Obecně závazná vyhláška města Stochov o zabezpečení veřejného pořádku
270/2001 Sb.
N 110/23 SbNU 79
Obecně závazná vyhláška města Stochov o zabezpečení veřejného pořádku
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud
rozhodl v plénu dne 11. července 2001 ve věci
návrhu přednosty Okresního úřadu v Kladně na zrušení obecně
závazné vyhlášky města S. ze dne 19. 6. 2000 o zabezpečení
veřejného pořádku ve městě, takto:
Obecně závazná vyhláška města S. ze dne 19. 6. 2000
o zabezpečení veřejného pořádku ve městě se dnem uveřejnění nálezu
ve Sbírce zákonů zrušuje.
Odůvodnění
navrhl zrušení obecně závazné vyhlášky města S. o zabezpečení
veřejného pořádku ze dne 19. 6. 2000, jejíž znění je následující:
"Obecně závazná vyhláška
Města S. ze dne 19. června 2000
o zabezpečení veřejného pořádku ve městě
Městská rada ve S. se usnesla podle § 45 písm. l) zákona ČNR
č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, dne 19. června 2000 vydat podle § 16 tohoto zákona a v souladu
s ustanovením § 17, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1
ÚVODNÍ USTANOVENÍ
Tato vyhláška upravuje zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku na území města S., vymezeného katastrálním
územím Č., H. a S. Článek 2
OSLAVY SVATOVÁCLAVSKÉHO POSVÍCENÍ
(1) S přihlédnutím k potřebě zajistit veřejný pořádek v obci
v době veřejných oslav Svatováclavského posvícení (dále jen
"oslav"), městská rada
a) určí termín konání oslav,
b) určí místo, na němž budou během těchto oslav umístěny prodejní
stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí. (2) Městská rada určí termín podle odstavce 1 písm. a) nejpozději
do 31. ledna každého roku a místo podle odstavce 1 písm. b)
nejpozději do 30. dubna každého roku. Článek 3
SPOLEČNÁ, PŘECHODNÁ A ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ
(1) Porušení povinností stanovených touto vyhláškou nebo na jejím
základě lze stíhat jako přestupek1), nejde-li o čin přísněji
trestný nebo za ně lze uložit jiné sankce v souladu se zákonem2). (2) Termíny podle čl. 2 odst. 1 pro rok 2000 stanoví městská rada
do 31. července 2000. (3) Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 15. července 2000
s výjimkou ustanovení čl. 2 odst 2, který nabývá účinnosti dnem
1. ledna 2001. Ing. J. S. v.r. starosta města
S. F. v.r. zástupce starosty města
-----------------------------
1 § 48 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
2 např. § 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)"
Navrhovatel ve svém návrhu uvedl, že dospěl k závěru, že
ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky je
v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a společně s ustanovením čl. 2 odst. 1 písm. b) odporuje i čl. 11 odst. 4 a čl. 26 odst. 1,
2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a proto
svým rozhodnutím ze dne 20. 10. 2000, čj. Sekr. 20967/2000, výkon
obecně závazné vyhlášky pozastavil. Zastupitelé města S. se na
svém 15. zasedání, konaném dne 23. 11. 2000, rozhodli předmětnou
vyhlášku nezrušit, a proto navrhovali nezbylo, než návrh na její
zrušení předložit Ústavnímu soudu s následující argumentací:
Určením termínu konání veřejných Svatováclavských oslav si
dle navrhovatele město S. osobilo právo občanů rozhodnout, kdy se
shromáždí k posvícenské slavnosti. Účel takového shromáždění není
v daném případě předmětem čl. 19 Listiny, provedeného zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, a proto je třeba hledat
právní rámec jeho výkonu v čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, podle něhož je
každý oprávněn činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být
nucen činit, co zákon neukládá. Podle navrhovatele je ustanovení
čl. 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky s tímto ústavním principem
v rozporu. Podle čl. 11 odst.
4 Listiny lze vlastnické právo omezit jen
ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Provedení
citovaného článku představuje např. ustanovení § 128 občanského
zákoníku, nebo § 108 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, z čehož je jednoznačně patrno, že
úprava zásahů do vlastnického práva dotčených subjektů je
předmětem výkonu státní správy, a nikoliv samosprávy. Zakotvením
povinnosti provozovat zařízení lunaparků a jiných obdobných
atrakcí v čase a na pozemcích ve vlastnictví jiných osob než obce
samotné podle navrhovatele obec zasahuje do výkonu vlastnického
práva dotčených osob. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost
zaručuje čl. 26 odst. 1 Listiny, přičemž podmínky a omezení tohoto
práva mohou být stanoveny pouze zákonem. Ze zákona č. 455/1991
Sb., o živnostenském podnikání, vyplývá, že provozování lidové
technické zábavy, resp. zařízení sloužících zábavě, náleží do
živností volných. Kromě dodržení obecných povinností vyplývajících
pro každého držitele živnostenského oprávnění a obecných
povinností stanovených právním řádem pro každou osobu, nestanoví
právní řád žádnou speciální povinnost pro provoz lunaparků
a jiných obdobných atrakcí. Výkon živnostenské agendy je výkonem
státní správy a obec nemá žádné zmocnění upravovat tuto oblast
formou vyhlášek vydávaných v samostatné působnosti. Město S. je
pouze oprávněno vyhláškou vyčlenit místa pro prodejní stánky
a pouťové atrakce na svých pozemcích, případně na základě
ustanovení § 18 živnostenského zákona může upravit prodej
a poskytování služeb mimo provozovnu formou nařízení (před
účinností zákona č. 128/2000 Sb. obecně závaznou vyhláškou
v přenesené působnosti). Podle navrhovatele ustanovení článku 2
odst. 1 písm. a), b) vyhlášky implicitně obsahuje omezení práva na
podnikání, neboť umožňuje výkon podnikatelské činnosti pouze na
omezeném místě a prostoru, a z tohoto pohledu jsou tato ustanovení
v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
podepsaném starostou města ing. J. S., uvedlo, že napadenou
vyhlášku přijalo na základě zmocnění v ustanovení § 17 zákona
o obcích, tedy v rámci samostatné působnosti s odkazem na
ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Po předchozích
negativních zkušenostech se město S. rozhodlo upravit místo a dobu
konání veřejných oslav Svatováclavského posvícení, protože
v souvislosti s provozem lunaparků a souvisejícím stánkovým
prodejem docházelo k soustředění nadměrného množství osob v místě
zcela nevhodném z hlediska zabezpečení veřejného pořádku,
bezpečnosti osob a silničního provozu.
Město S. je přesvědčeno, že vydaná vyhláška není v rozporu
s čl. 2 odst. 4 a čl. 104 Ústavy ČR, jakož ani s čl. 26 odst. 1,
2 Listiny, neboť úprava místních záležitostí veřejného pořádku je
zcela svěřena do samostatné působnosti obce. Vyhláška rovněž
neodporuje čl. 19 Listiny, neboť úpravou času a místa pořádání
oslav nijak nezasahuje do práva občanů ke shromažďování tak, jak
je upraveno zákonem č. 84/1990 Sb. Právo pokojně se shromažďovat
lze zákonem omezit za podmínek uvedených v čl. 19 odst. 2 Listiny.
Město S. poukazuje na to, že Listina nepoužívá dikce "na základě
zákona", ale "zákonem". Pokud by mělo platit, že shromažďovací
právo lze omezit jen zákonem, a nikoliv podzákonným předpisem
vydaným v souladu se zákonem, pak by v rozporu s Ústavou nebyla
napadená vyhláška, ale sám zákon, který obci takovou pravomoc
dává. Situace, kdy by podmínky pro výkon jednotlivých shromáždění
v jednotlivých obcích byly stanoveny zákonem, je absurdní, a proto
se město S. domnívá, že obec může být zmocněna zákonem
i k vydávání vyhlášek tohoto charakteru.
Rozpor napadené vyhlášky s čl. 11 odst. 4 Listiny město S.
popírá a uvádí, že omezení se netýká vlastníků pozemků ve městě,
ale dotýká se pouze provozovatelů atrakcí tím, že užití atrakcí je
soustředěno v daném čase na určeném místě, jež stanoví městská
rada v intencích napadené vyhlášky. V této souvislosti město S.
poukazuje na ustanovení § 127 obč. zák. a vyslovuje přesvědčení,
že do vlastnického práva lze zasáhnout i obecně závaznou vyhláškou
orgánu místní samosprávy, pokud tak činí v mezích své působnosti
a na základě zmocnění daného zákonem.
Ve svém vyjádření město S. upozorňuje na skutečnost, že
navrhovatel podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení napadené
vyhlášky již za účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, který
ve svém ustanovení v § 10 písm. c) nově upravuje danou
problematiku samostatné působnosti obce, takže s ohledem na
legislativní vývoj je napadená vyhláška zcela konformní s nyní
platným zákonem o obcích. Město S. má za to, že podstatou návrhu
není spor o rozsah shromažďovací svobody či o možnou míru
omezování vlastnického práva a svobodného podnikání, nýbrž
o rozsah míry samosprávy, a proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh
na zrušení obecně závazné vyhlášky v plném rozsahu zamítl.
v samostatné nebo přenesené působnosti obce, bylo třeba vzít na
zřetel, že obecně závazná vyhláška byla schválena ještě za
účinnosti dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích
(obecní zřízení), podle jehož ustanovení mohla obec vydávat obecně
závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti pouze
na základě zmocnění zákona a v jeho mezích (§ 24 odst. 1) a ve
věcech patřících do samostatné působnosti (§ 14 odst. 1, 2) mohla
obecně závaznou vyhláškou stanovit omezující opatření
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (§ 17).
Den 28. září, ke kterému se upínají svatováclavské církevní
obřady, byl prohlášen státním svátkem a dnem české státnosti
zákonem č. 245/2000 Sb., účinným od 9. 8. 2000. Podle jeho
ustanovení § 3 je tento den dnem pracovního klidu; žádné zmocnění
však z jeho textu nevyplývá. Protože v českém právním řádu v době
vydání vyhlášky neexistoval, resp. dosud neexistuje, žádný jiný
zákon zmocňující obec k vydávání obecně závazných vyhlášek,
umožňujících jakoukoliv regulaci či organizaci lidových oslav
v souvislosti s církevními svátky či výročími, lze dovodit, že
napadená vyhláška nenáleží do oblasti přenesené působnosti.
Vydaná vyhláška se opírá o ustanovení § 14 odst. 1 písm. o)
dříve platného zákona o obcích, podle kterého do oblasti
samostatné působnosti obce patřily "místní záležitosti veřejného
pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou
rozhodování o přestupcích". Vzhledem k ustanovení § 17 obec mohla
"K zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku [§ 14 odst.
1 písm. o)] . obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné
působnosti stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný
pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou
určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných
místech v obci jsou takové činnosti zakázány". Na tomto nic
nezměnila ani nová, stávající, úprava obecního zřízení provedená
zákonem č. 128/2000, o obcích (obecní zřízení), účinným od 12.
11. 2000, podle které do samostatné působnosti obce patří
spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů,
pokud nejsou svěřeny zákonem krajům, nebo pokud nejde o výkon
přenesené působnosti a dále záležitosti, které do samostatné
působnosti obce svěří zvláštní zákon (§ 35 odst. 1). V rámci své
samostatné působnosti jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné
vyhlášky obce [§ 84 odst. 2 písm. i/]. Z uvedeného lze mít za to,
že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky náleží
a byla vydána v oblasti samostatné působnosti obce.
Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí
v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3
Ústavy ČR, podle něhož zastupitelstva obcí mohou v mezích své
působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Působnost obcí
v tomto směru vyplývala z ustanovení § 13 odst. 2 již zrušeného
zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, podle něhož se obec při
výkonu samostatné působnosti řídila jen zákony a obecně závaznými
právními předpisy, vydanými ústředními orgány k jejich provedení.
Podle ustanovení § 16 odst. 2 citovaného zákona musely být obecně
závazné vyhlášky v souladu se zákony a jejich prováděcími obecně
závaznými předpisy.
Ve svých dřívějších nálezech Ústavní soud judikoval, že výčet
obsažený v ustanovení § 14 odst. 1 dříve platného zákona o obcích
"nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění
k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet
taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení
samosprávné působnosti obce, obsaženou v § 14 odst. 2 zákona
o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce,
ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana
povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy" (ÚS, sv. 1, č. 4).
Ústavní soud již také několikrát judikoval, že podle čl. 4 odst.
1, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR pro oblast
působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje jako
subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy
a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž
obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě
výslovného zákonného zmocnění (ÚS, sv.1 č. 4 a 12).
V projednávané věci Ústavní soud vzal v úvahu legislativní
vývoj, k němuž došlo novým zákonem č. 128/2000 Sb., s vědomím
toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti
zákona ČNR č. 367/1990 Sb. Podle ustanovení § 10 písm. b) zákona
č. 128/2000 Sb. je obec zmocněna v samostatné působnosti obecně
závaznou vyhláškou ukládat povinnosti "k zabezpečení místních
záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které
činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být
v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku,
lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou
určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných
místech v obci jsou takové činnosti zakázány" a podle ustanovení
§ 10 písm. c) citovaného zákona též povinnosti "pro pořádání,
průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních
podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných
podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku" .
Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva
a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti
v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu
místního obyvatelstva, nicméně má za to, že napadená vyhláška
v čl. 2 odst. 1 písm. a) učinila předmětem své regulace vztahy,
jež takovýmto způsobem regulovat nelze. Již samotné vyjádření
"Oslavy Svatováclavského posvícení" navozuje úzkou souvislost
s církevním výročím, vztahujícím se k osobě sv. Václava, a to
nejen s náboženskými oslavami a obřady s tímto křesťanským svátkem
spojenými, ale i zvyky a konvencemi, jež si občanská společnost ve
svém historickém vývoji ve vztahu k tomuto svátku vytvořila i mimo
rámec církevních struktur. Je nepochybně právem i jiných komunit
občanské společnosti rozhodnout se, zda vůbec, případně kdy
a v jakém rozsahu, se shromáždí k oslavám konaným v této
souvislosti. Místní samospráva má nepochybně právo k vydání
omezujících opatření k ochraně veřejného pořádku, nicméně osobením
si práva rozhodnout přímo o termínu konání těchto oslav obec
vstupuje do vztahů existujících mezi občany a církevními či jinými
společenskými subjekty. Tím vystupuje ze své samostatné
působnosti, jejímž pojmovým znakem je právě to, že obec spravuje
samostatně "své záležitosti". Rozhodování o konání oslav
Svatováclavského posvícení je tak neadekvátním prostředkem
k ochraně veřejného pořádku, neboť přesahuje meze jeho lokální
povahy.
Ústavní soud proto sdílí názor navrhovatele, že ustanovení
čl. 2 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky města S. je
v rozporu s čl 4 odst. 1 Listiny, podle kterého mohou být
povinnosti ukládány toliko na základě zákona v jeho mezích
a rovněž s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny, podle
kterých nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá.
Rovněž ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky, podle
kterého městská rada určí místo, na němž budou během oslav
umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných
atrakcí, podle názoru Ústavního soudu neobstojí. Podle ustanovení
§ 17 dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., jakož i podle
stávající úpravy v ustanovení § 10 písm. b) zákona č. 128/2000
Sb., může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti,
jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze
na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na
některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti
zakázány. Napadená vyhláška tato místa neurčuje a to, že k jejich
určení ad hoc zmocňuje městskou radu, není v souladu se zákonnou
úpravou. Ústavní soud má za to, že i toto ustanovení vyhlášky je
v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 a čl. čl. 4
odst. 1 Listiny.
Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud návrhu přednosty
Okresního úřadu v Kladně vyhověl a napadenou vyhlášku města
Stochov zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, a to dnem uveřejnění nálezu ve Sbírce
zákonů.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 11. července 2001