I. Proti rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na povolení vkladu práva do katastru nemovitostí není ani po 1. 1. 2003 přípustné od- volání; v úvahu připadá jen podání žaloby podle páté části občanského soudního řádu ($ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve spojení s čl. XXV bodem 1 záko- na č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního).
II. Jestliže soud pro nedostatek své pravomoci zastavil řízení a věc po- stoupil správnímu orgánu, nemá tento správní orgán, domníválli se, že věc naopak do pravomoci soudu patří, jinou možnost než podat návrh na zahá- jení řízení o kompetenčním sporu ($ 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o roz- hodování některých kompetenčních sporů). 973
Na úvod zvláštní senát konstatuje, že návrh zvláštnímu senátu na zahájení říze- ní o kompetenčním sporu je oprávněn podat i žalobce. Jeho aktivní legitimace k podání návrhu vyplývá z ustanovení $ 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozho- dování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“): byl účastníkem řízení ve věci, v níž se otázka pravomoci vydat rozhodnutí stala spot- nou. V důvodové zprávě k zákonu č. 131/2002 Sb. se k zahájení řízení (k ak- 975 967 tivní legitimaci k podání návrhu) podá- vá, že zákonodárce předpokládal, že zpravidla kompetenční spor vyvolá soud či správní orgán.
Umožnil však podání návrhu i samotnému účastníkovi kon- krétního řízení, v němž kompetenční spor vznikl, neboť prý nelze vyloučit, že informaci o střetu kompetencí bude mít právě jen účastník řízení. -V souzené věci nejde o případ, kdy by strany kompetenčního sporu, kte- rých se věc týká, neměly povědomí o střetu kompetencí, ba naopak. Správní orgán, kterému byla věc postoupena po- té, co krajský soud odmítl ve věci rozho- dovat, si kompetenčního sporu byl dobře vědom (plyne to jednoznačně z odůvod- nění rozhodnutí).
Přesto návrh na řešení kompetenčního sporu nepodal a rozho- di tak, že mu věc rovněž nepřísluší. Ne- zvažoval přitom, že žalobkyně se tím do- stane do situace, kdy bude muset sama vyvolávat řízení před zvláštním senátem, a vynakládat tak další prostředky. Byť s touto možností zákon počítá, je třeba ji vnímat jako možnost „poslední záchra- ny“. Znamená to tedy, že řešení kompe- tenčního sporu by měly iniciovat přede- vším samy strany kompetenčního sporu, resp. ta, která hodlá popřít svoji pravomoc jako druhá v pořadí, jak ostatně předpo- kládai i zákonodárce.
Tento přístup pak bude efektivnější nejen pro účastníka ří- zení, ale i pro strany kompetenčního spo- ru, neboť rozhodování jedné z nich v mno- ha případech zcela odpadne. Podstata kompetenčního sporu, k je- hož řešení byl zvláštní senát povolán, spočívá v tom, zda proti rozhodnutí o za- mítnutí vkladu práva ($ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb.) je přípustné nejprve odvolání podle správního řádu a teprve poté může ná- sledovat žaloba k soudu podle nové páté 976 části občanského soudního řádu, či zda se proti zmiňovanému rozhodnutí podá- vá rovnou Žaloba k soudu.
K tomu zvláštní senát uvážil: Výklad je třeba zahájit krátkým histo- rickým exkursem. Při obnovení správní- ho soudnictví v roce 1992 (zákonem č. 519/1991 Sb.) byla do tehdejší páté čás- ti občanského soudního řádu zařazena hlava třetí s názvem „Rozhodování o opravných prostředcích proti rozhod- nutím správních orgánů“; k jejím hlub- ším kořenům netřeba na tomto místě nic dalšího dodávat. Podle ustanovení této hla- vy soud postupoval jako opravná instance přezkoumávající nepravomocné rozhod- nutí správního orgánu ($ 2501 o.
s. ř.). Vě- ci, které spadaly do tohoto režimu, byly vskutku rozličné. Patřily mezi ně i vkla- dy práva do katastru nemovitostí, a to na základě $ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb., který sta- noví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je přípustný opravný pro- středek, o němž rozhoduje soud. V da- ném případě se před podáním opravné- ho prostředku uplatňovala jen jedna správní instance (existovaly podle třetí hlavy ale i případy, kdy bylo podmínkou pro přístup k soudu projednání ve více správních instancích).
S účinností od 1. 1. 2003 došlo k re- formě správního soudnictví. Shora popi- sovaná hlava třetí staré páté části občan- ského soudního řádu byla zrušena, aniž by nová právní úprava počítala s řízením obdobným. S věcmi, které pod tento re- Žim spadaly, přitom bylo zapotřebí se le- gislativně vypořádat, a to vzhledem k po- třebné kontinuitě právní úpravy. Pro množství a rozrůzněnost těchto věcí ne- bylo - ani z časových důvodů - reálné novelizovat všechny související zvláštní správní předpisy. Tento způsob by nebyl ani účelný, ani spolehlivý.
Byla tedy pou- žita přechodná ustanovení (srov. zejm. zmíněný čl. XXV zákona č. 151/2002 Sb. a $ 129 s. ř. s.), v nichž je stanoveno, jak postupovat v případech, kdy zvláštní zá- kony nadále obsahují ustanovení zaklá- dající právo podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek k soudu. Tato přechodná ustanovení ne- přímou novelizací založila právo podat v takových věcech buď žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního, nebo žalobu podle nové páté části občanského soudního řádu; dě- licím kritériem je to, zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném prá- vu, nebo ve věci soukromoprávní.
Součástí právního řádu tedy zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení $ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., nicméně díky přechodným ustanovením se nejed- ná o ustanovení obsoletní, ale o ustano- vení nepřímo novelizované článkem XXV bodem 1. Ten stanoví, že ve věcech uvedených v $ 244 o. s. ř., ve znění účin- ném od 1. 1.2003, tj. tam, kde správní or- gán rozhodl podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci vyplýva- jící z občanskoprávních, pracovních, ro- dinných a obchodních vztahů ($ 7 odst. 1 o.
s. ř.), v nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných pro- středcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí ob- čanského soudního řádu, ve znění účin- ném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnos- ti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle (nové) části páté ob- čanského soudního řádu za podmínek jím stanovených. Na ustanovení $ 5 odst. 4 zá- kona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet tak, že se nepodává opravný prostředek k soudu, ale žaloba podle no- vé páté části občanského soudního řádu.
Takto pojímaná právní úprava při- tom vylučuje odvolací řízení před správ- ním orgánem, neboť i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) obdobně jako je- ho předchůdce (zákon č. 71/1967 Sb.) stanoví, že účastník může proti rozhod- nutí podat odvolání, pokud zákon nesta- noví jinak ($ 81 odst. 1). Zákon však ji- nak nestanoví a nikde neupravuje řádný opravný prostředek, jímž by bylo možno ve správním řízení brojit proti zamítnutí vkladu: pod slovní slupkou „opravného prostředku“ ve smyslu $ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se totiž po 1.
1. 2003 v důsledku nepřímé novelizace ve sku- tečnosti skrývá žaloba ve smyslu části pá- té občanského soudního řádu. Ani nadá- le tedy nelze rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva napadnout odvoláním ve správním řízení; rozhodnutí katastrální- ho úřadu nabývá právní moci doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení účastníkům řízení ($ 72 odst. 1 a $ 73 odst. 1 nového správního řádu). Pokud však chce účastník zpochybnit právními prostředky rozhodnutí o zamítnutí vkladu, odpadá v současnosti - na rozdíl od úpra- vy před 1.
1. 2003 - ta fáze řízení, v níž byl účastník povinen obracet se s opravným prostředkem nejprve na katastrální úřad, a na soud až tehdy, pokud mu v rámci au- toremedury nevyhověl úřad. Tomuto výkladu nebrání ani ustano- vení $ 247 odst. 2 o. s. ř., které stanoví, že „žaloba je nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním sou- dem řádné opravné prostředky nebo jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost projednány“, a to právě ve srovnání s $ 68 písm. a) s.
ř. s. stanoví- cím, že „žaloba je nepřípustná tehdy, nevyčerpalli žalobce řádné opravné prostředky v řízení přeď správním orgá- nem, připouští-li je zvláštní zákon“. 977 967 Byť oba druhy soudního řízení jsou v mnohém rozdílné, mají i něco společ- ného. Je to mimo jiné i požadavek na vy- užití řádných opravných prostředků v ří- zení před správním orgánem předtím, než je podána příslušná soudní žaloba. Tento požadavek obsažený v obou zde posuzovaných soudních procesních řá- dech je přes jistou terminologickou ne- souladnost obsahově a i funkčně shod- ný, a vyžaduje proto také shodný náhled; v tom, že v $ 247 odst. 2 o.
s ř. chybí vý- slovný dodatek „připouštíli zákonodárce jinak“, nelze spatřovat záměr zákonodár- ce. K otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se ostatně opa- kovaně vyslovil Ústavní soud (srov. stano- visko sp. zn. Pl. ÚS 1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Konstatoval, „že neudržitel- ným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje to- liko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objas- nění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)“.
V tomto světle je tedy zapotřebí pod- mínku přípustnosti žaloby stanovenou v $ 247 odst. 2 o. s. ř. interpretovat tak, že žaloba je nepřípustná v případě, kdy ža- lobce nevyužil v řízení před správním sou- dem přípustné řádné opravné prostředky, neboť takový přístup odpovídá jak výkla- du logickému, tak teleologickému. Ustanovení $ 5 odst 4 zákona č. 265/1992 Sb. musí být tedy nadále vy- kládáno jen ve spojení s přechodným ustanovením čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., a to jako celek. Cílem přechodného ustanovení bylo paušálně přetvořit pravomoc soudů k rozhodová- ní o opravných prostředcích na pravo- 978 moc rozhodovat o žalobách.
Ustanovení $ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se zmi- ňuje o „opravném prostřeďku“, kterým lze napadnout rozhodnutí o zamítnutí vkladu, jednak v souvislosti se správním úřadem (Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu...), jednak v souvislosti se soudem (rozhoduje o podaném opravném prostředku soud). „Opravný prostředek“ zde nebyl nijak přesněji po- jmenován jednak proto, že k rozhodová- ní o něm nebyl povolán nadřízený správ- ní orgán (což je typickým znakem odvolání), nýbrž toliko správní orgán I.
stupně; jednak též proto, že o něm - v podobě zcela totožné - rozhodovaly. úřad i soud, a bylo by tak matoucí po- jmenovávat jej jako odvolání. Toto ozna- čení je totiž v legislativním jazyce vyhra- zeno pro řádný opravný prostředek buď v rámci řízení správního, nebo v rámci řízení soudního, nikdy však pro prostře- dek, který oba typy řízení pomyslně pro- pojuje - tj. takový, jímž se lze u soudu do- máhat nápravy správního rozhodnutí. Soud by tak stěží mohl rozhodovat 0 „od- volání“, o němž již před ním rozhodoval správní úřad, neboť by šlo o institut správního řízení, do řízení před soudem nepřenosný.
Stejně tak ale nemůže správní úřad rozhodovat o „žalobě“, kterýžto institut je z moci přechodného ustanovení člán- ku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. vlastním obsahem pojmu „opravný pro- středek“ obsaženého v $ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. Nelze přitom připustit, aby pojem „opravný prostředek“ v rámci jediného ustanovení, ba jediného souvě- tí (Pokud podanému opravnému pro- středku katastrální úřad nevyhoví v pl- ném rozsahu, rozhoduje o podaném opravném prostředku soud), vyjadřoval dva různé významy a skrýval v sobě dva zcela odlišné prostředky nápravy - totiž 1) opravný prostředek ve správním říze- ní, a 2) žalobu k soudu.
Ustanovení $ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. tak jistě není obsoletní jako celek, ani není - jak se domnívá krajský soud - obsoletní je- ho věta třetí v té části, v níž se svěřuje pravomoc k rozhodnutí o opravném prostředku soudu; naopak je v důsledku přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. nadále ne- použitelná prvá část věty třetí, v níž se upravuje pravomoc katastrálního úřadu k takovému rozhodování. 2 Lze uzavřít, že pokud katastrální úřad za- mítl návrh na povolení vkladu zástavního práva k nemovitostem, rozhodoval ve smyslu $ 7 odst. 1 0.s.ř.o právní věci vyplývající z ob- čanskoprávních vztahů, jejichž projednání a rozhodování bylo zákonem svěřeno jinému orgánu než soudu.
V takových věcech lze a je nutno podat rovnou žalobu podle nové páté části občanského soudního řádu. V souzené věci pak pro příslušnost soudu platí zvláštní pravidlo, kdy ustanovení $ 249 odst. 2 o. s. ř. zakládá k řízení o žalobě ve věcech vkladu práva k nemovitostem věcnou příslušnost v prvním stupni krajským soudům.
968. Opatření obecné povahy: schválení či změna územně plánovací dokumentace Územní plánování: rozsah soudního přezkumu; k pojmu „vlastník dotčených pozemků“ k $ 10la soudního řádu správního k $ 1,52, 621 odst. 4 a $ 22 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a sta- vebním řádu (stavební zákon)“, ve znění zákonů č. 262/1992 Sb., č. 83/1998 Sb. a č. 239/2000 Sb.
I. Schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném v $ 101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud.
II. Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování (srov. $ 1 a 6 2 zákona č. 50/ 1976 Sb., stavební- ho zákona) je činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně za- sahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem.
III. Ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany » S účinností k 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). 979 spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rov- nováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití a zachování území je, po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku územ- ního plánování a územního řízení. Do takto získané rovnováhy, tedy ro- zumného řešení získaného zákonným postupem, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu věcně zasahovat.
IV. Vlastník pozemku, který má být podle navrhované změny územního plánu proti jeho vůli zastavěn či vyvlastněn, je vždy dotčen ve smyslu $ 22 odst. 4 a též $ 21 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona. Stejně tak jsou ale dotčenými vlastníky ti, jejichž pozemky by v důsledku plánované změny byly zatěžovány hlukem nad obvyklou míru, spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v zamýšlené změně.
Spor o pravomoc mezi Krajským soudem v Brně a Zeměměřickým a katastrál-
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 14. srpna 2006
JUDr. Michal Mazanec předseda zvláštního senátu