[8] Stejně jako krajský soud shrne Nejvyšší správní soud nejprve obsah rozhodných ustanovení zákona o silničním provozu:
[9] Z Vídeňské úmluvy plyne:
V příloze 6 úmluvy jsou pak mimo jiné předepsány právě ty povinné údaje, které vypočetl krajský soud (viz bod [5]) a které ve stěžovatelově izraelském řidičském průkazu chyběly.
III.A Řidičské oprávnění versus řidičský průkaz jako pouhé osvědčení
[10] Soud souhlasí se stěžovatelem v tom, že je třeba rozlišovat mezi řidičským průkazem (ten je pouze osvěd-čením, kterým se prokazuje existence řidičského oprávnění a jeho rozsah) a řidičským oprávněním jako takovým [viz k tomu právě citovaný § 104 odst. 2 písm. c) a také rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2010, čj. 2 As 41/2009-62]. Jak uvádí i komentář k silničnímu zákonu autorů Pavla Bušty a Jana Kněžínka (Wolters Kluwer, Praha 2016, ko-mentář k § 118 odst. 2), pokud řidič stěžovatelova typu (tedy držitel řidičského průkazu vydaného cizím státem, který má v ČR trvalý pobyt) nepožádá o výměnu řidičského průkazu podle § 116 odst. 3 (ve tříměsíční lhůtě ode dne, kdy získal povolení k pobytu), neznamená to, že mu zanikne řidičské oprávnění: pouze přijde o možnost prokazovat jeho existenci platným řidičským průkazem.
[11] To současně podle komentáře znamená, že uplyne-li tříměsíční lhůta marně, neznamená to, že zaniklo i právo vyměnit si dosavadní (zde izraelský) řidičský průkaz za průkaz český. Ke stejnému závěru dospívá i stano-visko veřejné ochránkyně práv ze dne 13. 1. 2016, podle nějž by měl správní orgán zpravidla vyhovět žádosti o
výměnu řidičského průkazu cizího státu navzdory tomu, že byla podána až po uplynutí lhůty stanovené v § 116 odst. 3 zákona. V této věci není sporné, že stěžovatel o výměnu nepožádal v zákonné lhůtě, ale až mnohem poz-ději, během řízení o přestupku (dříve se mu totiž opakovaně dostalo ústní informace, že případné žádosti nebude úřad moci vyhovět). Jak se nakonec ukázalo, ani s případnou žádostí v řádné zákonné lhůtě by stěžovatel nebyl pochodil: výměně totiž setrvale bránilo to, že jeho izraelský řidičský průkaz neměl všechny povinné náležitosti podle Vídeňské úmluvy.
[12] Soudu zde nepřísluší přezkoumávat výsledek řízení ve věci žádosti o výměnu řidičského průkazu – ten je pravomocně dán a nebyl ani nijak zpochybněn. Obecnější otázka nastolená v této věci zní jinak: má soud podpořit výklad, podle nějž chybějící formální náležitosti určité listiny, které mohou (očekávatelně, v závislosti na legitimní úvaze zákonodárce) vést k tomu, že účastník neuspěje se svou žádostí a nedostane se mu požadovaného osvědčení, zároveň založily sankční odpovědnost téhož účastníka za hrubé porušení zákona o silničním provozu, trestané podle těch nejpřísnějších zákonných sazeb nejen pokutou, ale i minimálně ročním zákazem řízení? Soud je přesvědčen, že takový výsledek není přijatelný a že jej zákonodárce nezamýšlel.
III.B Chybějící osvědčení jako nejzávažnější porušení zákona?
[13] Sankční skutková podstata formulovaná v § 125c odst. 1 písm. e) bodu 1 zákona o silničním provozu míří na ty pachatele, kteří řídí vozidlo, ač k tomu nejsou oprávněni. Stejná ustanovení, která upravují rozmezí peněžité sankce za tento skutek od 25 000 do 50 000 Kč a rozmezí zákazu řízení od jednoho roku do dvou let [§ 125c odst. 5 písm. a) a odst. 6 písm. a) zákona], se uplatní i na přestupky spočívající v těchto jednáních:
- „pachatel řídí vozidlo nebo jede na zvířeti ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil požitím alkoholic-kého nápoje nebo užitím jiné návykové látky;
- pachatel se odmítne podrobit vyšetření, zda při řízení vozidla nebo jízdě na zvířeti nebyl ovlivněna alkoholem nebo jinou návykovou látkou;
- pachatel pozbyl jako řidič, který je držitelem řidičského průkazu Evropské unie, řidičského průkazu vydaného cizím státem nebo mezinárodního řidičského průkazu vydaného cizím státem, právo k řízení motorového vozidla na území České republiky, protože dosáhl v trestném bodovém systému počtu dvanácti bodů;
- pachatel způsobí dopravní nehodu, při které jiný utrpí újmu na zdraví.“
Z toho je zřejmé, že zmíněné nejpřísnější sankce mají dopadat na ty nejtěžší případy porušení pravidel silnič-ního provozu – na pachatele, kteří buď pravidla nerespektují opakovaně, nebo přivodili jinému újmu na zdraví, nebo konečně (prokazatelně či potenciálně) řídí pod vlivem návykové látky. Mírnější tresty [srov. § 125c odst. 5 a 6, vždy písm. b) a následující] než ty, které byly v minimální zákonné výměře uloženy stěžovateli, jsou určeny třeba i pro ty řidiče, kteří překračují povolenou rychlost o desítky kilometrů v hodině; řídí závažně technicky nezpůsobilé vozidlo bezprostředně ohrožující ostatní účastníky provozu; ohrožují chodce přecházející pozemní komunikaci; otáčejí se a couvají na dálnici; nebo jsou pod vlivem návykové látky při výkonu funkce učitele auto-školy dohlížejícího nad praktickým výcvikem.
[14] Skutková podstata podle § 125c odst. 1 písm. e) bodu 1 je tak podle soudu zamýšlena pro ty pachatele, kteří řidičské oprávnění nikdy nezískali (neprošli povinným výcvikem zakončeným zkouškou), a přesto řídí – nebo pro ty, kteří sice dříve řídili po právu, ale pozbyli tohoto oprávnění opakovaným či závažným porušením pravidel silničního provozu (§ 123c odst. 3 zákona o silničním provozu – dosažení dvanácti bodů; § 94a odst. 1 zákona – trest zákazu činnosti). U stěžovatele se však nikdo nezabýval tím, zda je držitelem řidičského oprávnění (zda je oprávněn řídit motorové vozidlo): vytýkán mu byl ve skutečnosti právě jen výše zmíněný formální nedo-statek údajů na jeho izraelském řidičském průkazu.
[15] Sazbou pokuty od 25 000 do 50 000 Kč a rozmezím zákazu řízení od jednoho roku do dvou let se za-býval i Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011, č. 22/2012 Sb. [nález se týkal kombinace trestů obsažené v § 22 odst. 4 někdejšího zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, jehož text odpovídal nyní platnému § 125c odst. 5 písm. a) a odst. 6 písm. a) zákona o silničním provozu]. Ústavní soud zde zdůraznil, že zákonodárce nemusí vždy upustit od spodního ohraničení výměry sankce. „Typová závažnost (škodlivost) deliktního jednání daného druhu může být obecně tak vysoká, že nepřipouští ani v individuálním případě stanovit nulovou hodnotu
výměry sankce; […] musí být ovšem dodržen příkaz proporcionality mezi typovou závažností deliktního jednání a výší sankční sazby.“
[16] Typová závažnost jednání, které je postihováno tresty podle § 125c odst. 5 písm. a) a odst. 6 písm. a) zákona o silničním provozu, je nepochybně velmi vysoká, a odtud i vysoké sankce. Tím spíš je ale třeba dbát na to, aby jako porušení § 125c odst. 1 písm. e) bodu 1 zákona (které je kladeno za vinu stěžovateli) bylo kvalifikováno jen takové jednání, které této typové závažnosti dosahuje.
III.C Řízení s formálně nedokonalým průkazem je ryze administrativním deliktem
[17] Zde lze opět odkázat na komentář k zákonu o silničním provozu. Jak si autoři všímají, formulace § 118 odst. 2 zákona, podle níž řidičský průkaz vydaný cizím státem neopravňuje k řízení motorových vozidel na území České republiky, nekoresponduje s návětím § 104 odst. 2 [Řidičské oprávnění na území České republiky osvědču-je… (řidičský průkaz)]. Z návětí plyne, že nelze směšovat řidičské oprávnění a řidičský průkaz: průkaz je pouze osvědčením řidičského oprávnění. [Podle dřívějšího znění § 104 odst. 2, účinného do 31. 12. 2011, „k řízení mo-torových vozidel na území České republiky opravňuje… (řidičský průkaz)“.] Významnější však je, že formulace § 118 odst. 2 neodpovídá ani úpravě obsažené v § 3 odst. 3 písm. a), která je postavena na materiálním hledisku – tedy na tom, zda je někdo držitelem řidičského oprávnění –, nikoli na hledisku formálním, opřeném o držení platného a formálně bezvadného řidičského průkazu. I zde by tak měl být řidičský průkaz chápán jen jako osvědčení o řidičském oprávnění, a ne jako řidičské oprávnění samo. Sama skutečnost, že řidičský průkaz pozbyl platnosti, totiž neznamená ztrátu řidičského oprávnění. Závěrem autoři připomínají, že otázku neplatnosti cizozemských řidičských průkazů jinak zákon bohužel vůbec neřeší.
[18] K tomuto závěru lze dodat, že zákon nejen mlčí o této otázce, ale ani jinak uspokojivě neupravuje právní postavení osob, jako je stěžovatel – tedy držitelů cizozemských řidičských průkazů, které sice byly vydány některou ze stran Vídeňské úmluvy (mezi ně patří i stát Izrael), ale přesto nesplňují všechny formální náležitosti vyžadované úmluvou. Soud souhlasí s tím, že za takto nedokonalé právní úpravy nemůže být stát (zde předsta-vovaný Magistrátem města Olomouce a Krajským úřadem Olomouckého kraje) nucen k tomu, aby bez dalšího považoval stěžovatelův řidičský průkaz za formálně bezvadný a požadovanou výměnu mu provedl. Ostatně podle čl. 41 odst. 2 písm. a) bodu i) Vídeňské úmluvy musejí smluvní strany uznat právě (a jen) takový vnitrostátní řidičský průkaz, který odpovídá ustanovením přílohy 6 úmluvy.
[19] Znovu je ale třeba upozornit na rozdíl mezi řidičským oprávněním jako takovým – a průkazem, který takové oprávnění jen osvědčuje. Správní orgány (i krajský soud) ve svém výkladu použily – stěžovatelovými slo-vy – určitou zkratku, v jejímž důsledku formální nedostatky cizozemského osvědčení znamenají, že oprávnění z pohledu českých správních orgánů neexistuje. Tato výkladová zkratka je podle soudu udržitelná tam, kde držitel cizozemského osvědčení od státu něco žádá (zde vnitrostátní osvědčení – český řidičský průkaz). Nelze ji však použít k potrestání držitele formálně nedostatečného osvědčení za delikt, který je svou typovou závažností (sku-pina nejpřísněji trestných deliktů v silničním provozu) ve zřetelném nepoměru s ryze administrativní povahou držitelova poklesku.
[20] Pro kvalifikaci stěžovatelova deliktu je vhodné provést srovnání s typově podobným jednáním, jehož se může dopustit držitel českého řidičského průkazu. Řidič motorového vozidla musí mít při řízení u sebe řidič-ský průkaz, rozuměj svůj a platný [§ 6 odst. 7 písm. a) zákona o silničním provozu], a na výzvu úředních osob vyjmenovaných v zákoně je povinen jej předložit (§ 6 odst. 8 zákona). Pokud řidič u sebe platný průkaz nemá, resp. jej nepředloží, nebo předloží průkaz z jakéhokoli důvodu neplatný (§ 118 odst. 1), dopouští se přestupku podle zbytkové skutkové podstaty zákona o silničním provozu upravené v § 125c odst. 1 písm. k) [fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích jiným jednáním, než které je uvedeno pod písmeny a) až j), nesplní nebo poruší povinnost stanovenou v hlavě II tohoto zákona] a bude potrestán podle § 125c odst. 5 písm. g) pokutou od 1 500 Kč do 2 500 Kč.
[21] Kdyby stěžovatelův cizozemský řidičský průkaz splňoval veškeré náležitosti podle Vídeňské úmluvy, mohl by stěžovatel dříve či později získat výměnou český řidičský průkaz. Izraelský průkaz však tyto náležitosti nesplňuje a nic nenasvědčovalo tomu, že se to změní. (Je proto rozumné, že si stěžovatel nakonec udělal českou autoškolu, a konstruktivně tak vyřešil svou situaci do budoucna.) Za takových okolností by byl stěžovatel setrvale
ve stavu, kdy by jeho řidičský průkaz byl de facto neplatný. Původně řádný izraelský řidičský průkaz by totiž přestal po třech měsících od okamžiku, kdy stěžovatel získal povolení k trvalému pobytu, plnit svou osvědčující funkci, což by navodilo stejnou situaci jako u řidiče, který řídí s neplatným českým průkazem (§ 118 odst. 1). Stěžovatel by tak – stejně jako držitel neplatného českého řidičského průkazu – mohl být potrestán jen podle zbytkové skutkové podstaty upravené v § 125c odst. 1 písm. k).
[22] Žalovaný správně uvádí, že výše zmíněné stanovisko veřejné ochránkyně práv není ve stěžovatelův pro-spěch. Podle něj nenaplňuje formální znaky přestupku podle § 125c odst. 1 písm. e) bodu 1 (řízení bez řidičského oprávnění) jen řízení s řidičským průkazem cizího státu podléhajícím výměně za český řidičský průkaz – kdežto řízení s průkazem, který nesplňuje požadavky Vídeňské úmluvy, takovým přestupkem je. Jako zdůvodnění sta-novisko stručně uvádí, že Česká republika není vázána smluvní povinností uznávat takovýto průkaz jako doklad prokazující řidičské oprávnění jeho držitele. V tom má stanovisko pravdu, ale dále již argumentaci nerozvíjí a nevysvětluje, proč by zrovna to jednání, jehož se dopustil stěžovatel, mělo být přestupkem podle nejpřísnější zákonné skutkové podstaty.