Pojem veřejné prostranství dle zákona o místních poplatcích - obecně závazná vyhláška obce Kostice
280/1995 Sb. N 68/4 SbNU 163
Pojem veřejné prostranství dle zákona o místních poplatcích - obecně závazná vyhláška obce Kostice
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud České republiky
rozhodl dne 25. 10. 1995 ve věci
návrhu předsedy Okresního úřadu v Břeclavi, na zrušení některých
ustanovení obecně závazných vyhlášek obce Kostice, t a k t o :
1) v obecně závazné vyhlášce o udržování pořádku v obci
Kostice ze dne 29. 6. 1994 se r u š í v čl. 4 část vyjádřená
slovy "a vyhlášky o místních poplatcích". V ostatním se návrh z a m í t á. 2) v obecně závazné vyhlášce obce Kostice o místních
poplatcích ze dne 27. 10. 1994 se r u š í čl. 8 odst. 2. Nález nabývá účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů. O d ů v o d n ě n í
Ústavní soud České republiky obdržel dne 25. 5. 1995 návrh
přednosty Okresního úřadu v Břeclavi na zrušení:
1) prvního odstavce čl. 4 obecně závazné vyhlášky obce Kostice
o udržování pořádku v obci Kostice, schválené obecním
zastupitelstvem dne 29. 6. 1994, kterým se určuje veřejné
prostranství v obci. 2) druhého odstavce čl. 8 obecně závazné vyhlášky obce Kostice
o místních poplatcích, schválené obecním zastupitelstvem dne 27. 10. 1994. V návrhu se odkazuje na to, že obecně závazná vyhláška
o udržování pořádku v obci Kostice byla obecním zastupitelstvem
schválena dne 29. 6. 1994. Z celkového počtu 15ti členů obecního
zastupitelstva hlasovalo pro přijetí návrhu 10 členů. Její
vyhlášení se uskutečnilo ve dnech 29. 6. až 15. 7. 1994, vyvěšením
na úřední desce obecního úřadu a nabyla účinnosti dne 15. 7. 1994. V návrhu se uvádí, že čl. 4 vyhlášky, mimo jiné pro účely této
vyhlášky o místních poplatcích, určuje místa v obci, která jsou
veřejným prostranstvím. Podle § 15 zák. č. 565/199O Sb., o místních poplatcích, ve
znění změn a doplňků, může obec zavedení poplatků stanovit obecně
závaznou vyhláškou a u poplatků za užívání veřejného prostranství
určí místa, která jsou v obci veřejným prostranstvím. Z uvedeného vyplývá, že vymezení veřejného prostranství nemůže
být obsahem jiné obecně závazné vyhlášky, tj. vyhlášky o udržování
pořádku v obci Kostice ze dne 29. 6. 1994. Za tohoto stavu platí
v obci Kostice dvojí úprava určení veřejného prostranství pro
účely místních poplatků, neboť co lze považovat za veřejné
prostranství je rovněž určeno v obecně závazné vyhlášce o místních
poplatcích ze dne 27. 10. 1994. Vyhláška o udržování pořádku v obci Kostice určuje v čl. 4,
v deváté odrážce, jako veřejné prostranství m. j. i nezaplavené
plochy rybníka, konkrétně parcely č. 520/2, 627/1, které
ohraničují místní komunikaci kolem rybníka. Toto vymezení však
neodpovídá stávajícím vlastnickým vztahům k dotčeným pozemkům,
neboť parcela č. 520/2 je jen zčásti ohraničena cestou, která nemá
charakter místní komunikace. Navrhovatel dále dovozuje s poukazem na přiložený geometrický
plán, kopii katastrální mapy a výpis z katastru nemovitostí, že
hranice parcely č. 52O/2 v tomto prostoru nevymezuje cesta, ale
hranice pozemku p. č.
715/2, který je v soukromém vlastnictví. Tím, že veřejné prostranství podle napadeného ust. čl. 4 je
vymezeno cestou a zasahuje do soukromého vlastnictví, nerespektuje
tato vyhláška Ústavou ČR zakotvenou ochranu vlastnického práva,
neboť je omezuje, aniž jsou splněny zákonné podmínky. Účelem veřejného prostranství, jak vyplývá ze zákona
o místních poplatcích, je obecné a zvláštní užívání, obecným
užíváním se pak rozumí užívání náměstí, místních komunikací chodci
a vozidly a je zásadně bezplatné. Na rozdíl od toho tzv. zvláštní
užívání veřejného prostranství je definováno v ust. § 4 odst. 1
zákona o místních poplatcích a je úplatné. Pouze takto zákonem
vymezené zvláštní užívání veřejného prostranství může být
zpoplatněno místním poplatkem. Výkon vlastnického práva k pozemku v soukromém vlastnictví
může však být omezen pouze za podmínek stanovených zákonem. Podle
názoru navrhovatele, napadeným ustanovením prvního odstavce čl. 4 obecně závazné vyhlášky obce Kostice o udržování veřejného
pořádku, byl porušen čl. 11 Listiny základních práv a svobod
a rovněž ust. § 124 občanského zákoníku, které stanoví, že
"všichni vlastníci mají stejná práva a povinnosti a poskytuje se
jim stejná právní ochrana", resp., že vlastník je povinen strpět,
aby .... ve veřejném zájmu byla za náhradu použita jeho věc,
nelze-li účelu dosáhnout jinak, a to jen na základě zákona a za
náhradu. Obecně závaznou vyhlášku o místních poplatcích schválilo
obecní zastupitelstvo dne 27. 10. 1994. Z celkového počtu 15ti
členů obecního zastupitelstva hlasovalo pro přijetí návrhu 13
členů. Její vyhlášení se uskutečnilo ve dnech 27. 10. 1994 až 11. 11. 1994, vyvěšením na úřední desce obecního úřadu. Tím byla
splněna podmínka její platnosti. Účinnosti vyhláška nabyla dnem
11. 11. 1994. Tato vyhláška obce Kostice o místních poplatcích
určuje veřejným prostranstvím v obci všechna náměstí, silnice,
ulice, místní komunikace, chodníky, veřejnou zeleň, parky,
průchody a další prostory přístupné každému bez omezení. Takto
uvedený výčet, který pouze převzal dikci demonstrativního výčtu
objektů uvedených v ust. § 4 odst. 2 zákona o místních poplatcích,
nesplňuje požadavek na přesné a jasné určení míst, která lze za
veřejná prostranství považovat. Povinnost určitosti vymezení je
obsažena v ust. § 15 zákona o místních poplatcích. S tímto
požadavkem je však v přímém rozporu text čl. 8 odst. 2 vyhlášky
o místních poplatcích, neboť takto vágně označená veřejná
prostranství nezaručují právní jistotu občanů, ani orgánů obce při
aplikaci této vyhlášky. Zároveň navrhovatel konstatuje, že obě napadené vyhlášky,
resp. jejich ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 8 odst. 2, nejsou
v souladu s platnými právními předpisy, jak to ukládá ust. § 16
odst. 2 zákona o obcích. Vědom si této skutečnosti, pozastavil navrhovatel výkon
sporných ustanovení napadených vyhlášek a vyzval Obecní
zastupitelstvo obce Kostice k zjednání nápravy.
Jelikož v určené
lhůtě nedostatky nebyly odstraněny, navrhl přednosta Okresního
úřadu v Břeclavi, aby Ústavní soud České republiky nálezem
rozhodl, že čl. 4 odst. 1 obecně závazné vyhlášky o udržování
pořádku v obci Kostice ze dne 29. 6. 1994 a čl. 8 odst. 2 obecně
závazné vyhlášky obce Kostice ze dne 27. 10. 1994 o místních
poplatcích se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České
republiky. Ústavní soud České republiky zaslal dne 2. 6. 1995 obci
Kostice, jako účastníku řízení, v souladu s ust. § 42 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb. návrh přednosty okresního úřadu k vyjádření
a vyžádal si od něj další listinné podklady. Obec Kostice, zastoupena starostou obce, ve svém vyjádření
doručeném Ústavnímu soudu České republiky dne 20. 6. 1995 sdělila,
že obecně závazná vyhláška o udržování pořádku v obci ze dne 29. 6. 1994 byla posouzena i Okresním úřadem Břeclav a její znění bylo
shledáno jako odpovídající zákonu. Při zpracování návrhu vyhlášky
byla na základě doporučení okresního úřadu část nezaplavené plochy
rybníka, parcela č. 520/2 (ve vlastnictví obce) určena jako
veřejné prostranství. Jak dále uvádí, otázky místních poplatků
a pořádku v obci nemají povahu přenesené působnosti, protože jde
zcela nepochybně o výkon samosprávy. Pokud se týká stanoviska
okresního úřadu, že veřejné prostranství nemůže být na plochách,
které jsou v soukromém vlastnictví, nemá tento názor žádnou oporu
v platné legislativě. Obec Kostice uvádí, že závěry plynoucí
z návrhu přednosty okresního úřadu upřednostňují soukromé
vlastnictví před jiným druhem vlastnictví (v tomto případě
obecním), neboť navrhovatel mylným výkladem zákona dospěl
k závěru, že veřejné prostranství může být výlučně na pozemcích,
které jsou ve vlastnictví obce. Takový názor by znamenal, že by
nebylo možné používat ty části chodníků a komunikací v obci, které
jsou ve vlastnictví fyzických osob. Z tohoto důvodu by pak nebylo
možné definovat pojem veřejné prostranství. Takové označení totiž
používá jen zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Je proto
dáno na zvážení obci (ve smyslu § 15 zák. č. 565/1990 Sb.,
o místních poplatcích, ve vztahu k ust. § 4 odst. 2 citovaného
zákona), která místa v obci určí za veřejná prostranství. V obou shora uvedených ustanoveních zákonodárce neomezil
označení takových ploch vymezením vlastnických práv k těmto
pozemkům, o čemž svědčí i skutečnost, že uvedený zákon o místních
poplatcích byl několikrát novelizován, aniž zákonodárce považoval
za nutné vložit do příslušných ustanovení o veřejném prostranství
princip vlastnických vztahů. Obec Kostice je přesvědčena, že obě
napadené obecně závazné vyhlášky jsou zcela v souladu se zákony
a legislativními principy České republiky. Návrh byl podán podle § 64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb. V řízení o zrušení právních předpisů ve smyslu § 68 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb. je nutné ověřit, zda napadené obecně závazné
vyhlášky byly vydány předepsaným způsobem. Ústavní soud si proto
vyžádal zápisy ze zasedání zastupitelstva obce Kostice ze dne 29. 6.
a 27. 10. 1994. Ze zápisu bylo zjištěno, že oba právní předpisy byly schváleny
potřebnou většinou, a byly řádně vyhlášeny ve smyslu zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle zákonného postupu v řízení o zrušení právního předpisu
nebo jeho jednotlivých ustanovení ve smyslu § 64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb., posuzuje Ústavní soud České republiky obsah těchto
napadených předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony,
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, popř. zákony a je
povinen zjistit, zda obě obecně závazné vyhlášky byly vydány
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Ústavní soud České republiky, podle ust. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, posoudil předložený návrh přednosty
okresního úřadu. Konstatoval, že oprávnění orgánu místní
samosprávy vydávat právní předpisy - obecně závazné vyhlášky, je
možné pouze na základě a v mezích zákona. 1) Obecně závazná vyhláška obce Kostice ze dne 29. 6. 1994
o udržování pořádku v obci Kostice v napadeném čl. 4 odst. 1
uvádí:
Správa, údržba a čistota veřejných prostranství
Pro účely této vyhlášky a vyhlášky o místních poplatcích se za
veřejné prostranství určují:
- místní komunikace
- náměstí
- ulice
- volná prostranství pro kulturní a sportovní akce
- dětská hřiště
- místa určená k trvalému parkování (parkoviště)
- souvislá veřejná zeleň
- parky
- nezaplavené plochy rybníka, parcela č. 520/2, 627/1, které
ohraničuje místní komunikace kolem rybníka. 2) Čl. 8 odst. 2 vyhlášky obce Kostice o místních poplatcích
uvádí:
Veřejným prostranstvím podle této vyhlášky jsou všechna
náměstí, silnice, ulice, místní komunikace, chodníky, veřejná
zeleň, parky, průchody a další prostory přístupné každému bez
omezení. Pokud se týká formální stránky platnosti napadených vyhlášek,
provedl Ústavní soud České republiky již výše uvedená zjištění
a neshledal nedostatky, které by bránily nabytí platnosti obou
obecně závazných vyhlášek. Ústavní soud České republiky se dále zabýval otázkou, zda
obsah obou obecně závazných vyhlášek obce Kostice je v souladu
s platnými právními předpisy, s Ústavou a Listinou základních práv
a svobod. Podle ust. § 16 odst. 1 zák. č. 367/1990 Sb. ve znění zák. č. 439/1991 Sb., 489/1991 Sb., 553/1991 Sb., 302/1992 Sb., 68/1993
Sb. a 152/1994 Sb., může obec k plnění svých úkolů vydávat pro
svůj územní obvod obecně závazné vyhlášky. Ústavní soud České republiky při posuzování obecně závazné
vyhlášky o udržování pořádku v obci, zda je v souladu se zákony
a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány
státní správy k jejich provedení, konstatoval závažné pochybení
obce v tom, že obsah jedné obecně závažné vyhlášky částečně
zavazoval i druhou obecně závaznou vyhlášku, která v té době ještě
vydána nebyla a jejíž právní režim se řídí odlišnými požadavky. Při určení míst za účelem pořádku v obci není nutno kromě
pořádku obce sledovat další podmiňující kritéria.
Proto bylo nutno
zrušit pouze zavazující bod vyhlášky ve slovech "a vyhlášky
o místních poplatcích". Pokud se týká obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích
obce Kostice ze dne 27. 10. 1994, Ústavní soud České republiky
konstatoval, že ustanovení § 15 zák. č. 565/1990 Sb. stanoví, že
u poplatku za užívání veřejného prostranství musí obec určit
místa, která jsou tímto veřejným prostranstvím. V souvislosti
s tímto problémem je třeba odkázat na nález Ústavního soudu České
republiky,
sp. zn. Pl. ÚS 24/94
, který dovodil, že obec je vázána
legální definicí pojmu veřejného prostranství, obsaženou v ust. § 4 odst. 2 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, což
v praxi znamená, že obec je povinna určit (v případě stanovení
poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství), v obecně
závazné vyhlášce o místních poplatcích současně místa, která jsou
těmito veřejnými prostranstvími pro účely zpoplatnění. Jak již
bylo judikováno, interpretace pojmu veřejného prostranství musí
respektovat rozsah samostatné, resp. přenesené působnosti obce
tak, jak je uvedena v ust. § 13 a 14 zák. č. 367/1990 Sb.,
o obcích, ve znění pozdějších změn a doplňků. Ústavní soud České republiky shodně s navrhovatelem
konstatuje, že účelem veřejného prostranství, jak vyplývá ze
zákona o místních poplatcích, je obecné a zvláštní užívání. Obecným užíváním se pak rozumí užívání náměstí, místních
komunikací chodci a vozidly a je zásadně bezplatné. Na rozdíl od
toho tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství je definováno
v ust. § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích, a je úplatné. Zpoplatnění se nemusí týkat všech veřejných prostranství,
a proto specificky určená veřejná prostranství pro účely poplatku
za zvláštní užívání musí vyloučit jejich záměnu. Je proto nutné provést specifikaci veřejných prostranství pro
zvláštní užívání uvedením názvu místa (pokud jej má - náměstí,
ulice, průchody apod.) nebo je blíže charakterizovat umístěním
v obci natolik, aby nebyla současně narušena právní jistota
občanů. Podle názoru Ústavního soudu je dále zapotřebí při posuzování
veřejných prostranství vycházet ze znění ust. § 4 odst. 2 zák. č. 565/1990 Sb. v části, jež uvádí: "...... jakož i další prostory
přístupné každému bez omezení". Z dikce tohoto ustanovení vyplývá,
že veřejným prostranstvím mohou být všechny plochy, které jsou bez
možností jakýchkoli omezujících zásahů ze strany vlastníků pozemků
přístupny každému. Po shrnutí všech listinných důkazů a z důvodů shora uvedených,
rozhodl Ústavní soud České republiky, jak je uvedeno ve výroku
tohoto nálezu, neboť shledal porušení v § 4 odst. 2 a § 15 zák. č. 565/1990 Sb., ve znění doplňujících zákonů, a tím i rozpor s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. P o u č e n í: Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky
se nelze odvolat. V Brně dne 25. 10. 1995