k čl. 1 odst. 5 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vy- plývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vod- ních cestách, ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 Smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě ($ 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě) je veřejnoprávní smlouvou, neboť zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva ($ 159 odst. 1 správního řádu z roku 2004); jde přitom o smlouvu subordinační ($ 161 odst. 1 správního řádu z roku 2004), a vztahy jí spravované tak mohou být upraveny i autoritativním rozhodnutím správ- ního orgánu [čl. 1 odst. 5 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silni- ci a vnitrozemských vodních cestách]. Spory z této smlouvy přísluší rozhodovat správnímu orgánu [$ 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004].
C.) Doktrína tradičně popisovala veřejno- právní smlouvy jako dvoustranné nebo více- stranné právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva; alespoň jednou jejich stranou je přitom subjekt veřej- né správy. Veřejnoprávní smlouvy mohou po- dle teoretiků sloužit jednak k přesunům pů- sobnosti a pravomoci subjektů veřejné správy, popř. k úpravě způsobu jejich výko- nu, jednak k zapojování jiných subjektů do plnění úkolů veřejné správy (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část.
5., rozšíře- né vydání. Praha : C. H. Beck, str. 161). Správ- ní řád, účinný k 1. 1. 2006, definuje veřejno- právní smlouvy ve svém $ 159 odst. 1 velmi podobně jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Následující ustanovení obsahují bližší úpravu veřejnoprávní smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veřejné moci za úče- lem plnění svých úkolů (tzv. smlouva koordi- nační, $ 160), veřejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla účastníkem správního řízení (tzv. smlou- va subordinační, $ 161), a veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi těmi, kdo by byli ne- bo kdo jsou účastníky správního řízení, a tý- kající se převodu nebo způsobu výkonu je- jich práv nebo povinností ($ 162).
V $ 163 - $ 170 pak správní řád upravuje otázky spo- lečné všem veřejnoprávním smlouvám bez rozdílu, včetně otázek řešení sporů. Nejprve je třeba objasnit, zda a nakolik byl i před účinností nového správního řádu v právním řádu upraven institut veřejnopráv- ní smlouvy. Pojem ' „veřejnoprávní smlouva“ byl před 1. 1. 2006 použit pouze ve dvou pří- padech, a sice v zákoně č. 128/2000 Sb., o ob- cích (obecní zřízení); srov. jeho ustanovení $ 63 a $ 66a, ve znění k 31. 12. 2005, upravu- jící uzavírání veřejnoprávních smluv týkají- cích se jednak výkonu přenesené působnosti obcí, jednak výkonu působnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, doplně- ná společnými ustanoveními $ 66c —- $ 66e), a v zákoně č. 553/1991 Sb., o obecní policii (srov. jeho $ 3a, ve znění k 31.
12. 2005, upra- vující veřejnoprávní smlouvu mezi obcemi týkající se plnění úkolů obecní policie). Teo- rie správního práva do kategorie veřejno- právních smluv zahrnovala však i smlouvy takto neoznačené - a to jak smlouvy koordi- nační (např. dohodu o sloučení obcí, o při- pojení obce k jiné obci a o změně hranic ob- cí podle $ 19 obecního zřízení), tak smlouvy subordinační (např. dohodu o zřízení účelné- ho pracovního místa pro uchazeče o zaměst- nání podle $ 5 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměst- nanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, nebo dohodu o ochranných podmínkách podle $ 39 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).
Zákonodárce si při tvorbě nového správ- ního řádu byl nesporně vědom toho, že i.do- savadní právní úprava s veřejnoprávními smlouvami počítala, byť nesystematicky a roztříštěně. O tom svědčí i přechodné usta- novení $ 182 odst. 2 správního řádu, podle nějž se ustanoveními správního řádu řídí i ve- řejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem na- bytí jeho účinnosti; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před tímto dnem se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Z obecné formulace tohoto pře- chodného ustanovení lze soudit, že tento no- VÝ režim neměl dopadnout toliko na veřejno- právní smlouvy, které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny.
S ohledem na jejich omezený počet by totiž v takovém případě bývalo účelnější a se zřetelem k právní jistotě i přijatelnější tyto smlouvy označit výslovně. 849 1675 Zvláštní senát se tedy přiklání k výkladu, po- dic nějž se zmíněné přechodné ustanovení vztahuje na smlouvy veřejnoprávní nikoli po- dle označení, nýbrž podle obsahu. Obecná formulace přechodného ustanovení s sebou nese i to, že charakter té které smlouvy musí být posuzován případ od případu. K tomu stojí za zmínku závěr poradního sboru ministra vnitra č. 6/2005, podle nějž je smlouva podle $ 39 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, veřejnoprávní smlouvou.
Citované ustanovení, ve znění zá- kona č. 218/2004 Sb., přitom umožňuje pro- hlásit území za chráněné nebo strom za pa- mátný, pokud již nejsou zvláště chráněny podle tohoto zákona, na základě písemné smlouvy uzavřené mezi vlastníkem dotčené- ho pozemku a orgánem, který je oprávněn k jejich vyhlášení. Závěr, že tato smlouva je smlouvou veřejnoprávní, tedy neplyne z její- ho označení, nýbrž z jejího obsahu. Lze se zto- tožnit s názorem, podle nějž nemá přechod- né ustanovení $ 182 odst. 2 správního řádu „transformační“ povahu, a nelze tedy dovo- zovat, že okamžikem účinnosti nového správ- ního řádu by se veřejnoprávními staly všech- ny dosavadní smlouvy mezi vykonavateli veřejné správy a soukromými osobami, uza- vřené před 1.
1. 2006 podle předpisů soukro- mého práva (srov. Vedral, J. K právní povaze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. In: Nový správní řád a míst- ní samospráva II. Sborník z 3. letního mezi- národního workshopu. Brno : Masárykova univerzita, 2007, str. 211 - 212). Současně je však zvláštní senát přesvědčen, že není na- místě ponechávat klasifikaci těchto v.minu- losti uzavřených smluv pouze na zákonodárci a přiznat veřejnoprávní povahu ve smyslu $ 182 odst. 2 správního řádu jen těm smlou- vám, které zákon v budoucnu výslovně po- jmenuje jako veřejnoprávní (jak to citovaný autor naznačuje tamtéž).
Úskalí tohoto pří- stupu ilustruje srovnání smlouvy podle $ 17 zákona č. 219/2003 Sb., o oběhu osiva a sadby, a podle $ 4 zákona č. 147/2002 Sb., o Ústřed- ním kontrolním a zkušebním ústavu země- dělském. Obě tyto smlouvy - v původním znění obou zákonů označené zkrátka jako 850 „smlouvy“ - uzavírá Ústřední kontrolní a zku- šební ústav zemědělský s fyzickou nebo práv- nickou osobou s cílem zajistit provádění „díl- čích zkušebních úkonů“ či „odborných a zkušebních úkonů“ v rámci plnění svých úkolů.
Zatímco však $ 17 zákona o oběhu osi- va a sadby byl s účinností k 5. 5. 2006 noveli- zován zákonem č. 178/2006 Sb. tak, že nyní může ústav s osobou uzavřít „veřejnoprávní smlouvu“ znění $ 4 zákona o Ústředním kon- trolním a zkušebním ústavu zemědělském nedoznalo obdobné změny, a nadále se tedy slovy zákona jedná jen o „smlouvu“. Není při- tom rozumného důvodu pro to, aby každá ze smluv byla podrobena jinému režimu, proto- že jde o smlouvy totožného typu, navíc uzaví- rané dokonce stejným orgánem na podob- ných úsecích působnosti.
Je tedy nejen na zákonodárci, ale rovněž na soudech, a zejména pak na zvláštním sená- tu, aby posoudil charakter konkrétní smlou- vy, ohledně nějž se její strany či orgány povo- lané k řešení sporů z ní nemohou shodnout. Navrhovatel v prvé řadě tvrdí, že ačkoli smlouva o závazku veřejné služby, uzavřená mezi dopravním podnikem a Krajským úřa- dem Ústeckého kraje, směřuje k zajištění ur- čitých činností ve veřejném zájmu, nejde o smlouvu veřejnoprávní, neboť nezakládá práva a povinnosti v oblasti vrchnostenské veřejné správy.
Lze se ztotožnit s tím, že hledisko veřejné- ho zájmu ještě nečiní ze smlouvy mezi veřej- noprávní korporací a soukromou osobou smlouvu veřejnoprávní. Obecně totiž platí, že sledovat veřejný zájem, naplňovat veřejné potřeby a dbát o veřejné blaho je nejvlastněj- ším cílem a obsahem činnosti veřejné správy (ve smyslu organizačním). V přísném slova smyslu je vlastně vyloučeno, aby veřejná sprá- va uplatňovala jakékoli soukromé zájmy, ne- boť ty jsou pojmově spjaty se soukromými osobami. To ale nic nemění na tom, že úkoly jí svěřené vykonává veřejná správa jak pro- středky veřejného práva, tak prostředky prá- va soukromého.
Tradičně je volba těch či oněch prostředků navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkčním). Zatímco vrchnostenská správa je prováděna prostředky veřejného práva, k výkonu fiskální správy slouží naopak právo soukromé. Tato klasifikace však již do- statečně nepostihuje širokou působnost mo- derní veřejné správy, zejména pak územních veřejnoprávních korporací, jejichž novým úkolem se stává také služba veřejnosti (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část.
6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 12 - 13). Ke správě vrchnostenské a správě fis- kální tak přistupuje správa pečovatelská; jinými slovy, nevrchnostenskou správu nelze ztotož- ňovat se správou fiskální (v níž vykonavatel veřejné správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvážení nakládá se svým ma- jetkem), nýbrž je nutno ji vnímat jako vnitřně členěnou množinu. To se pak projevuje iv rozšíření rejstříku prostředků, jimiž veřej- ná správa při svých činnostech v nevrchno- stenské doméně působí.
Zatímco totiž výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukro- mého práva, správa pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širokého rejstříku ná- strojů, zahrnujícího jak prostředky soukro- mého práva, tak prostředky práva veřejného. Zajišťování dopravní obslužnosti územní- ho obvodu kraje podle $ 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě je typickým příkladem pe- čovatelské správy. Hlavním úkolem kraje při plnění této povinnosti není vystavovat adre- sáty správního práva svému mocenskému pů- sobení, ani zvažovat, jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvate- lům kraje možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy.
K tomu slouží smlouva mezi krajem a dopravcem podle $ 19 zákona o silniční dopravě. Tato smlouva má podle navrhovatele soukromoprávní cha- rakter, neboť nezakládá práva a povinnosti v oblasti vrchnostenské veřejné správy; zde se však navrhovatel dopouští určitého zjed- nodušení, protože $ 159 odst. 1 správního řá- du nehovoří o právech a povinnostech v ob- lasti vrchnostenské veřejné správy, nýbrž o právech a povinnostech v oblasti veřejného práva. Pojem veřejného práva se přitom ne- kryje s pojmem vrchnostenské veřejné sprá- vy, nýbrž je pojmem širším.
Jak bylo řečeno výše, neplatí již, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem vrchnosten- ských pravomocí, je vykázána do mezí sou- kromého práva. To se projevuje právě v ob- lasti smluv uzavíraných vykonavateli veřejné moci se soukromými osobami. Část pátá správního řádu, která upravuje veřejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vy- myká ze striktního vymezení věcné působ- nosti správního řádu obsažené v jeho $ 1. To- to ustanovení v odstavci 1 pozitivně definuje předmět úpravy správního řádu jako postup orgánů a osob v oblasti vrchnostenské sprá- vy, tedy při výkonu veřejné moci.
Ač zde ten- to pojem není přímo použit, plyne to již z konstrukce tohoto ustanovení, které se jed- nak zmiňuje o postupu orgánů moci výkon- né, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů (které existují proto, aby vy- konávaly veřejnou moc), jednak ale i o postu- pu právnických a fyzických osob, „pokud vy- konávají působnost v oblasti veřejné správy“. Tato formulace by neměla smysl, jestliže by se jí neměl na mysli právě výkon veřejné moci; právnické a fyzické osoby totiž přece jinak mohou činit vše, co není zákonem zakázáno.
Tato zásada ale nepokrývá tu oblast, ve které osoba jednostranně rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob, resp. autoritativ- ně koná, a které se týká podstatná část správ- ního řádu. V $ 1odst. 3 je pak obsaženo negativní vy- mezení věcné působnosti správního řádu, který se nepoužije mj. pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné správními orgány. Těmito dvěma póly vytyčenými v $ 1 se však činnost správ- ních orgánů nevyčerpává. Je tu ještě oblast pečovatelské správy, která není ani správou vrchnostenskou ($ 1 odst. 1), ani správou fis- kální (ta by se nejspíše realizovala prostředky vypočtenými v $ 1 odst. 3).
Právě tomuto šir- šímu pohledu pak odpovídá úprava části páté správního řádu. Ustanovení $ 159 odst. 1 to- tiž omezuje možnost uzavírání veřejnopráv- ních smluv na „oblast veřejného práva“, ni- koli na oblast vrchnostenské veřejné správy; v tomto ohledu je tak část pátá určitým rozší- řením „základní“ působnosti podle $ 1 odst. 1 správního řádu (srov. Vedral, J. Správní řád. 851 1675 Komentář. Praha : BOVA POLYGON, 2006, str. 908). Ve prospěch širšího výkladu $ 159 odst. 1 hovoří i to, že část pátá se svým pře- vážně hmotněprávním charakterem vymaňu- je z jinak procesního zaměření správního řá- du.
Dále ani třetí z pojmenovaných typů veřejnoprávních smluv, upravený v $ 162, zřej- mě nelze vtěsnat do definice $ 1 odst. 1 správ- ního řádu. Ani jednou ze stran této smlouvy není orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku či jiný orgán, který by vykonával působnost v oblasti (vrchnosten- ské) veřejné správy; (soukromé) osoby, které smlouvu uzavírají, pak jistě vůči sobě navzá- jem nevykonávají veřejnou moc. Tolik tedy k prvnímu navchovatelovu ar- gumentu. Co se týče kategorie veřejného zá- jmu, o níž se navrhovatel rovněž zmiňuje, je třeba mu přisvědčit v tom, že tento prvek ješ- tě nedává smlouvě veřejnoprávní charakter.
Ačkoli právě přítomnost veřejného zájmu je podle tzv. zájmové teorie kritériem pro rozli- šení vztahu veřejnoprávního a vztahu sou- kromoprávního, v případě smlouvy uzavřené . podle $ 261 odst. 2 obchodního zákoníku bu- de takové měřítko málokdy funkční. V soula- du s citovaným ustanovením se částí třetí ob- chodního zákoníku (upravující obchodní závazkové vztahy) řídí mj. i vztahy mezi sa- mosprávnou územní jednotkou a podnikateli při jejich podnikatelské činnosti, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb.
„Ve- řejné potřeby“ jsou přitom pojmem velmi blízkým pojmu veřejného zájmu, neboť veřej- ný zájem se rodí z veřejných potřeb a je jimi podmiňován. Jakkoli tedy nejde o synonyma, oba pojmy jsou těsně spjaty. Zajišťuje-li kraj dopravní obslužnost své- ho územního obvodu podle $ 19 odst. 3 záko- na o silniční dopravě, naplňuje tím veřejný zájem spočívající v zabezpečení základních přepravních potřeb obyvatel ($ 2 odst. 19 zá- kona o silniční dopravě). Stejně tak z textu $ 261 odst. 2 obchodního zákoníku je zjevné, že zabezpečování veřejných potřeb, a tedy i přítomnost veřejného zájmu, je přímo po- jmovým znakem smlouvy zde uvedené a pod- mínkou pro to, aby smlouva mezi samo- správnou územní jednotkou a podnikatelem 852 podléhala režimu obchodního zákoníku.
Při- tom je ale právě taková smlouva obchodně- právním úkonem územního samosprávného celku ve smyslu $ 1 odst. 3 správního řádu, který není s to založit vztah veřejnoprávního charakteru. Hledisko veřejného zájmu - ať už přímo, nebo zprostředkovaně přes pojem ve- řejných potřeb - bude tedy naplněno jak u veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi územní samosprávnou korporací a (podnika- jící) osobou, tak u soukromoprávní smlouvy mezi týmiž subjekty uzavřené podle $ 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a nemůže při- spět k určení charakteru smlouvy.
Podobně nerozhodné je i to, zda činnost, k níž se dopravní podnik zavázal ve smlouvě o závazku veřejné služby, je podnikáním a zda vytváří přiměřený (nebo jakýkoli jiný) zisk. Jak správně poznamenává Ústecký kraj, pova- ha činnosti nevypovídá o tom, zda ve vztahu ze smlouvy převažují prvky veřejnoprávní, nebo soukromoprávní. Tím méně tak mohou činit její ekonomické důsledky, které ostatně nelze předem přesně stanovit, protože i do činnosti zajišťující naplňování určité veřejné potřeby mohou vstupovat tržní mechanismy (k tomu srov. $ 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě, který umožňuje uhradit dopravci i nepředvídatelné prokazatelné náklady).
K rozpoznání veřejnoprávní smlouvy pak pochopitelně nevede ani skutečnost, že jed- nou ze stran smlouvy je subjekt veřejné sprá- vy. I to je totiž definičním znakem smlouvy podle $ 261 odst. 2 obchodního zákoníku; smlouva mezi subjektem veřejné správy a soukromou osobou tedy stejně tak dobře může být obchodněprávním vztahem i vzta- hem veřejnoprávní povahy. Je tedy zřejmé, že dosud zmíněné znaky probíraného smluvního vztahu - tedy kdo jsou smluvní strany a k jakému cíli má smlou- va sloužit - nepřinášejí kýžené řešení; ostat- ně strany smlouvy i strany kompetenčního sporu jsou ohledně těchto aspektů vztahu ve shodě.
Spor nelze rozhodnout ani v závislosti na tom, podle jakých předpisů byla smlouva uzavřena. Sama smlouva, jak již bylo uvedeno, odkazuje jak na obchodní zákoník (jako před- pis převážně soukromoprávní), tak na zákon o silniční dopravě (jako předpis veřejnopráv- ní), a kromě toho i na zákon o účetnictví. Od- pověď na otázku po povaze smlouvy tak mů- že přinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby - tedy práv a povinností smluv- ních stran a možnosti stran ovlivnit obsah smlouvy. Pro vztahy navazované v oblasti soukro- mého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojme- novaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravují- cími jejich práva a povinnosti odlišně od zá- kona.
Veřejnoprávní vztah je naopak charak- teristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven indi- viduálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozliše- ní mezi oběma typy vztahů tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváření obsahu vztahu (blíže k této tzv. me- todě právního regulování srov. rozhodnutí č. 448/2005 Sb. NSS). Je třeba upřesnit, že tímto utvářením obsahu vztahu se má na mys- li jednání stran v oblasti spravované dispozi- tivními normami, nikoli jejich postup při vý- konu vrchnostenské pravomoci.
Uvedené kritérium má tak vlastně dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu předurčena autoritativními akty veřejné mo- ci (ať již normativními nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obě strany přispívají k úpravě vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou. Hlavní povinností, která ze smlouvy ply- ne dopravci, je provozování linkové osobní dopravy v takovém rozsahu, který naplní zá- konný požadavek ($ 19 odst. 3 zákona o sil- niční dopravě) zajištění dopravní obslužnos- ti v územním obvodu kraje.
Podstatný obsah této povinnosti není však stanoven vzájem- nou dohodou stran, nýbrž - jak ostatně plyne již z článku II smlouvy - je vymezen podmín- kami uvedenými v licencích. Licence je při- tom individuálním správním aktem, který vy- dává krajský úřad (jako dopravní úřad) k žá- dosti dopravce ve správním řízení podle $ 10 a násl. zákona o silniční dopravě a který upra- vuje zejména ($ 13 tamtéž) formu linkové osobní dopravy, označení a vedení linky, da- tum zahájení provozu, dobu, na kterou se li- cence uděluje, a případně další zpřesňující podmínky.
Vyhovění žádosti může být již v té- to fázi podmíněno zabezpečením veřejného zájmu na uspokojování přepravních potřeb. Krajský úřad totiž může od dopravce žádat, aby provozoval i jinou linku, aby navržená lin- ka byla vedena odlišně od žádosti dopravce, nebo aby dopravce přijal závazek veřejné služby ($ 12 odst. 2 zákona o silniční dopra- vě). Smlouva o závazku veřejné služby uza- vřená mezi dopravním podnikem a Krajským úřadem Ústeckého kraje dále odkazuje na schválené jízdní řády; již z jejich označení je patrné, že nevznikly dohodou stran, nýbrž že o nich jednostranně rozhodl krajský úřad.
Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provo- zování veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic nemění. Autorem tohoto aktu je přitom krajský úřad coby jedna ze smluv- ních stran (resp. nyní coby orgán jedné ze smluvních stran), která vydáním aktu vykona- la svou vrchnostenskou pravomoc. Nic z toho nenasvědčuje „soukromoprávní“ smlouvě - ta by se (kromě toho, že by sledovala jiné cíle než zajištění veřejného zájmu) vyznačovala Širokou smluvní autonomií stran a jejich vzá- jemně vyváženým postavením.
Stejně omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti kraje, jíž je platba dopravci za zajišťování do- pravní obslužnosti. Strany smlouvy si nemo- hou volně sjednat výši částky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, či její složky - nao- pak zákon o silniční dopravě ve svém $ 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním zá- vazků veřejné služby. Prokazatelná ztráta je definována jako rozdíl mezi součtem ekono- micky oprávněných nákladů vynaložených 853 1675 dopravcem na plnění závazků veřejné služby a přiměřeného zisku vztahujícího sc k těmto nákladům na straně jedné, a mezi tržbami a výnosy dosaženými dopravcem při plnění závazků veřejné služby na straně druhé.
Způ- sob výpočtu prokazatelné ztráty, včetně pra- videl pro kalkulaci přiměřeného zisku, pak stanoví prováděcí předpis (v době uzavření zkoumané smlouvy to byla vyhláška Minister- stva dopravy a spojů č. 50/1998 Sb., o proka- zatelné ztrátě ve veřejné linkové osobní do- pravě, kterou s účinností k 21. 9. 2004 nahradilo nařízení vlády č. 493/2004 Sb., jímž se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné lin- kové dopravě a konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopra- vě nad financováním dopravní obslužnosti).
Závěr o veřejnoprávním charakteru této platby dále posiluje srovnání s dalšími přípa- dy vztahů mezi vykonavatelem veřejné moci a poskytovatelem služby ve veřejném zájmu; bereli na sebe finanční protiplnění za po- skytnutou službu podobu prokazatelné ztrá- ty či prokazatelných nákladů, děje se tak vždy jen v souvislosti s autoritativním rozhodnu- tím. Tak podle $ 30 odst. 1 již zrušeného zá- kona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, byl Český teleko- munikační úřad oprávněn uložit ve veřejném zájmu povinnost poskytovat univerzální služ- bu jednomu nebo několika držitelům teleko- munikační licence tak, aby byla zajištěna dostupnost služeb poskytovaných v rámci univerzální služby na celém území státu.
Po- skytovatel univerzální služby má přitom ná- rok na úhradu prokazatelné ztráty ($ 31 cito- vaného zákona). Podle $ 12 odst. 2 a 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických od- větvích a o změně některých zákonů (energe- tický zákon), vzniká v případě naléhavé po- třeby a ve veřejném zájmu držiteli licence vydané pro podnikání v energetických odvět- vích povinnost poskytovat dodávky tepelné energie, případně povinnost zajišťovat distribu- ci elektřiny nebo distribuci plynu, nad rámec li- cence na základě rozhodnutí Energetického regulačního úřadu.
Za plnění povinnosti po- dle tohoto rozhodnutí náleží držiteli licence 854 úhrada prokazatelné ztráty ($ 12 odst. 4 a $ 13 citovaného zákona). Konečně povinnost ve- řejné služby (v zákoně blíže vymezenou) mů- že obecní úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo krajský úřad uložit rozhod- nutím i provozovateli vodovodu nebo kanali- zace [$ 22 odst. 2 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích)]; hradí ovšem prokázané náklady, které provozovateli vznik- nou plněním této povinnosti ($ 22 odst. 3 cito- vaného zákona).
Jak je vidno, úhrada prokazatelné ztráty či prokázaných nákladů bývá přímým důsled- kem výkonu vrchnostenské pravomoci ze strany jejích nositelů; nemůže pak být sporu O to, zda vztah mezi osobami poskytujícími služby veřejného charakteru podle zákona o telekomunikacích, energetického zákona a zákona o vodovodech a kanalizacích, a orgá- nem, který jim poskytování služeb přikázal, je vztahem veřcjnoprávním. Stejně tak nevzbu- zuje pochyby ani veřejnoprávní povaha zmí- něného finančního plnění. Analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle $ 19b zá- kona o silniční dopravě a podle zákonů právě citovaných je více než zřejmá a neomezuje se toliko na pojmenování či na způsob výpočtu dané částky.
Ve všech probíraných případech je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnění úkolů veřejného zájmu, kterou stanoví zákon a od níž nepřipouští žádné odchylky; možnost jakékoli smluvní změny je předem vyloučena. Ostatně i obecnější srovnání po- psaných vztahů založených rozhodnutím se vztahem ze smlouvy o závazku veřejné služby podle $ 19 zákona o silniční dopravě dává vy- niknout jejich vzájemné podobnosti; smlou- va tu není úkonem, k němuž by se kraj svo- bodně rozhodl, aniž by jej k tomu cokoli nutilo, nýbrž daleko spíše alternativou autori- tativního aktu, který je v podobných přípa- dech tradičním a převažujícím způsobem re- gulace vztahů.
Smlouva o závazku veřejné služby podle $ 19 zákona o silniční dopravě je tedy veřej- noprávní smlouvou - dvoustranným práv- ním úkonem, jenž ve smyslu $ 159 odst. 1 správního řádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Zbývá posoudit, zda jde o smlouvu subordinační podle $ 161 správ- ního řádu (jiné typy smluv definované v $ 160 a $ 162 už z povahy věci nepřicházejí v úvahu). Smlouvu subordinační přitom může správní orgán uzavřít s osobou, která by byla účastní- kem správního řízení, kdyby takové řízení pro- bíhalo, a to i namísto vydání rozhodnutí.
Podle $ 19 zákona o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb., a před noveli- zací provedenou k 1 7. 2000 zákonem č. 150/2000 Sb., mohl závazek veřejné služby vzniknout buď na základě písemné smlouvy uzavřené mezi dopravním úřadem, obcí či Ministerstvem dopravy a spojů a dopravcem (odst. 2), nebo na základě rozhodnutí do- pravního úřadu, který je příslušný k rozhodo- vání o udělení licence, či Ministerstva dopra- vy a spojů (odst. 3). Rozhodnutí se vydávalo ještě před uzavřením písemné smlouvy 0 zá- vazku veřejné služby a podmínkou pro jeho vydání byla „naléhavá potřeba ve veřejném zájmu na zajištění základní dopravní ob- služnosti území“.
V důsledku novelizace pro- vedené zákonem č. 150/2000 Sb. byla vypuš- těna ze zákona o silniční dopravě možnost vydat rozhodnutí o závazku veřejné služby; v důvodové zprávě k zákonu č. 150/2000 Sb. (resp. v důvodové zprávě k zákonu č. 23/2000 Sb., novelizujícímu zákon č. 266/1994 Sb., o drá- hách, na niž prve zmíněná důvodová zpráva odkazuje) se v tomto bodě dovolává nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 [ve znění nařízení Ra- dy (EHS) č. 1893/91]. Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ve svém článku 1 odst. 4 dává příslušným orgánům členských států možnost uzavřít s dopravním podnikem smlouvu na veřejné služby za úče- lem zajištění přiměřených dopravních slu- žeb, současně však v odst. 5 téhož článku při- pomíná, že tytéž orgány mohou „zachovat nebo uložit závazky veřejné služby“ v měst- ské, příměstské a regionální přepravě cestují- cích.
Zvláštní senát se ztotožňuje s Ústeckým krajem v tom, že význam pravidla obsažené- ho v čl. 1 odst. 5 nařízení je nepochybný. Ustanovení umožňuje jednak zachovat závaz- ky stávající, jednak uložit závazky nové (tyto postupy tak doplňují uzavírání smluv na ve- řejné služby, zmiňovaných v čl. 1 odst. 4 a dá- le upravených v čl. 14 nařízení); proto nebylo ani na místě obracet se na Soudní dvůr Ev- ropských společenství s předběžnou otáz- kou. Změnu provedenou nařízením Rady (EHS) č. 1893/91, které nově opatřilo oddíl V (původně nadepsaný „Uložení nových zá- vazků veřejných služeb“) názvem „Smlouvy na veřejné služby“, nepokládá zvláštní senát z hlediska probírané otázky za podstatnou.
Výklad zmíněného článku 1 odst. 5, jakož i nařízení jako celku, totiž vede k závěru, že změna neměla znemožnit ukládání nových závazků veřejné služby, nýbrž měla spíše zdů- raznit preferenci smluvního principu. O tom ostatně svědčí odůvodnění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91, které poukazuje na zásadu obchodní nezávislosti dopravních podniků a uvádí, že poskytování dopravních služeb by mělo být upraveno smlouvou uzavřenou me- zi příslušnými orgány členských států a da- ným podnikem, zároveň však zdůrazňuje, že členské státy by měly mít možnost zachovat nebo uložit určité závazky veřejné služby Ca tu jim potom v článku 1 odst. 5 dává).
Ústeckému kraji nutno přisvědčit i ohled- ně účinků nařízení, jehož pojmovým znakem je obecná závaznost a přímá použitelnost. Nelze tedy souhlasit s navrhovatelem, že ulo- žení závazků veřejné služby podle nařízení by bylo možné jen v případě, že by vnitrostátní právo tento způsob samo stanovilo a podrob- něji by jej rozvedlo. Takový požadavek popírá samotnou povahu nařízení a nesprávně je připodobňuje směrnici, která naopak od členských států vyžaduje přijetí vlastní úpra- vy. Navrhovatel ostatně nezpochybňuje, že před změnou provedenou nařízením Rady (EHS) č. 1893/91 opravňovalo nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 příslušné orgány členských států k uložení nových závazků veřejných slu- žeb.
Je vhodné však upozornit na to, že úpra- va uložení závazků veřejné služby se i v pů- vodním znění nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 omezovala (pomine-li se normativně nevý- znamný nadpis oddílu V) na jedinou větu. Oproti současnému znění byla možnost ulo- žit závazek veřejné služby rozhojněna o pra- 855 1676 vidlo, podle nějž lze závazek uložit pouze teh- dy, je-li to nezbytně nutné k zabezpečení po- skytování přiměřených dopravních služeb [čL lá odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, v původním znění).
Současné znění nařízení již tuto podmínku neobsahuje; z toho však není možno usuzovat, že čl. 1 odst. 5 není způsobilý regulovat vztahy mezi orgány státu a dopravním podnikem. To, že ukládání zá- vazků veřejné služby má nastoupit až v přípa- dě, že možnosti smluvní úpravy vztahů budou vyčerpány, lze pak volněji dovodit jak z odů- vodnění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91, tak ze systematického uspořádání článku 1 součas- ného znění nařízení Rady (EHS) č. 1191/69. Smlouva o závazku veřejné služby ve ve- řejné linkové dopravě je tak z důvodů shora uvedených smlouvou subordinační ve smys- lu $ 161 odst. 1 správního řádu.
Zvláštní senát proto vyslovil, že rozhodnout ve věci přísluší správnímu orgánu, určenému ustanovením $ 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Otázku vzájemného vztahu odstavců 1 a 2 ustanovení $ 178 správního řádu, k níž navrhovatel i Ús- tecký kraj argumentovali, ponechal zvláštní senát stranou. Zmíněné ustanovení obsahuje několik kritérií pro stanovení nadřízeného správního orgánu, a jeho výklad tedy může vést ke sporům mezi jednotlivými správními orgány, nemůže však mít vliv na to, zda určitá věc spadá do pravomoci správních orgánů, nebo do pravomoci soudů, a tedy na rozho- dování zvláštního senátu podle $ 1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb. 1676 Kompetenční spory: pojem sporu; postoupení věci jinému orgánu k $ 1 odst. 1 a 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů k $ 104 odst. 1 občanského soudního řádu, ve znění zákonů č. 519/1991 Sb. a č. 30/2000 Sb. k $ 46 odst. 1 písm. a) a $ 64 soudního řádu správního Nelze-li podřadit podání s návrhem na zahájení řízení o kompetenčním sporu pod $ 1 odst. 1 a 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních spo- rů, zvláštní senát takový návrh odmítne [$ 46 odst. 1 písm. a) s.
ř. s.]. Pro postoupení vě- ci jinému orgánu se přiměřeně užije $ 104 odst. 1 věta druhá o. s. ř. ve spojení s $ 64 s. ř. s. a $ 4 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Spor o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Krajským soudem v Ústí nad Labem, za dal-
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 21. května 2008
JUDr. Karel Podolka předseda zvláštního senátu