ní zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.* - Správním úřadem, kterému ve smyslu čl. 79 Ústavy svěřuje zákon působnost roz- hodovat podle stavebního zákona o stavbách vojenské správy mimo území vojen- ských újezdů, je pouze Ministerstvo obrany [$ 121 odst. 2 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona], a nikoliv Vojenský úřad státního technického dozoru - Vojen- ský stavební úřad ministerstva obrany či Úřad státního odborného dozoru Minis- terstva obrany. Proti rozhodnutí ministerstva lze podat rozklad, o němž rozhodne ministr obrany.
1651 Správní trestání: rozsah sóudního přezkumu rozhodnutí o pokutě k $ 116 odst. 1 písm. ©) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění zákona č. 320/2002 Sb. V rámci soudního přezkumu rozhodňutí o uložéní pokuty podle 6 116 odst. 1 písm. e) zákona č. 254/2001 Sb., vodního zákona, ža nesplnění povinností k ochraně vod nemůže žalobce účirině namítat nezákonnost jiného pravomocného rozhodnu- » S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem ř. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). . 1652 tí I. stupně, jež mu uložilo povinnost k ochraně vod, za jejíž nesplnění byl nyní sankcionován. :
Nejvyšší správní soud se nejprve z úřední povinnosti zabýval dvěmi procesními otázkami: a) zda je žalobce – Česká republika – legitimován k žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s.; b) jaký správní orgán má mít v tomto řízení postavení žalovaného.
Ad a) Ohledně prvé otázky již Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004-46, publikovaném pod č. 477/2005 Sb. NSS, konstatoval, že stát je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu za splnění podmínek stanovených v § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud v posuzovaném veřejnoprávním vztahu nevystupoval ve vrchnostenském postavení.
V souzené věci žalobce – Česká republika – nevystupuje jako nositel veřejné moci a nenachází se tedy ve vrchnostenském postavení. Žalobou napadá správní rozhodnutí, v němž naopak ona sama byla v postavení subjektu, vůči němuž byla veřejná moc uplatněna. Z toho tedy jednoznačně vyplývá, že Česká republika k žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s. v souzené věci legitimována je.
Ad b) Ze správního spisu, jak bylo uvedeno výše, vyplývá, že správní řízení probíhalo ve dvou stupních. Nejprve jako správní orgán I. stupně rozhodoval Vojenský stavební úřad Ministerstva obrany Brno. Jako odvolací orgán vystupoval Vojenský úřad státního technického dozoru – Vojenský stavební úřad Ministerstva obrany. Pokud by správní řízení probíhalo tak, jak mělo byl by žalovaným v souladu s § 69 s. ř. s. posléze uvedený správní orgán, resp. orgán, na nějž jeho působnost přešla; tím podle přípisu žalovaného ze dne 27. 5. 2004 měl být Úřad státního odborného dozoru Ministerstva obrany. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že tento úřad žalovaným není; žalovaným je Ministerstvo obrany, vykonávající působnost vojenského stavebního úřadu.
V prvé řadě podle článku 79 odst. 1 Ústavy platí, že „ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem“. Nestačí tedy pouhé zřízení na základě zákona; správní úřad musí zákon výslovně zřídit, a stejně tak výslovně musí stanovit jeho působnost. V daném případě žádný zákon nezřizuje Vojenský úřad státního technického dozoru
Vojenský stavební úřad Ministerstva obrany ani Úřad státního odborného dozoru Ministerstva obrany a nesvěřuje jim působnost rozhodovat ve stavebním řízení; ostatně sám žalovaný v přípise ze dne 31. 5. 2004 uvádí, že „na základě nařízení k reorganizačním, mobilizačním a dislokačním změnám č. j. D 30002-48/2003-1203/3 byl dnem 1. 4. 2004 VÚřSTOD reorganizován na Úřad státního odborného dozoru Ministerstva obrany“. Stejně tak žádný zákon nezřizuje hierarchickou soustavu vojenských stavebních úřadů, tj. nestanoví, že se zřizují vojenské stavební úřady, které mají rozhodovat v I. stupni, ani že se zřizuje či zřizují další, které budou rozhodovat o odvoláních směřujících proti rozhodnutím vydaným v I. stupni.
Rozhodujícím ustanovením právního předpisu primární právní síly (tj. zákona) je v souzené věci § 121 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Podle něj u staveb vojenské správy mimo území vojenských újezdů (o tuto situaci se jednalo i v souzené věci) vykonává působnost stavebních úřadů, s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování a vyvlastnění, Ministerstvo obrany. Z toho se podává, že správním úřadem, kterému ve smyslu článku 79 odst. 1 Ústavy zákon svěřuje působnost rozhodovat podle stavebního zákona o stavbách vojenské správy mimo území vojenských újezdů, je Ministerstvo obrany.
Zákon nezřizuje v institucionálním smyslu nový vojenský stavební úřad, ale výkonem jeho působnosti pověřuje právě uvedené ministerstvo; Ministerstvo obrany tedy toliko vykonává působnost vojenského stavebního úřadu (nejde tedy o vojenský stavební úřad jako zvláštní správní orgán, ale o Ministerstvo obrany, vykonávající působnost vojenského stavebního úřadu). Z toho vyplývá, že Ministerstvo obrany může ve věcech, v nichž jej stavební zákon pověřuje výkonem působnosti vojenského stavebního úřadu, rozhodovat pouze v jediném stupni.
Proti jeho rozhodnutí nelze podat odvolání, nýbrž rozklad, o němž bude rozhodovat ministr obrany. Pokud Ministerstvo obrany tuto působnost na základě nařízení ministra obrany nebo jiných vnitřních organizačních aktů vykonává v rozporu s těmito principy (zejména zřídilo-li „úřad“, který rozhodoval o „odvoláních“), porušilo článek 79 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a § 121 odst. 2 písm. a) stavebního zákona.
Tento závěr pro souzenou věc znamená, že žalovaným je Ministerstvo obrany, vykonávající působnost vojenského stavebního úřadu. Žádný zákon nezřídil Vojenský úřad státního technického dozoru – Vojenský stavební úřad Ministerstva obrany jako správní orgán; tím je pouze Ministerstvo obrany. Co do merita tato věc význam nemá, neboť ji žalobce nenamítal. Rozhodoval li Vojenský úřad státního technického dozoru – Vojenský stavební úřad Ministerstva obrany o odvolání, namísto ministra obrany, který měl rozhodovat o rozkladu, jde o nedostatek funkční příslušnosti, k níž soud přihlíží pouze k žalobnímu bodu. Napadená rozhodnutí však trpí řadou dalších vad, pro něž nemůže v nejmenším obstát. V prvé řadě jsou obě rozhodnutí nepřezkoumatelná, a to jak pro nedostatek důvodů, tak pro nesrozumitelnost [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů mj. tehdy, pokud v něm není uveden dostatek věcných důvodů umožňujících dospět k závěru, jenž je obsažen ve výroku rozhodnutí. Nejde přitom o dílčí nedostatky odůvodnění, ale o nedostatky ve skutkových zjištěních či v právní kvalifikaci.
Podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 7. 1998, uloží stavební úřad pokutu od 200 000 Kč do 500 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která provádí změnu stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním (pozn.: spodní hranici zrušil Ústavní soud nálezem publikovaným pod č. 300/2004 Sb.).
Z citovaného ustanovení vyplývají minimálně tyto základní požadavky: Stavební úřad musí v prvé řadě bezpečně zjistit, zda byl spáchán skutek spočívající ve změně stavby bez stavebního povolení; to v sobě zahrnuje rovněž nutnost časového ohraničení období, v němž ke skutku došlo (bez takového vymezení bude sotva možné spolehlivě posoudit plynutí lhůty pro zahájení správního řízení). Dále je nezbytné bezpečně zjistit, kdo tento skutek spáchal; nepodaří-li se vinu určité konkrétní osobě prokázat, nelze jí uložit pokutu; zůstávají-li o vině jakékoliv pochybnosti, platí zásada in dubio pro reo.
Tato zjištění musí vyplývat z dostatečného důkazního materiálu, který bude obsažen ve spise. Závěry o tom, jaké důkazy správní orgán provedl, jak je hodnotil, jaké skutkové závěry z nich učinil a jak je kvalifikoval po právní stránce, musí být seznatelné z odůvodnění jeho rozhodnutí. Stejně tak musí být z odůvodnění rozhodnutí zřejmé, jaká kritéria vzal správní orgán v úvahu při ukládání pokuty, a proč na základě nich dospěl k výši uvedené ve výroku. Těmto minimálním požadavkům žádné z napadených rozhodnutí naprosto nedostálo.
Z obou napadených rozhodnutí není patrné časové vymezení skutku: v rozhodnutí správního orgánu I. stupně se toliko uvádí, že „jsou prováděny stavební práce“; v rozhodnutí o odvolání se v souvislosti s námitkou uplynutí lhůty pro zahájení řízení konstatuje, že „promlčení podle § 106 odst. 5 stavebního zákona, (chybně uveden § 107 odst. 1), nelze akceptovat, neboť stavební úpravy pokračovaly i po r. 1998 a příslušný VSÚ MO byl o nich informován Inspekcí ministerstva vnitra až dne 21. května 2002“.
Časové vymezení skutku není zřejmé ani z ostatních částí správního spisu (srov. shora uvedené protokoly o jednání ze dne 11. 6. a 11. 7. 2002). Na základě těchto údajů není vůbec možno posoudit, kdy byly stavební práce zahájeny a kdy dokončeny. Právě okamžik dokončení stavebních prací je rozhodující z pohledu počátku běhu objektivní lhůty pro zahájení řízení o uložení pokuty. Krom toho bez přesného ohraničení skutku nelze přesně stanovit, jaká právní úprava se má použít, došlo-li ke změnám právní úpravy [což může být praktické i v souzené věci, neboť § 106 odst. 2 písm. b) byl novelizován zákonem č. 83/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti 1.
7. téhož roku]. Už pouhý nedostatek zjištění umožňujících spolehlivě posoudit uvedené otázky činí rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
Obě rozhodnutí jsou dále nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů i z toho hlediska, že chybí dostatečná skutková zjištění umožňující učinit spolehlivý závěr o tom, kdo je pachatelem vytýkaného správního deliktu. V rozhodnutí vydaném v I. stupni se sice ve výroku uvádí, že se protiprávního jednání dopustila „Policie ČR – Správa Jm kraje“, avšak pro takové tvrzení chybí ve spise jakýkoliv důkaz [stranou se ponechává skutečnost, že protiprávního jednání se mohly dopustit toliko fyzické osoby – lidé, jejichž protiprávní jednání se přičítá odpovědné osobě, jíž by byla Česká republika a nikoliv Policie České republiky (která nemá právní subjektivitu)].
Ostatně protokol z jednání, jež bylo spojeno s místním šetřením, ze dne 11. 6. 2002, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. a II. stupně se omezují na zjištění, že „prokazatelně došlo ke stavebním úpravám“, „jsou prováděny stavební práce bez povolení“, případně že „prokazatelně došlo na předmětném objektu ke stavební činnosti podléhající stavebnímu povolení“. Z výpovědi pplk. M. K. dne 11. 7. 2002 žádná skutková zjištění učinit rovněž nelze („nemohu se ani vyjádřit…“, „není mi známo…“, nemohu potvrdit ani vyvrátit…“).
Vyvrací-li žalovaný ve vyjádření k žalobě (což už je nedostatečné samo o sobě, neboť vyjádření nemůže zhojit vady odůvodnění rozhodnutí) námitku, že nezkoumal, zda žalobce skutečně provedl stavební úpravy, poukazem na smluvní ujednání, podle něhož se žalobce zavázal věc udržovat v řádném stavu a užívat ji převážně ke skladování speciálního materiálu (případně provádět stavební investice jen po předchozím projednání a souhlasu půjčitele), je taková argumentace ve vztahu k odpovědnosti za správní delikt podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona zjevně nesprávná; nerespektuje totiž rozdíl mezi soukromoprávní a veřejnoprávní odpovědností.
Totéž platí o navazujícím tvrzení žalovaného, z něhož zcela mylně vyplývá, že je nerozhodné, zda stavební úpravy provedl žalobce nebo SKP B.: „Pokud tedy byly na objektu č. 13 provedeny »stavební práce charakteru údržby« členy SKP K. B., není tím vypůjčitel zbaven odpovědnosti za plnění smluvních povinností.“ Tento právní názor zcela přehlíží, že porušení uvedených smluvních povinností může založit eventuálně pouze odpovědnost jedné smluvní strany vůči smluvní straně druhé [pozn.: zda tomu tak skutečně je i v souzené věci, je pro toto soudní řízení zcela nerozhodné, a Nejvyšší správní soud se proto touto otázkou nezabýval; stejně tak se ponechává stranou skutečnost, že na obou stranách smlouvy vystupoval týž subjekt – Česká republika].
Nemůže však být právním základem odpovědnosti za jiný správní delikt podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona; zde je rozhodné pouze to, zda určitá osoba provádí změnu stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, a nikoliv snad bez smluvního ujednání či v rozporu s ním. Rozdíl v právním základu odpovědnosti je zcela zřejmý a pro souzenou věc zásadní. Nejvyšší správní soud proto opětovně zdůrazňuje, že správněprávní odpovědnost podle § 106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona vyžaduje spolehlivé zjištění toho, kdo skutečně provádí bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním stavební úpravy; takové zjištění však v průběhu správního řízení vůbec učiněno nebylo.
Obě rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná rovněž z toho důvodu, že se vůbec nezabývají výší uložené pokuty.
Odůvodnění volné úvahy zcela chybí; toliko v rozhodnutí o odvolání se konstatuje, že správní orgán stanovil pokutu oprávněně při spodní hranici, avšak i zde chybí jakákoliv úvaha zdůvodňující, proč byl takový postup oprávněný. Neuvede li správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí, jaká hlediska vzal v úvahu při stanovení výše pokuty, a jakými úvahami byl přitom veden, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že obě rozhodnutí jsou též nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost, neboť z nich není patrné, zda se výrok o uložení pokuty vztahuje na oba skutky, pro něž bylo zahájeno řízení nebo pouze pro jeden z nich. Správní řízení bylo zahájeno jednak proto, že „v areálu došlo ke změně užívání objektů bez povolení voj. stav. úřadů“, a jednak proto, že „v budově č. 13 (strážnice) prokazatelně došlo ke stavebním úpravám, které nebyly odsouhlaseny vlastníkem ani projednány se stav.
úřadem“ [v kontextu všech hrubých pochybení, která byla dosud vytýkána, se jeví nedostatek spočívající v neuvedení ustanovení stavebního zákona, která měla být těmito skutky porušena, v protokolu o zahájení řízení, jako podružná]. Rozhodnutí vydané v I. stupni spatřuje protiprávní jednání už toliko v provádění stavebních prací bez stavebního povolení, a rozhodnutí vydané ve II. stupni skutek dokonce nevymezuje vůbec. Krom toho je zjevné, že popis skutku v rozhodnutí prvé stolice nejenže vůbec nemíří na změnu užívání bez povolení, ale ani jej nevymezuje shodně s popisem skutku uvedeným v zahájení správního řízení.
V poměru mezi zahájením řízení a napadenými rozhodnutími je tedy nepřezkoumatelné, o jakých skutcích bylo vlastně rozhodnuto a zda byl vyčerpán celý předmět řízení. Jestliže o všech skutcích, pro něž bylo zahájeno správní řízení, rozhodnuto nebylo, jednalo by se o podstatnou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Ovšem fakt, že si ze shora uvedených důvodů o této otázce nelze učinit spolehlivý úsudek, posouvá celou věc do roviny nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost.
Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému – Ministerstvu obrany – k dalšímu řízení. Navrhoval-li žalovaný ve vyjádření provedení dalších důkazů, pak tomuto návrhu soud nemohl vyhovět, a to jak pro charakter vytýkaných vad, které neumožňují, aby napadená rozhodnutí i po doplnění dokazování obstála, tak konec konců i proto, že skutkový stav by vyžadoval rozsáhlé a zásadní doplnění, které nepřísluší soudu, nýbrž správnímu orgánu.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle zásady úspěchu ve věci (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaný ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci podle obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly (ani náklady na zaplacení soudního poplatku, od něhož je žalobce osvobozen), a proto mu soud jejich náhradu nepřiznal. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 30. března 2006
JUDr. Josef Baxa předseda senátu