I. Příspěvková organizace poskytující sociální služby na základě oprávnění dle § 78 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, je právnickou osobou veřejného práva, která vykonává nevrchnostenskou správu prostředky soukromého práva. II. Vztah mezi příjemcem a poskytovatelem sociální služby dle § 91 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, je soukromoprávní.
[11] Předmětem sporu je vztah mezi poskytovatelem sociální služby a jejím uživatelem. Zvláštní senát se nejprve zaměřil na povahu sociálních služeb, poté na povahu subjektů, mezi kterými vznikl spor, a následně na jejich vztah samotný.
[12] Zákon o sociálních službách upravuje podmínky poskytování pomoci a podpory fyzickým osobám v nepříznivé sociální situaci prostřednictvím sociálních služeb a příspěvku na péči. O příspěvku na péči se rozhoduje v řízení o příspěvku dle § 23 a násl. zákona o sociálních službách. Naopak o poskytování sociální služby uzavírá osoba v nepříznivé sociální situaci (§ 1 odst. 1 zákona o sociálních službách) smlouvu s poskytovatelem sociálních služeb dle § 91 zákona o sociálních službách. Dle § 91 odst. 3 téhož zákona může poskytovatel sociálních služeb odmítnout uzavřít smlouvu o poskytování sociálních služeb pouze v taxativně vyjmenovaných případech; za splnění zákonných podmínek zde tedy existuje právní nárok na uzavření smlouvy. O případném neuzavření smlouvy vydá poskytovatel na žádost osoby oznámení (§ 91 odst. 7 zákona o sociálních službách). Dle § 91 odst. 5 zákona o sociálních službách se pro uzavírání smlouvy o poskytnutí sociální služby a na právní vztahy vzniklé z této smlouvy použijí ustanovení občanského zákoníku.
[13] Dle Ústavního soudu mají osoby se zdravotním postižením nacházející se v nepříznivé sociální situaci veřejné subjektivní právo na dostupnost vhodných služeb sociální péče plynoucí z § 38 zákona o sociálních službách, kterým je na zákonné úrovni prováděno několik základních práv osob se zdravotním postižením (nález ÚS ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, č. 10/2018 Sb. ÚS).
[14] Celá oblast sociálních služeb je obecně výkonem veřejné správy, stát zajišťuje podmínky jejich poskytování a plní tím svůj úkol ve veřejném zájmu. Jde o provedení závazků státu plynoucích z Listiny základních práv a svobod a mezinárodních smluv.
[15] V projednávané věci je poskytovatelem sociální služby Domov pro seniory Předklášteří, příspěvková organizace, zřízená Zřizovací listinou příspěvkové organizace Jihomoravského kraje, schválenou usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 17. 12. 2002. Příspěvková organizace byla zřízena za účelem poskytování sociálních služeb v souladu se zákonem o sociálních službách. Zřizovací listina byla již několikrát změněna, ale účel příspěvkové organizace se nezměnil.
[15] V projednávané věci je poskytovatelem sociální služby Domov pro seniory Předklášteří, příspěvková organizace, zřízená Zřizovací listinou příspěvkové organizace Jihomoravského kraje, schválenou usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 17. 12. 2002. Příspěvková organizace byla zřízena za účelem poskytování sociálních služeb v souladu se zákonem o sociálních službách. Zřizovací listina byla již několikrát změněna, ale účel příspěvkové organizace se nezměnil.
[16] Příspěvková organizace je formálně samostatnou právnickou osobou, jak plyne z § 23 odst. 1 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Materiálně by však také bylo možné o příspěvkové organizaci hovořit jako o organizační složce územního samostatného celku, které zákon přiznává právní osobnost (Kopecký, P. K povaze příspěvkové organizace územního samosprávného celku. Správní právo, č. 4, roč. 2020). Zřizování příspěvkových organizací spadá do samostatné působnosti územního samosprávného celku a patří mezi pravomoci vyhrazené zastupitelstvu. Do svého vlastnictví může nabýt jen výslovně vyjmenovaný majetek (§ 27 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), jinak hospodaří se svěřeným majetkem, jehož není vlastníkem. Kontrolu hospodaření provádí zřizovatel. Ze zákona má příspěvková organizace zakázána další běžná jednání právnických osob a často potřebuje souhlas svého zřizovatele. Příspěvková organizace si nevolí, jaké úkoly bude plnit, ani jak bude hospodařit. Obecně lze říci, že příspěvkové organizace jsou zřizovány za účelem plnění veřejně prospěšných činností (srov. Mitwallyová, H. Mají příspěvkové organizace v dnešní době opodstatnění? Právník, č. 9, roč. 2014). Příspěvkové organizace jsou typicky veřejnými ústavy. Těmi jsou veřejnoprávní instituce, které se vymezují jako souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu (srov. Hendrych. D. Ústav veřejný. Právnický slovník, C. H. Beck, 2009). Lze uzavřít, že příspěvkové organizace jsou právnické osoby veřejného práva zřizované k trvalému plnění veřejných úkolů, obecně jde o samostatné veřejné ústavy.
[17] Sociální služby lze poskytovat jen na základě veřejnoprávního oprávnění, které vzniká rozhodnutím o registraci dle § 78 zákona o sociálních službách. To může být uděleno osobě veřejného nebo soukromého práva, která pak dobrovolně plní úkol ve veřejném zájmu. Nejde tedy o činnost provozovanou výlučně osobami práva veřejného. V projednávané věci tomu tak však je, a proto se zvláštní senát zabýval tím, zda má uvedené vliv na povahu vztahu mezi žalobcem a žalovaným.
[17] Sociální služby lze poskytovat jen na základě veřejnoprávního oprávnění, které vzniká rozhodnutím o registraci dle § 78 zákona o sociálních službách. To může být uděleno osobě veřejného nebo soukromého práva, která pak dobrovolně plní úkol ve veřejném zájmu. Nejde tedy o činnost provozovanou výlučně osobami práva veřejného. V projednávané věci tomu tak však je, a proto se zvláštní senát zabýval tím, zda má uvedené vliv na povahu vztahu mezi žalobcem a žalovaným.
[18] Obecně není příspěvková organizace správním orgánem; mohlo by jí sice být zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech, ale v projednávané věci tomu tak není. Žalovaný nevydává autoritativní rozhodnutí o poskytování sociálních služeb, nerozhoduje jednostranně o právech a povinnostech, nemá ani jiné mocenské postavení. Žádný zákon neupravuje jeho působnost jako správního orgánu na úseku sociálních služeb. Dle zvláštního senátu nelze ve věci vycházet ani z historické koncepce „moci ústavní“, protože užívání veřejného ústavu, kterým je domov pro seniory, je dobrovolné (srov. Beran, K. Pojem veřejného ústavu. Právník, č. 9, roč. 2005).
[19] V projednávané věci jde o správu věcí veřejných v nejširším slova smyslu, nejde však o správu vrchnostenskou, ale nevrchnostenskou. Vrchnostenská a nevrchnostenská správa se rozlišuje dle toho, zda stát (obec apod.) může adresátům jednostranně určovat, co je pro něj právem a co není (Hoetzel, J. Československé správní právo. Praha : Melantrich, 1937, s. 15.). Vrchnostenská správa, též výsostná, nařizovací, zásahová, je výrazem pro administrativně právní vztahy v činnosti veřejné správy, které se realizují právními formami veřejného práva (Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 3. vydání. C. H. Beck, 2009). Vrchnostenskou správu lze také charakterizovat jako jednostranné oprávnění autoritativně zasahovat zákonem svěřenými prostředky do právního postavení adresátů veřejné správy, případně deklarovat jejich práva a povinnosti. Naopak správu nevrchnostenskou, též sociální, je možné charakterizovat jako činnost obdobnou té, kterou provozují soukromníci (Weyr, F. Funkce státní. In: Hácha, E. a kol. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Reprint původního vydání. Praha : Eurolex Bohemia, 2000, s. 700.). Prostředky, kterými je nevrchnostenská správa vykonávána, jsou soukromoprávní.
[19] V projednávané věci jde o správu věcí veřejných v nejširším slova smyslu, nejde však o správu vrchnostenskou, ale nevrchnostenskou. Vrchnostenská a nevrchnostenská správa se rozlišuje dle toho, zda stát (obec apod.) může adresátům jednostranně určovat, co je pro něj právem a co není (Hoetzel, J. Československé správní právo. Praha : Melantrich, 1937, s. 15.). Vrchnostenská správa, též výsostná, nařizovací, zásahová, je výrazem pro administrativně právní vztahy v činnosti veřejné správy, které se realizují právními formami veřejného práva (Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 3. vydání. C. H. Beck, 2009). Vrchnostenskou správu lze také charakterizovat jako jednostranné oprávnění autoritativně zasahovat zákonem svěřenými prostředky do právního postavení adresátů veřejné správy, případně deklarovat jejich práva a povinnosti. Naopak správu nevrchnostenskou, též sociální, je možné charakterizovat jako činnost obdobnou té, kterou provozují soukromníci (Weyr, F. Funkce státní. In: Hácha, E. a kol. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Reprint původního vydání. Praha : Eurolex Bohemia, 2000, s. 700.). Prostředky, kterými je nevrchnostenská správa vykonávána, jsou soukromoprávní.
[20] Ve věci je předmětem sporu povinnost uzavřít smlouvu o poskytnutí sociálních služeb a deklarování neplatnosti ukončení pobytu v zařízení poskytovatele sociálních služeb, který byl rovněž poskytován na základě smlouvy. Oba nároky tedy mají původ v úpravě smlouvy o poskytování sociálních služeb dle § 91 zákona o sociálních službách. Smlouva je typický občanskoprávní institut a v projednávané věci představuje právě onen prostředek výkonu nevrchnostenské správy. O veřejnoprávní smlouvu se v projednávané věci jednat nemůže; jednak nespadá pod žádný typ vymezený v části páté správního řádu, a dále zde jako smluvní strana nevystupuje správní orgán, ani (potenciální) účastníci správního řízení. Na povaze smlouvy dle § 91 zákona o sociálních službách nic nemění ani to, že na její uzavření je za splnění zákonných podmínek právní nárok; smluvní přímus nečiní věc veřejnoprávní.
[21] Dle § 91 odst. 5 zákona o sociálních službách se pro uzavírání smlouvy o poskytnutí sociální služby a na právní vztahy vzniklé z této smlouvy použijí ustanovení občanského zákoníku. Občanský zákoník se zde uplatní přímo, nikoliv pouze přiměřeně, jak je tomu u veřejnoprávních smluv dle § 170 správního řádu. Rovněž z tohoto důvodu je nutné považovat smlouvu o poskytování sociálních služeb za soukromoprávní.
[21] Dle § 91 odst. 5 zákona o sociálních službách se pro uzavírání smlouvy o poskytnutí sociální služby a na právní vztahy vzniklé z této smlouvy použijí ustanovení občanského zákoníku. Občanský zákoník se zde uplatní přímo, nikoliv pouze přiměřeně, jak je tomu u veřejnoprávních smluv dle § 170 správního řádu. Rovněž z tohoto důvodu je nutné považovat smlouvu o poskytování sociálních služeb za soukromoprávní.
[22] Zvláštní senát dále upozorňuje, že nelze zaměňovat vztah mezi státem (resp. krajem) a jednotlivcem na straně jedné se vztahem poskytovatele sociálních služeb a žadatele na straně druhé. Úvaha krajského soudu jako soudu odvolacího, který odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, a k projednávané věci uvedl, že jde o věc veřejného práva a přichází zde v úvahu zásahová žaloba proti Jihomoravskému kraji, tedy není správná. Ústavní soud sice vytvořil žalovatelné veřejné subjektivní právo, ale výslovně právě vůči kraji, který má jeho realizaci zajišťovat. V projednávané věci je však žalovaným jen přímo poskytovatel sociálních služeb, jak plyne ze změny žaloby ze dne 1. 12. 2009 založené na č. l. 28 spisu okresního soudu; jde tedy o odlišný vztah na jiné úrovni úpravy sociální péče.
[23] Závěry zvláštního senátu lze shrnout následovně. Oblast sociální péče je obecně výkonem veřejné správy, ale je zde potřeba rozlišovat několik úrovní. Projednávaná věc se týká nejnižší úrovně, smlouvy, respektive vztahu mezi poskytovatelem a příjemcem sociální služby. Žalovaný je právnickou osobou veřejného práva, konkrétně veřejným ústavem, který vykonává úkol ve veřejném zájmu, k čemuž byl zřízen aktem veřejné moci. Žalovaný není správním orgánem a vykonává nevrchnostenskou správu prostředky soukromého práva. Vztah mezi příjemcem a poskytovatelem sociální služby je soukromoprávní. Řešení sporů povstalých z těchto vztahů tedy spadá do pravomoci soudů v občanském soudním řízení (viz § 7 odst. 1 o. s. ř.).
[24] Z uvedených důvodů je k rozhodnutí o věci dána pravomoc soudu v občanském soudním řízení (výrok I.). Zvláštní senát podle § 5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních sporech zruší rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení v její pravomoci. Zvláštní senát proto zrušil usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 1. 2020, čj. 13 Co 248/2019-737, usnesení Okresního soudu Brno-venkov ze dne 21. 1. 2020, čj. 8 C 320/2009-743, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 9. 2020, čj. 13 Co 68/2020-794, a odstranil tak překážku věci rozhodnuté (výrok II.). Krajský soud v Brně bude dále pokračovat v řízení o odvolání proti rozsudku Okresního soudu Brno-venkov ze dne 9. 1. 2019, čj. 8 C 320/2009-678, kterým okresní soud o věci meritorně rozhodl.