změnil i náhled na danou otázku na straně civilních soudů. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 29. 4. 2019, čj. 23 Cdo 4291/2017-265, zcela odkázal na závěry usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14, a potvrdil, že takto byla překonána i část dosavadní praxe Nejvyššího soudu týkající se žalob na vydání bezdůvodného obohacení, kdy se mělo za to, že není dána pravomoc ERÚ podle § 52 odst. 2 zákona o POZE. Z uvedeného je zřejmé, že i do budoucna budou soudy vycházet právě z usnesení čj. Konf 45/2017-14.
(…)
[33] Závěrem navrhovatel argumentuje legitimním očekáváním účastníků, tedy že na základě dosavadní judikatury Nejvyššího soudu a zvláštního senátu oprávněně očekávali, že věc bude svěřena obecným soudům. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015, N 109/77 SbNU 577; č. 177/2015 Sb., „[p]ro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání)“ (zvýraznění bylo přidáno). V citovaném nálezu Ústavní soud vyslovil protiústavnost výluky soudního přezkumu dle § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015. Přitom obsáhle pojednal právě o konceptu ochrany legitimních očekávání příjemců dotací. Nejvyšší správní soud pak k principu ochrany legitimního očekávání uvedl v rozsudku ze dne 27. 4. 2017, čj. 4 As 86/2016-38, že „ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy“ (zvýraznění bylo přidáno).
[33] Závěrem navrhovatel argumentuje legitimním očekáváním účastníků, tedy že na základě dosavadní judikatury Nejvyššího soudu a zvláštního senátu oprávněně očekávali, že věc bude svěřena obecným soudům. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015, N 109/77 SbNU 577; č. 177/2015 Sb., „[p]ro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání)“ (zvýraznění bylo přidáno). V citovaném nálezu Ústavní soud vyslovil protiústavnost výluky soudního přezkumu dle § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015. Přitom obsáhle pojednal právě o konceptu ochrany legitimních očekávání příjemců dotací. Nejvyšší správní soud pak k principu ochrany legitimního očekávání uvedl v rozsudku ze dne 27. 4. 2017, čj. 4 As 86/2016-38, že „ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy“ (zvýraznění bylo přidáno).
[34] Citované judikatorní závěry, respektive jejich zvýrazněná část, ukazují, že ochrana legitimních očekávání je princip svědčící ve prospěch adresátů veřejné správy (v oblasti správního práva). A contrario je evidentní, že tento princip naopak nesvědčí správním orgánům při výkonu jejich vrchnostenské pravomoci, což je však právě případ navrhovatele v projednávané věci. Z uvedeného plyne, že případný judikatorní obrat v rozhodovací činnosti zvláštního senátu nemůže zasáhnout do legitimních očekávání navrhovatele jako správního orgánu (případně soudu), neboť uvedené orgány nemohou mít „legitimní očekávání“ hodná ochrany v tom smyslu, že určitou věc budou, či naopak nebudou muset rozhodovat.
[34] Citované judikatorní závěry, respektive jejich zvýrazněná část, ukazují, že ochrana legitimních očekávání je princip svědčící ve prospěch adresátů veřejné správy (v oblasti správního práva). A contrario je evidentní, že tento princip naopak nesvědčí správním orgánům při výkonu jejich vrchnostenské pravomoci, což je však právě případ navrhovatele v projednávané věci. Z uvedeného plyne, že případný judikatorní obrat v rozhodovací činnosti zvláštního senátu nemůže zasáhnout do legitimních očekávání navrhovatele jako správního orgánu (případně soudu), neboť uvedené orgány nemohou mít „legitimní očekávání“ hodná ochrany v tom smyslu, že určitou věc budou, či naopak nebudou muset rozhodovat.
[35] Zvláštní senát si je vědom, že navrhovatel vyjádřil obavy o narušení legitimních očekávání účastníků řízení. Ani zde však k zásahu do legitimních očekávání nedochází. Předně ze soudního spisu se podává, že žalovaný 1) naopak „očekával“, že věc bude rozhodovat právě navrhovatel a užil přitom argumentaci podobnou té v usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14. Je sice pravdou, že žalobci pravomoc ERÚ sporovali, avšak spornost této otázky v řízení před soudem ilustruje určitou faktickou neukotvenost očekávání účastníků řízení. Dále je přinejmenším otázkou, zda lze princip legitimních očekávání bez dalšího vztáhnout i na očekávání žalobců ohledně fóra pro řešení jejich sporu se žalovanými. Zvláštní senát se k tomuto názoru nekloní. Jádrem ochrany legitimních očekávání účastníků řízení je především princip předvídatelnosti – tedy aby měl účastník řízení dostatek informací o tom, jaké skutečnosti jsou relevantní pro další procesní postup rozhodujícího orgánu a pro řešení předmětu sporu, a aby tak v tomto směru mohl předkládat relevantní argumenty a důkazy. Tímto způsobem je účastník chráněn před překvapivým rozhodnutím, které by mohlo představovat porušení práva na spravedlivý proces. Legitimní očekávání však není podle zvláštního senátu principiálně spjato s místem, kde se má daný spor řešit. Změna fóra (v projednávané věci ze soudu na správní orgán) nepředstavuje bez dalšího odepření práva na věcné projednání sporu. Legitimní očekávání účastníků řízení by mohlo být narušeno v případě, pokud by v důsledku zastavení řízení (či jiného nemeritorního rozhodnutí) před příslušným orgánem, který dosud předmětnou agendu běžně řešil, byl žalobce zbaven možnosti, aby jeho věc byla řádně projednána. Zvláštní senát opakuje, že tak tomu v posuzovaném případě není.
[35] Zvláštní senát si je vědom, že navrhovatel vyjádřil obavy o narušení legitimních očekávání účastníků řízení. Ani zde však k zásahu do legitimních očekávání nedochází. Předně ze soudního spisu se podává, že žalovaný 1) naopak „očekával“, že věc bude rozhodovat právě navrhovatel a užil přitom argumentaci podobnou té v usnesení zvláštního senátu čj. Konf 45/2017-14. Je sice pravdou, že žalobci pravomoc ERÚ sporovali, avšak spornost této otázky v řízení před soudem ilustruje určitou faktickou neukotvenost očekávání účastníků řízení. Dále je přinejmenším otázkou, zda lze princip legitimních očekávání bez dalšího vztáhnout i na očekávání žalobců ohledně fóra pro řešení jejich sporu se žalovanými. Zvláštní senát se k tomuto názoru nekloní. Jádrem ochrany legitimních očekávání účastníků řízení je především princip předvídatelnosti – tedy aby měl účastník řízení dostatek informací o tom, jaké skutečnosti jsou relevantní pro další procesní postup rozhodujícího orgánu a pro řešení předmětu sporu, a aby tak v tomto směru mohl předkládat relevantní argumenty a důkazy. Tímto způsobem je účastník chráněn před překvapivým rozhodnutím, které by mohlo představovat porušení práva na spravedlivý proces. Legitimní očekávání však není podle zvláštního senátu principiálně spjato s místem, kde se má daný spor řešit. Změna fóra (v projednávané věci ze soudu na správní orgán) nepředstavuje bez dalšího odepření práva na věcné projednání sporu. Legitimní očekávání účastníků řízení by mohlo být narušeno v případě, pokud by v důsledku zastavení řízení (či jiného nemeritorního rozhodnutí) před příslušným orgánem, který dosud předmětnou agendu běžně řešil, byl žalobce zbaven možnosti, aby jeho věc byla řádně projednána. Zvláštní senát opakuje, že tak tomu v posuzovaném případě není.
[36] K tomu lze dodat, že princip legitimních očekávání neznamená absolutní neměnnost judikatury. Ta musí reagovat nejen na vývoj právní úpravy, ale – v mezích zákona – i na vývoj společenský či na výskyt nových jevů a problémů. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS 200/96, č. 123/1996 Sb. ÚS, „ustálenost a platnost [judikatury] jsou odvislé od vývoje, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek“ (k tomu srovnej též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS). Je zjevné, že právě projednávané případy, týkající se příspěvku na POZE, jsou výrazem velmi specifického vývoje, jenž vyžaduje změnit interpretační postup při řešení dané právní otázky.
[36] K tomu lze dodat, že princip legitimních očekávání neznamená absolutní neměnnost judikatury. Ta musí reagovat nejen na vývoj právní úpravy, ale – v mezích zákona – i na vývoj společenský či na výskyt nových jevů a problémů. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS 200/96, č. 123/1996 Sb. ÚS, „ustálenost a platnost [judikatury] jsou odvislé od vývoje, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek“ (k tomu srovnej též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS). Je zjevné, že právě projednávané případy, týkající se příspěvku na POZE, jsou výrazem velmi specifického vývoje, jenž vyžaduje změnit interpretační postup při řešení dané právní otázky.
[37] Zvláštní senát připomíná, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu v horizontálních právních vztazích (jakým je i vztah mezi účastníky řízení) se uplatní zásada tzv. incidentní retrospektivity, tedy že nový právní názor (zde vyjádřený v usnesení čj. Konf 45/2017-14) se uplatní na všechna probíhající řízení, ledaže by tím byl popřen požadavek na spravedlivé rozhodnutí ve smyslu respektu k základním právům účastníků řízení (srovnej nález Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. II. ÚS 3168/09). Je přitom právě na účastnících řízení, aby tvrdili specifické okolnosti, které by odůvodnily nutnost neužít nový právní názor. Navrhovatel žádné takové okolnosti neuvedl, snad kromě oddálení přístupu účastníků k soudu, k čemuž se zvláštní senát již vyjádřil výše. Změna názoru zvláštního senátu však nevede ke zhoršení postavení některého z účastníků řízení, avšak „pouze“ ke změně orgánu, který bude spor rozhodovat. Rovnost účastníků řízení tím není dotčena. Zvláštní senát k této otázce tedy uzavírá, že v projednávané věci neshledal existenci specifických okolností odůvodňujících nutnost aplikace nyní již překonaného právního názoru a ani navrhovatel ve svém návrhu žádné takové konkrétní okolnosti neuvedl.
(…)